L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,
Vu le code des postes et des communications électroniques, notamment ses articles L. 1, L. 2, L. 5-2 et R. 1-1-10 ;
Vu la décision n° 2006-0576 de l'Autorité en date du 1er juin 2006 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2008-1286 de l'Autorité en date du 18 novembre 2008 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2011-1451 de l'Autorité en date du 20 décembre 2011 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2012-1353 de l'Autorité en date du 6 novembre 2012 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Les représentants de La Poste ayant été entendus par l'ARCEP le 28 mai 2014 ;
Vu la proposition de La Poste concernant l'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal en date du 2 juillet 2014 ;
Vu le questionnaire adressé par l'ARCEP en date du 3 juillet 2014 ;
Vu la réponse de La Poste en date du 11 juillet 2014 audit questionnaire ;
Vu les éléments complémentaires transmis par La Poste à l'ARCEP en date du 17 juillet 2014 ;
Après en avoir délibéré le 22 juillet 2014,
Aux termes de l'article L. 5-2 du code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), les tarifs des prestations du service universel font l'objet d'un encadrement pluriannuel défini par l'ARCEP après examen de la proposition de La Poste : « L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes : […] 3° Décide, après examen de la proposition de La Poste ou, à défaut de proposition, d'office après l'en avoir informée, des caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel, pouvant le cas échéant distinguer les envois en nombre des envois égrenés […] veille dans ce cadre à assurer la pérennité du service universel […]
7°Prend en considération, dans tous ses avis et décisions motivés, l'équilibre financier des obligations de service universel, en explicitant ses analyses, notamment économiques ; […] ».
La présente décision constitue le quatrième encadrement, après ceux couvrant les périodes 2006-2008 (décision n° 2006-0576), 2009-2012 (décisions n° 2008-1286 et n° 2011-1451) et 2013-2015 (décision n° 2012-1353). Elle fixe un nouvel encadrement pluriannuel sur la période 2015-2018 et abroge le précèdent dispositif prévu par la décision n° 2012-1353.

