Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009

NOR : HRUX0905407X
JORF n°0055 du 6 mars 2009
Texte n° 1
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Article

La pluralité des financements pour un même projet n'est pas critiquable en soi : elle s'explique souvent par l'importance des projets à réaliser et permet, généralement, de satisfaire les besoins des usagers et de prendre en compte l'exigence de solidarité territoriale. Les comparaisons avec la situation des pays étrangers montrent, au demeurant, que l'idée d'un seul financement par niveau d'administration, pour séduisante qu'elle soit, est assez largement irréaliste. On imagine mal, par exemple, que la création et le fonctionnement d'une université ou encore d'un grand équipement culturel puissent être le fait d'une seule collectivité locale.
Mais nombre d'élus locaux se plaignent des financements croisés. Quel sera le taux de subvention du département pour tel projet ? Quel sera le montant de la participation de la région pour le même projet ? Le " pays ", l'Etat, les fonds européens pourront-ils apporter leur concours et, dans l'affirmative, pour quel montant ? Telles sont les questions que se posent les élus, selon qu'ils demandent ou qu'ils accordent, et peuvent rarement refuser, ne serait-ce que pour des raisons politiques, une subvention. Point n'est besoin d'insister sur l'allongement des délais qui en résulte dans la prise de décision et la mise en œuvre des projets, sur la perte d'efficacité qui s'ensuit et sur l'effet inflationniste de ces pratiques, en termes de dépenses publiques.
Le Comité a pris acte de ce que la question des financements croisés était l'une de celles auxquelles il devait répondre de manière prioritaire. Mais il n'a pas manqué de relever que, sans préjudice d'éventuels mécanismes propres à les limiter en tant que tels, la réponse à cette question dépendait aussi des modalités de répartition des compétences entre collectivités locales.


2. Le vieillissement de la fiscalité locale


Comme l'illustre le tableau suivant, les impôts et taxes perçus par les collectivités locales représentent la moitié de leurs ressources.


Tableau n° 3 ― Répartition des recettes des collectivités locales en 2007 (Md€) (12)


RÉGIONS DÉPARTEMENTS SECTEUR COMMUNAL
ENSEMBLE
Communes
Groupements
Fonctionnement :
Concours de l'Etat

8,3
13,2
19,2
7,0
47,7
Dont DGF
5,2
11,6
16,0
6,1
39,0
Impôts et taxes
10,5
35,0
40,1
16,5
93,7
Dont 4 taxes directes
4,4
19,0
26,2
12,9
62,5
Autres recettes
0,8
6,1
10,3
2,7
19,9
Sous-total (1)
19,6
54,3
69,6
26,2
161,3
Investissement :
Dotations et subventions
1,6
2,6
8,2
2,2
14,6
Autres recettes
0,3
0,6
4,0
1,1
5,9
Sous-total (2)
1,9
3,2
12,2
3,3
20,5
Total (1) + (2) (13)
21,5
57,5
81,8
29,5
181,8

(12) Direction générale des collectivités locales et direction générale des finances publiques.
(13) Les groupements de communes effectuent des reversements aux communes. La colonne " Ensemble " est consolidée de ce mouvement, ce qui explique qu'elle ne soit pas égale à la somme des quatre précédentes.

Et, comme le montre cet autre tableau, les deux tiers de la fiscalité locale sont constitués par les quatre impositions directes locales que sont la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle, impositions dont la dynamique globale est proche de celle du PIB.


Tableau n° 4 ― Structure de la fiscalité locale en 2007 (Md€) (14)



NATURE DES IMPÔTS
COMMUNES
et groupements
DÉPARTEMENTS RÉGIONS TOTAL
Produits votés des 4 taxes
39,25
19,02
4,62
62,89
Taxe d'habitation
9,87
4,77

14,64
Taxe sur le foncier bâti
12,16
5,78
1,68
19,62
Taxe sur le foncier non bâti
0,77
0,05
0,01
0,83
Taxe professionnelle (y compris FDPTP)

16,45
8,43
2,92
27,80

Autres contributions (hors taxes liées à l'urbanisme)
15,66
15,78
6,20
37,65
Taxe d'enlèvement des ordures ménagères
4,81


