Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009

NOR : HRUX0905407X
JORF n°0055 du 6 mars 2009
Texte n° 1
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Article

Le Comité pour la réforme des collectivités locales n'a pas eu à consentir d'efforts notables pour se convaincre de la nécessité d'apporter à l'organisation administrative du territoire français des changements décisifs.
Il lui a suffi de se pencher sur la question des finances locales pour constater que leur situation appelait une réforme d'ampleur, que celle-ci n'avait de sens que si elle était accompagnée d'une remise en ordre des compétences des collectivités locales et qu'une telle entreprise ne pouvait se concevoir sans une révision générale des structures mêmes de l'administration territoriale.


A. ― Les finances locales



Comme souvent dans l'histoire de notre pays, les problèmes financiers donnent la mesure de la difficulté des questions posées et illustrent l'urgence qui s'attache à ce qu'il soit porté remède à une situation dégradée.
Au cas particulier, le Comité n'a pas manqué d'être frappé par l'importance de la dépense locale dans l'ensemble de la dépense publique et par la complexité de sa structure. Dans le même temps, force lui a été de constater que la fiscalité locale était, pour une large part, obsolète. Enfin, il a relevé que les voies de réforme d'ores et déjà envisagées se heurtaient à des contraintes d'ordre aussi bien financier que juridique.


1. L'importance et la complexité de la dépense locale



Le tableau suivant illustre l'importance de la dépense locale.


Tableau n° 1 ― Dépenses par nature des collectivités locales en 2007 (Md€) (2)


RÉGIONS
DÉPARTEMENTS
SECTEUR COMMUNAL
(3)
ENSEMBLE
Fonctionnement :
Frais de personnel
Dépenses d'intervention
Dépenses de fonctionnement
Sous-total (1)

1,6
10,3
2,1
14,1

8,4
30,1
6,6
45,1

34,6
12,9
25,6
73,1

44,6
53,3
34,3
132,3
Investissement :
Remboursement de dette
Subventions d'investissement
Dépenses d'équipement
Sous-total (2)

1,3
5,4
3,7
10,3

2,5
5,4
8,8
16,6

7,5
2,2
31,2
40,9

11,3
13,0
43,7
67,8
Total (1) + (2)
24,4
61,7
114,0
200,1

(2) " Les finances des collectivités locales en 2008 ", rapport de l'Observatoire des finances locales, juillet 2008.
(3) Communes et groupements à fiscalité propre.

Les dépenses des collectivités locales ont représenté, en 2007, 200 milliards d'euros, soit 20 % de l'ensemble de la dépense publique. La part des investissements publics réalisés par les collectivités locales est même proche des trois quarts.
Le graphique ci-dessous, issu de l'annexe au projet de loi de finances pour 2009 consacrée à l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, illustre la forte progression des dépenses locales au cours des vingt-cinq dernières années.


Graphique n° 1 ― Evolution de la part des dépenses locales dans le PIB (1980-2007)

Vous pouvez consulter le tableau dans le " JO (fac-similé)
n° 55 du 06/03/2009 texte numéro 1 "


Entre 1980 et 2007, les dépenses locales ont augmenté nettement plus vite que la richesse nationale (150 % en volume contre 75 %) ; leur part dans le PIB a ainsi progressé de 3 points sur la période pour atteindre 11,2 %.
Il est vrai que l'appréciation à porter sur cette évolution doit être nuancée du fait du transfert aux collectivités locales, depuis vingt-cinq ans, de compétences nouvelles qui appellent des dépenses nouvelles. Il n'en reste pas moins que, même à périmètre constant de compétences, la progression est encore de l'ordre de 1,8 point de PIB sur la même période. La hausse des dépenses locales, qui provient essentiellement de la masse salariale, est d'ailleurs principalement le fait du secteur communal, qui est resté, sauf pour l'urbanisme en 1983, à l'écart des transferts de compétences. Ainsi, entre 2000 et 2005, les communes et, surtout, leurs groupements ont contribué pour 71 % à la croissance des effectifs de la fonction publique territoriale, qui a été de 48 000 emplois par an en moyenne. La généralisation de la réduction de la durée du travail est souvent avancée comme élément explicatif de cette évolution, mais toutes les autres collectivités publiques sont soumises à la même législation.
Toutefois, il est juste de signaler qu'il en est incontestablement résulté une amélioration des services rendus à la population et que, comme l'a montré le Comité consultatif d'évaluation récemment institué auprès du Comité des finances locales, les changements fréquents des normes techniques imposées par l'Etat à l'ensemble des collectivités publiques ont également un impact important sur l'évolution de la dépense des collectivités locales.
Le tableau ci-après décompose la ventilation de ces dépenses par fonctions. Il illustre notamment qu'à la notable exception de la formation professionnelle, à la charge des seules régions, la plupart des champs d'intervention de la dépense locale sont partagés entre les différents niveaux de collectivités.


Tableau n° 2 ― Dépenses par fonction des collectivités locales en 2007 (M€) (4)



RÉGIONS
DÉPARTEMENTS
COMMUNES
(5)
GROUPEMENTS
(6)
ENSEMBLE
Services généraux
2 458,3
6 091,8
17 098,3
4 224,0
29 872,4
Formation professionnelle
4 886,5
4 886,5
Enseignement
5 122,3
4 759,4
6 114,1
375,5
16 371,3
Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs
914,4
2 139,1
8 918,8
2 006,5
13 978,8
Action sociale et médico-sociale (7)
144,2
29 586,6
5 312,9
680,2
35 723,9
Aménagement, environnement (réseaux)
1 829,5
4 021,5
11 009,8
6 357,9
23 218,7
Transports (voirie, ferroviaires, scolaires)
5 947,7
8 843,7
259,6
1 749,5
16 800,5
Développement économique
1 821,2
1 854,9
1 391,4
1 127,9
6 195,4
Sécurité (SDIS, police)
2 277,2
821,2
696,0
3 794,4
Total
23 124,0
59 574,1
50 926,1
17 217,5
150 841,8 (8)

(4) Direction du budget, novembre 2008.
(5) Communes de plus de 10 000 habitants qui, en vertu de l'article L. 2312-3 du code général des collectivités locales, sont seules tenues à une présentation tant par nature que par fonction de leur budget. Elles regroupent toutefois la moitié de la population française et représentent plus de 60 % des budgets communaux.
(6) Idem.
(7) Y compris RMI et APA.
(8) L'écart entre ce total de 150,8 Md€ et celui de 200,1 Md€ du tableau précédent s'explique par la non-prise en compte des communes de moins de 10 000 habitants.

Cette situation reflète l'enchevêtrement des compétences (9), dont découle en particulier, et c'est la seconde caractéristique de la dépense locale en France, la possibilité pour un même projet d'être financé par plusieurs collectivités locales à la fois ― et parfois aussi par l'Etat. Pour les seules dépenses d'investissement, ces cofinancements, qui bénéficient principalement aux communes et à leurs groupements, ont ainsi été évalués par le rapport de la mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann à 5 Md€ en 2004 (10).

_________
(9) Cf. infra B.
(10) " Une clarification de l'organisation et des compétences des collectivités territoriales ", commission des lois de l'Assemblée nationale, rapport de la mission d'information présidée par Jean-Luc Warsmann, n° 1153, octobre 2008, p. 16.
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