I. - Contexte

La Poste fait face à une profonde mutation de son environnement économique liée à l'accélération de la baisse des volumes de courrier. Entre 2008 et 2012, le nombre d'objets postaux par habitant a diminué en France de 4,3 % par an et, en 2013, les flux entrant dans le champ du service universel ont baissé de 5,5 %. Des évolutions similaires ont été constatées dans d'autres pays européens. Elles témoignent d'une baisse des usages postaux qui coïncide avec la numérisation croissante des échanges.
Le modèle économique des opérateurs postaux se caractérise par la présence d'économies d'échelle (plus les volumes d'objets acheminés sont importants, plus le coût à l'objet est faible), par une part importante de coûts de main d'œuvre, et, le cas échéant, par des obligations liées à des missions de service public. Ces facteurs limitent les capacités d'adaptation des charges aux volumes. C'est pourquoi les baisses structurelles de ces derniers déstabilisent le modèle économique des opérateurs postaux.
Face à cette situation, les opérateurs peuvent chercher à reconstituer l'équilibre de leur modèle économique par un allègement des coûts restant à leur charge relatifs à leurs missions de services public, par une réduction de leurs charges et par un relèvement de leurs prix. A cet égard, de nombreuses postes européennes ont ainsi déjà mis en œuvre des hausses tarifaires significatives.
En France, La Poste a engagé, dès la fin de l'année 2013, la préparation d'un plan stratégique portant sur la période 2014-2020. Ce plan fait le constat de la baisse structurelle des volumes et de la fréquentation en bureaux de poste résultant du recours croissant aux communications électroniques, ainsi que de la baisse des marges qui en résulte. La Poste se fixe comme objectif dans son plan stratégique le développement de ses activités, existantes comme nouvelles, et une baisse de ses coûts.
Dans ce contexte, La Poste et l'ARCEP ont examiné, au cours du premier semestre 2014, l'exécution prévisionnelle du dispositif d'encadrement tarifaire couvrant la période 2013-2015. Ce dispositif, fixé par la décision n° 2012-1353, a été conçu pour assurer l'équilibre économique du service universel en maintenant le taux de marge sur le périmètre de l'encadrement tarifaire. Il laisse à La Poste la possibilité d'une augmentation annuelle égale au taux de l'inflation + 1 %, du prix moyen des prestations du service universel entre 2013 et 2015. Il repose sur l'hypothèse d'une évolution annuelle moyenne des volumes de - 4,1 %, et sur celle d'une baisse des charges, en termes réels, de […] %.
En 2013, la baisse des volumes est de - 5,8 % et celle des charges, en termes réels, de […] % (1), ce qui révèle une capacité d'adaptation moindre que prévue de ces charges à l'évolution des volumes. Les perspectives pour les années 2014 et 2015 en termes d'évolution des charges et des volumes confirment ce constat : elles conduiraient, sur la période de l'actuel dispositif, à une évolution annuelle moyenne des volumes de - 5,3 % pour une évolution annuelle moyenne des charges, en termes réels, de […] %. L'éventuelle mise en œuvre des mécanismes d'ajustement à l'inflation et aux volumes prévus par la décision n° 2012-1353 n'aurait qu'un effet limité (2).
L'objectif de maintien de l'équilibre économique sur le périmètre de l'encadrement tarifaire ne serait pas atteint. En outre, les activités relevant du service universel ne seraient plus à même de couvrir les coûts d'accessibilité du service universel postal tout en contribuant aux coûts généraux et de structure du groupe ni, a fortiori, de contribuer au financement des autres obligations de service public. L'ARCEP et La Poste sont donc convenues de réformer le dispositif existant.
Le 28 mai 2014, les dirigeants de La Poste ont été auditionnés par l'Autorité. Ils ont présenté les orientations stratégiques que se fixe le groupe La Poste sur la période 2014-2020 ainsi que les enjeux économiques liés au service universel à cet horizon. Les représentants de La Poste ont présenté le plan d'actions du groupe à horizon 2020, constitutif du plan stratégique, en identifiant notamment les impacts sur les activités en lien avec le service universel. Ils ont enfin apporté des éléments d'analyse sur la sensibilité des résultats du groupe et de l'équilibre du service universel à différents scenarii de hausses tarifaires.
A l'issue de ces échanges, l'ARCEP et La Poste se sont accordées sur le principe de la définition d'un nouveau dispositif d'encadrement tarifaire portant sur les années 2015 à 2018, soit une durée de quatre ans. Il s'inscrit ainsi dans la dynamique du plan stratégique qui prévoit un point d'étape en 2018. Cette durée de quatre ans, plus longue que les précédents dispositifs, devrait par ailleurs permettre aux premières mesures du plan de prendre pleinement effet au cours de la période d'encadrement. Enfin, une clause de rendez-vous à mi-parcours en 2016 vise, le cas échéant, à prendre en compte d'éventuelles modifications structurelles au cours de la période d'encadrement.

II. - Sur la proposition du groupe La Poste

Le 2 juillet 2014, conformément au 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, La Poste a transmis à l'Autorité une proposition concernant les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel. Des éléments complémentaires ont été transmis à l'Autorité, à sa demande, les 11 et 17 juillet.
Cette proposition s'appuie sur les éléments constatés pour l'année 2013 en termes de volumes et de charges et s'inscrit dans le cadre d'une révision d'ampleur de la stratégie de développement à horizon 2020 du groupe La Poste, à travers son plan stratégique « conquérir l'avenir ».
La proposition de La Poste reprend le principe d'une durée de quatre ans assortie d'une clause de rendez-vous à mi-période. La contrainte globale d'encadrement proposée correspond à l'indice des prix à la consommation (IPC) augmenté de 3,5 %, La Poste ayant initialement envisagé 4 %, dans un contexte de baisse prévisionnelle des volumes évaluée à - 6,3 % par an entre 2015 et 2018.
Compte tenu de sa capacité limitée d'ajustement à court terme, La Poste indique souhaiter disposer de la possibilité de consommer une partie significative de sa marge de manœuvre tarifaire en début de période d'encadrement. La capacité cumulée d'augmentation des tarifs en termes réels pour les années 2015, 2016, 2017 et 2018 n'excèderait ainsi respectivement pas 60 %, 80 %, 90 % et 100 % du total disponible sur la période.
La Poste propose également une évolution des mécanismes d'ajustement aux volumes et à l'inflation par rapport à ceux prévus par la décision n° 2012-1353. En particulier, elle indique souhaiter revoir la part de l'écart sur les volumes qu'elle prendrait en charge en cas de mise en œuvre du mécanisme d'ajustement aux volumes (30 % dans le dispositif de la décision n° 2012-1353, 10 % dans la proposition de La Poste). Elle indique enfin son intention d'augmenter sur la période l'écart tarifaire entre la Lettre prioritaire et la Lettre verte.