4,81
Droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
2,24
7,84

10,08
Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)

4,94
2,83
7,77
Versement destiné aux transports en commun
5,61


5,61
Taxe sur les cartes grises


1,94
1,94
Taxe sur l'électricité
0,94
0,49

1,44
Impôts et taxes d'outre-mer
0,74
0,15
0,50
1,39
Taxe spéciale sur les conventions d'assurance

2,08

2,08
Contribution au développement de l'apprentissage


0,65
0,65
Taxes de séjour
0,16
0,005

0,17
Taxe sur les pylônes électriques
0,17


0,17
Taxes sur les remontées mécaniques
0,03
0,01

0,04
Redevance des mines
0,01
0,01

0,02
Taxe sur les permis de conduire


0,005
0,005
Autres

0,94
0,25
0,27
1,46
Total taxes (hors taxes liées à l'urbanisme)
54,91
34,80
10,82
100,54

(14) " Les collectivités locales en chiffres 2008 ", direction générale des collectivités locales, mars 2008.

Une des particularités de la fiscalité locale française tient à ce que chaque collectivité locale vote le taux de chacune de ces impositions directes locales, dans des limites fixées par le législateur. Il en résulte que le pouvoir de fixer des taux sur des assiettes d'imposition locales est, en France, fractionné entre quelque 39 000 assemblées délibérantes de collectivités ou groupements de collectivités (régions, départements, communes et EPCI à fiscalité propre).
Comme le montre le tableau qui suit, la part de ces derniers dans le produit total de la fiscalité directe locale est d'ailleurs devenue très substantielle puisqu'elle est, par exemple, près de trois fois supérieure à celle des régions. Bien plus que les taux additionnels aux impôts communaux, c'est le développement de la taxe professionnelle unique qui explique cette évolution, qui illustre le poids nouveau de l'intercommunalité dans l'administration locale.


Tableau n° 5 ― Produits votés des 4 taxes en 2007 (M€) (15)


RÉGIONS
DÉPARTEMENTS
SECTEUR COMMUNAL
ENSEMBLE
Communes
Groupements
Taxe d'habitation
4 699
9 285
451
14 435
Taxe sur le foncier bâti
1 649
5 642
11 367
547
19 205
Taxe sur le foncier non bâti
13
47
678
84
822
Taxe professionnelle
2 887
8 312
4 006
11 634
26 839
Total
4 549
18 700
25 336
12 716
61 301

(15) " Les finances des collectivités locales en 2008 ", rapport de l'Observatoire des finances locales, juillet 2008.

Si ces tableaux rendent compte du produit global des impôts directs locaux et désignent leurs bénéficiaires, ils ne permettent pas d'identifier ceux qui en supportent effectivement la charge. Or c'est l'Etat qui est, si l'on ose écrire, le principal contribuable local. En effet, pour remédier au vieillissement des quatre impositions directes locales et à leurs imperfections tout en préservant les ressources des collectivités locales, l'Etat prend à sa charge une part de cette fiscalité en se substituant au contribuable local auquel il accorde des allègements.
Ce mode d'intervention de l'Etat prend deux formes. D'une part, il consent des dégrèvements d'impôt qui, tel le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, réduisent ce que doit le redevable de l'impôt, sans modification de la base imposable, de sorte que les collectivités locales sont assurées de percevoir le produit fiscal correspondant au taux qu'elles ont voté (16). D'autre part, le législateur a décidé un certain nombre d'exonérations d'impôt, par exemple en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties, ou a ouvert aux collectivités locales, par exemple en faveur des entreprises nouvelles, la possibilité d'accorder de telles exonérations. Les bases exonérées sont déduites de l'assiette imposable et, lorsque l'exonération est obligatoire, l'Etat compense directement le manque à gagner aux collectivités par un abondement de ses dotations budgétaires.

__________
(16) Etant précisé que, pour limiter les effets pervers qui en résultent, des mécanismes ont été créés, mettant l'augmentation du taux à la charge du contribuable (exemple : taxe d'habitation) ou bien à la charge de la collectivité (exemple : ce qu'il est convenu d'appeler le " ticket modérateur " de la taxe professionnelle, depuis 2005).

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