Annexe 3
Décomposition de la variation
du solde structurel par sous-secteur

Remarque liminaire :
La présente annexe présente les évolutions des dépenses et recettes des administrations publiques hors mesures de compétitivité.
Les mesures de compétitivité impactent la trajectoire comme suit :

Soldes structurels par sous-secteur

(En points de PIB potentiel)

Répartition de l'effort structurel
entre les sous-secteurs des administrations publiques

Les évolutions discrétionnaires des recettes et des dépenses des administrations publiques permettent de déterminer les efforts de consolidation réalisées. Une approche structurelle de la situation des finances publiques conduit à considérer que des dépenses corrigées des effets de la conjoncture qui progressent moins rapidement que le PIB potentiel de l'économie et des décisions de hausses de prélèvements correspondent à des efforts structurels (le poids des dépenses publiques dans le PIB potentiel se réduit et celui des recettes augmente). A l'inverse des dépenses plus dynamiques que le PIB potentiel et des décisions de baisses de prélèvements correspondent à un déseffort structurel. L'effort structurel ainsi calculé correspond à la composante « discrétionnaire » de la variation de solde structurel, la composante non discrétionnaire correspondant au fait que les recettes publiques évoluent spontanément à un rythme différent du PIB potentiel (quand l'élasticité des recettes n'est pas unitaire).
Afin d'identifier la part de l'effort structurel apportée par chaque sous-secteur, une analyse plus fine est nécessaire, tenant compte des éléments qui influent sur le solde des sous-secteurs mais pas sur l'ensemble des administrations publiques : les dépenses de transferts entre sous-secteurs des administrations publiques et les changements de périmètre (basculement du RSA de l'Etat aux départements ou affectation de taxes initialement à l'Etat vers une caisse de sécurité sociale par exemple). La convention simple consiste à calculer l'effort en dépenses d'un sous-secteur en ne retenant que l'évolution à périmètre constant des dépenses qu'il réalise vers des agents économiques qui ne sont pas dans le champ des administrations publiques, et de calculer son effort en recettes en ne retenant que les décisions de hausses/baisses de prélèvements de ce sous-secteur.
Les différents cas possibles sont résumés dans le tableau ci-dessous ainsi que les écarts par rapport à la définition d'un solde structurel des sous-secteurs des administrations publiques.

Au niveau de l'ensemble des administrations publiques, la réduction du déficit de 4,2 points entre 2012 (4,5 %) et 2017 (― 0,3 %) est principalement (cf. supra) le reflet d'une amélioration structurelle (3,7 points), associée à une réduction du déficit conjoncturel (+ 0,5 point).
Les administrations publiques centrales (APUC) réduiraient ainsi leur déficit de 2,8 points entre 2012 et 2017, via un ajustement structurel de 2,6 points et une amélioration conjoncturelle de 0,1 point. Le reste de la réduction du déficit correspond aux éléments ponctuels et temporaires, c'est-à-dire à l'évolution des contentieux concernant des prélèvements obligatoires qui pèsent en 2012 mais ne pèsent plus en 2017 (cf. encadré du 1 du B du I du présent rapport).
Cet ajustement structurel des administrations centrales de 2,6 points entre 2012 et 2017 est composé pour près de 1,7 point d'efforts structurels, i.e. ce qui, dans la variation du solde structurel, est imputable à des facteurs discrétionnaires :
― l'effort en recettes est égal à l'impact estimé des mesures fiscales et sociales nouvelles sur les prélèvements obligatoires affectées aux administrations centrales. Il est concentré en 2013 en début de période pour contribuer au retour du déficit sous 3 %. En 2016 et 2017, l'effort en recettes serait négatif, reflet des baisses de prélèvements obligatoires ;
― l'effort en dépenses sera maintenu tout au long de la période 2013-2017, grâce au respect de la norme d'évolution de la dépense de l'Etat et des efforts en dépenses des opérateurs de l'Etat.
Le reste de l'ajustement structurel des administrations centrales correspond notamment aux éléments neutres toutes choses égales par ailleurs sur le niveau des dépenses et des recettes des administrations publiques, mais qui améliorent le solde structurel des administrations centrales, au-delà des dépenses directement portées par l'Etat et ses opérateurs. En particulier, l'évolution des transferts aux collectivités locales, inférieure à la croissance potentielle, améliore le solde structurel des APUC sans améliorer leur effort structurel.
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) amélioreraient leur solde de 1,3 point entre 2012 et 2017, via une amélioration structurelle de 1,0 point et une amélioration conjoncturelle de 0,3 point. L'amélioration conjoncturelle est plus importante que celle des administrations centrales compte tenu du poids plus important de leurs recettes dans le PIB et de la baisse des dépenses de chômage liées à l'amélioration de la conjoncture. Cela les conduirait à un excédent structurel, qui reflète notamment les excédents récurrents de la CADES pour rembourser la dette sociale. En effet, les remboursements de dette ne sont pas considérés comme des dépenses en comptabilité nationale.
Cet ajustement structurel de 1,0 point est porté par des efforts structurels (+ 1,1 point). Les efforts en recette sont concentrés en début de période. L'effort en dépenses serait en revanche réparti sur l'ensemble de la période reflétant des dépenses sociales globalement moins dynamiques que la croissance potentielle, notamment les dépenses d'assurance maladie avec un ONDAM progressant en valeur à 2,7 % en 2013, puis à 2,6 % en 2014 et à 2,5 % (soit à un rythme proche de 1 % en volume).
Le reste de l'ajustement structurel serait légèrement négatif (― 0,1 point), reflétant notamment des mesures de réaffectation des recettes des ASSO qui compensaient les exonérations des heures supplémentaires aux administrations centrales. La suppression d'exonération liée à ces transferts conduit à une hausse des cotisations sociales et contribue ainsi à l'effort réalisé dans le champ des administrations de sécurité sociale. A l'inverse, la réaffectation vers l'Etat des recettes qui compensaient cette exonération réduit le solde structurel des ASSO.
Les administrations publiques locales amélioreraient de 0,2 point leur solde sur la période 2012-2017 arrivant à l'équilibre en 2016. Elles bénéficieraient d'une réduction de la partie conjoncturelle de leur déficit tandis que leur solde structurel resterait en léger excédent, grâce à un effort de maîtrise des dépenses des collectivités locales.

Effort structurel par sous-secteur

(En points de PIB potentiel)

Annexe 4
Table de correspondance entre les dispositions du projet de loi organique
relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé