Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009

NOR : HRUX0905407X
JORF n°0055 du 6 mars 2009
Texte n° 1
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Article

Un troisième critère serait tiré de l'objet même des compétences en cause. En d'autres termes, les compétences d'investissements pour l'avenir, telles la formation professionnelle ou l'éducation, pourraient être dévolues globalement à la région tandis que les compétences de gestion des services de proximité, comme l'aide sociale, seraient attribuées au département. Il en résulterait notamment qu'en dépit de l'expérience acquise par le département dans la gestion des collèges, ceux-ci seraient transférés à la région, au motif que celle-ci a compétence pour gérer les lycées. Mais le Comité a relevé que ce critère ne manquerait pas de s'avérer par trop rigide s'il était retenu de manière générale.
Un quatrième critère reposerait sur la distinction entre l'exercice d'une compétence d'édiction d'orientations générales et de normes et la gestion courante d'un service. Il s'ensuivrait que la collectivité locale dont l'aire géographique est la plus étendue serait chargée d'élaborer le cadre général applicable par toutes les collectivités de son ressort territorial et que celles-ci auraient pour tâche d'assurer la gestion des services. Mais il est apparu au Comité qu'un tel critère serait peu opératoire et qu'il ne permettrait pas d'obtenir un véritable partage des compétences.
Un cinquième et dernier critère serait de nature exclusivement financière ; il consisterait à prendre en compte l'ampleur des dépenses actuellement exposées par chaque niveau de collectivités locales et à affecter la totalité des compétences correspondantes à celui qui y consacre le plus de dépenses. Ainsi les transports, seraient, dans ce cas, attribués aux seules régions. Mais il a semblé au Comité que ce critère comptable aurait pour effet de favoriser à l'excès les compétences liées à des dépenses d'intervention élevées.
Seule une combinaison de ces cinq critères serait de nature à permettre une répartition satisfaisante des compétences entre collectivités locales. Le Comité s'est essayé, on y reviendra, à l'exercice, mais celui-ci s'est avéré particulièrement délicat, tant l'enchevêtrement actuel des compétences est rebelle à tout effort d'analyse.A la vérité, la clarification des compétences est appelée à demeurer un vœu pieux tant qu'elle ne procédera pas d'une redéfinition des structures mêmes de l'organisation territoriale de notre pays.
En outre, il est fréquemment soutenu qu'en tout état de cause, une telle ambition serait vaine dans la mesure où la " clause de compétence générale " qui s'attacherait à la notion même de collectivité locale ferait obstacle à toute spécialisation stricte des compétences. Le Comité a estimé qu'il devait éclaircir ce point.



3. Des difficultés d'ordre juridique


Enoncée par la loi en termes voisins mais pas identiques, ce qu'il est convenu d'appeler la clause de compétence générale procède de dispositions aussi anciennes que les collectivités locales qu'elles définissent. Ainsi, l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux, l'article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et l'article 59 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions fondent les dispositions actuellement applicables, reprises aux articles L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales pour les communes, L. 3211-1 de ce code pour les départements et L. 4221-1 du même code pour les régions. Le premier énonce, pour les communes, que " le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. / (...) Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local " ; le deuxième prévoit, pour les départements, que " le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. / Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi " ; le troisième dispose, pour les régions, que " le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. / Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes. / Il peut engager des actions complémentaires de celles de l'Etat, des autres collectivités territoriales et des établissements publics situés dans la région, dans les domaines et les conditions fixées par les lois déterminant la répartition des compétences entre l'Etat, les communes, les départements et les régions ".
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a, en outre, introduit une disposition générale, reprise à l'article L. 1111-1 du code général des collectivités territoriales, selon laquelle " les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ". Mais il a été jugé que cette disposition, dont on avait pu penser que, s'ajoutant à la notion de " blocs de compétences ", elle était venue remettre en cause la clause de compétence générale attribuée aux collectivités locales, n'y avait pas porté atteinte (CE 23 octobre 1989, commune de Pierrefitte-sur-Seine, p. 209).
De la combinaison de ces dispositions, éclairées par la jurisprudence, il ressort donc que toute collectivité locale peut, sans excéder ses compétences, agir dans tout domaine présentant un intérêt local alors même qu'aucun texte particulier ne lui en confie le soin. Quant à cette notion d'intérêt local, la jurisprudence en a donné une définition relativement extensive, qui permet d'élargir le champ des compétences attribuées aux collectivités locales par les lois et règlements en vigueur.A titre d'exemple, elle peut justifier les décisions de création d'un service public local, l'octroi de subventions ou d'aides matérielles, la réalisation de travaux (v. notamment CE 19 octobre 1966, Albet, p. 549, pour l'octroi de prestations de subsistance aux rapatriés, ou encore Sect. 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve-d'Ascq, p. 834 pour l'instauration d'une bourse municipale en faveur des étudiants étrangers venus préparer un doctorat dans une université située sur le territoire de la commune).
Pour autant, le Comité a relevé que l'importance effective de la clause de compétence générale ainsi définie ne devait pas être exagérée. Plusieurs éléments tendent en effet à en réduire la portée pratique.
D'une part, et même si cette disposition, issue de la loi du 7 janvier 1983, est difficile à contrôler, le troisième alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que " les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi ".
D'autre part, la notion d'intérêt local, si souple soit-elle, s'apprécie en fonction des besoins de la population concernée et n'est pas indéfiniment extensible. Ainsi, en dehors de cas extrêmes comme le financement par un département de la restauration d'un village situé dans un autre département (CE 11 juin 1997, Département de l'Oise, p. 236) ou la diffusion d'une brochure appelant à voter " non " à un référendum national (CE 25 avril 1994, Président du conseil général du Territoire de Belfort), le juge administratif est régulièrement appelé à borner l'exercice de la clause de compétence générale.D'une abondante jurisprudence, il résulte que les décisions des collectivités locales qui se fondent sur la clause de compétence générale ne peuvent légalement le faire que si et dans la mesure où elles ne s'affranchissent pas de règles de fond telles que le droit communautaire de la concurrence ou les dispositions législatives spéciales relatives aux aides aux entreprises, le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ou encore le principe de neutralité.
Enfin et surtout, la clause de compétence générale n'habilite l'assemblée délibérante d'une collectivité locale à statuer sur des questions d'intérêt local que sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques (CE 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barœul, AJDA 2002, p. 42).
Autrement dit, il ressort de l'analyse à laquelle le Comité a procédé que la compétence, fût-elle générale, d'une collectivité locale finit là où commence la compétence exclusive d'une autre personne publique, qu'il s'agisse de l'Etat, d'une autre collectivité locale ou d'un établissement public, y compris d'un EPCI. Il s'en déduit que la seule question à se poser, de manière pratique, est de savoir, au cas par cas, si le législateur, lorsqu'il a attribué une compétence à une collectivité locale, a entendu exclure ou pas l'intervention d'une autre collectivité publique.
Aussi est-il impossible d'évaluer l'ampleur des dépenses exposées par les collectivités locales à raison de leur compétence générale, laquelle n'est, le plus souvent, mise en œuvre qu'en complément à l'exercice d'une compétence d'attribution. Mais le Comité a estimé qu'il ne se tromperait guère s'il avançait que, conformément aux usages les plus anciens, la clause de compétence générale s'applique essentiellement en matière sociale pour ce qui est des communes et en matière d'équipements publics pour ce qui concerne les départements et les régions, appréciation dont on conviendra qu'elle réduit sensiblement l'importance pratique de la question posée.
Le Comité s'est néanmoins interrogé sur le point de savoir quelle était la marge de manœuvre des pouvoirs publics pour restreindre, le cas échéant, le champ de la clause de compétence générale.
Il a relevé que, sur ce point, les avis étaient partagés.D'aucuns prétendent en effet que la clause de compétence générale ne procède pas seulement des dispositions législatives précitées mais qu'elle serait de rang constitutionnel. Elle serait ainsi consubstantielle à la notion même de collectivité locale au sens de l'article 72 de la Constitution et son existence serait, comme on l'a constaté lors de la transformation des établissement publics régionaux en collectivités locales, la principale différence entre les collectivités locales, dotées d'une compétence générale et les établissements publics, qui obéissent au principe de spécialité.
D'autres avancent encore que la clause de compétence générale serait l'une des composantes du principe de libre administration des collectivités locales garanti par les articles 34 et 72 de la Constitution. Ils font notamment valoir que le Conseil constitutionnel a estimé que l'article 72 de la Constitution impliquait que, pour s'administrer librement, une collectivité locale doit disposer d'un conseil élu " doté d'attributions effectives " (CC, 8 août 1995, décision n° 85-196 DC, à propos de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie) et que le Conseil d'Etat, de son côté, a jugé que le fait, pour une commune, d'être privée illégalement d'une partie de ses compétences constitue une atteinte à sa libre administration.
D'autres, enfin, excipent de l'inscription récente, au deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, du principe de subsidiarité selon lequel " les collectivités territoriales ont vocation à prendre des décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ", ce qui conforterait la thèse qui veut que chaque collectivité locale a vocation à gérer ses propres affaires.
Mais il existe également un point de vue différent, dont le rapport Warsmann (24) s'est, en son temps, fait l'écho. Selon cette opinion, aucune jurisprudence constitutionnelle ne s'opposerait à une modification des dispositions législatives du code général des collectivités territoriales visant à spécialiser l'action de chaque catégorie de collectivités locales, y compris en dérogeant à la clause de compétence générale que la loi leur a reconnue. Le point fort de cette thèse est que cette clause n'a, par elle-même, pas acquis de valeur constitutionnelle et qu'elle ne saurait être confondue avec le principe, constitutionnel, de libre administration des collectivités locales.

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(24) Op. cit.

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