III. - L'analyse de l'ARCEP
1. Sur la méthode

L'analyse de l'ARCEP a porté :

- sur l'équilibre du service universel, auquel contribue l'encadrement tarifaire : la marge dégagée par les prestations du service universel postal doit être au moins suffisante pour, d'une part, financer intégralement le coût relatif à l'obligation d'accessibilité du service universel postal de La Poste prévue par les articles L. 2 et R. 1-1 du CPCE et, d'autre part, contribuer aux coûts généraux et de structure du groupe ; en outre, à l'échelon du groupe, la marge dégagée par les prestations du service universel a vocation à participer, comme les autres activités du groupe (prestations de courrier et de colis hors service universel, express, banque) au financement des autres missions de service public (3) (qui ne sont que partiellement compensées par des aides publiques) et à celui d'une rentabilité normale ;
- sur l'appréciation du partage des efforts à opérer entre La Poste et les utilisateurs de ses services du fait de la baisse des volumes ; dans une industrie marquée désormais par des déséconomies d'échelles et par le poids des missions de service public sur le dimensionnement de l'appareil productif, cette baisse des volumes implique un arbitrage entre, d'une part, les efforts réalisés par l'opérateur, fondés nécessairement sur des économies substantielles et, d'autre part, les efforts demandés aux utilisateurs en matière tarifaire.

Cette analyse a été menée à l'horizon de la période 2015-2018, correspondant au nouveau dispositif envisagé.
L'ARCEP s'est appuyée, outre sur les comptes réglementaires 2013 audités, sur plusieurs séries d'informations à caractère prospectif établies par La Poste, notamment celles résultant de l'élaboration de son plan stratégique à horizon 2020. La Poste a ainsi transmis à l'ARCEP des éléments préliminaires sur ses prévisions de volumes, de chiffre d'affaires et de charges au cours des mois d'avril et de mai. Elle a par la suite transmis les prévisions de charges et de chiffre d'affaires retenues dans le cadre de son plan stratégique pour l'ensemble des métiers du groupe. S'agissant du périmètre de la maison-mère, La Poste a de surcroît communiqué les trajectoires anticipées détaillées des principaux inducteurs de charges ainsi que les volumes anticipés de courrier et de colis.
Sur la période 2015-2018, l'ARCEP a retenu, sur le périmètre de l'encadrement tarifaire, une prévision d'évolution annuelle moyenne des volumes de - 6,3 %, et un taux moyen d'inflation de 1,7 % :

- s'agissant des volumes, l'ARCEP s'est appuyée sur les prévisions communiquées par La Poste. Cette dernière prévoit, sur la période 2015-2018, une évolution annuelle moyenne de - 5,8 % du volume physique de l'ensemble des envois de courrier et de colis. Au périmètre de l'encadrement tarifaire, l'évolution annuelle moyenne correspondante est de - 6,3 % sur les volumes dits « économiques », c'est-à-dire les volumes physiques pondérés par les prix. La cohérence de ces prévisions a été vérifiée par l'ARCEP qui a évalué, pour chacune des principales catégories de courrier et à partir des séries trimestrielles disponibles depuis 2006, la corrélation qui pouvait être établie entre l'évolution des volumes de cette catégorie et celle du PIB. Les résultats ont été globalement concluants moyennant l'introduction d'un terme de tendance, indépendant de l'évolution du PIB, révélateur d'un décrochage entre évolution du PIB et évolution des volumes de courrier ;
- en ce qui concerne les prévisions d'inflation, l'ARCEP a retenu, pour les années 2015 à 2017 celles figurant dans le programme de stabilité du Gouvernement du 23 avril 2014 (4) et une valeur de 1,75 % pour l'année 2018.

L'ARCEP a enfin fait l'hypothèse du maintien des obligations de service universel conformes au cadre actuel. La Poste a d'ailleurs confirmé que « [Le plan stratégique de La Poste] n'intègre pas d'évolution du cadre réglementaire et, en particulier, ne comporte aucune modification des obligations de service universel ou d'évolutions sensibles du catalogue des offres du service universel ». En outre, La Poste a confirmé s'inscrire dans le cadre des objectifs de qualité de service prescrits dans son contrat d'entreprise 2013-2017.
Par ailleurs, l'Autorité note que le maintien de charges non compensées liées aux autres missions de service public entraîne un déficit à la charge de La Poste.

2. Sur la période 2014-2018 et le niveau de price cap

Sur les effets attendus du plan stratégique de La Poste :
Le plan stratégique repose sur des objectifs ambitieux, et de long terme, de développement commercial et de maîtrise des charges.
Au niveau du périmètre de la maison-mère, il prévoit, face à la baisse significative des volumes, des économies de charges de l'ordre de […] d'euros sur la période 2014-2020. Sur la période 2015-2018, les économies attendues s'élèvent à près de […] d'euros :

- sur l'activité Courrier, des projets de modernisation (notamment via le développement de la mécanisation et l'amélioration de la productivité des machines industrielles) sont associés à d'importants efforts de réorganisation (mise en place de nouveaux schémas d'organisation et de systèmes d'information pour rationaliser les opérations de distribution, adaptation du réseau industriel et de la logistique à l'évolution des volumes) ; les charges du Courrier devraient ainsi baisser de […] % (en nominal) par an sur la période 2014-2020 ( […] % sur la période 2015-2018) ;
- sur le réseau des points de contact, un effort important d'adaptation est également prévu. La Poste prévoit de poursuivre sa politique de mutualisation des points avec d'autres services publics, en zones rurales comme en zones urbaines, et de favoriser le développement de ses activités de conseil, notamment de services financiers ; ces projets devraient se traduire par des économies de l'ordre de […] % par an sur la période 2014-2020 ( […] % par an sur la période 2015-2018), avec notamment une réduction des coûts de missions de service public assurées par le réseau (respectivement de l'ordre de […] millions et […] millions de baisse sur les périodes 2014-2020 et 2015-2018) grâce au développement de nouveaux partenariats et de nouveaux formats de bureaux ; par ailleurs, le développement de l'activité bancaire devrait conduire à une part plus importante des coûts du réseau absorbée par cette activité.

En revanche, tout en le déplorant, La Poste a construit sa trajectoire financière avec une hypothèse de maintien d'un déficit sur certaines missions de service public qui ne sont que partiellement compensées, notamment celle de transport et de distribution de la presse et celle d'aménagement du territoire. S'agissant de l'offre de transport et de distribution de la presse, La Poste affiche dans ses comptes 2013 un déficit de […] millions d'euros qui n'est compensé qu'à hauteur de 248 millions, ce qui laisse un montant à la charge de La Poste de […] millions d'euros. Ce montant devrait […] à horizon 2018. S'agissant de la mission d'aménagement du territoire, elle fait apparaître en 2012 un déficit résiduel de 82 millions d'euros (le coût net de la mission, évalué par l'ARCEP ressort en 2012, à 252 millions d'euros (5) contre une compensation de l'ordre de 170 millions d'euros) qui devrait s'établir à […] millions d'euros en 2018.
Hors maison-mère, les projets de développement commercial devraient se traduire par une augmentation, de l'ordre de […] millions d'euros, de la contribution des autres branches du groupe (express, courrier, services financiers).
Sur le niveau de l'encadrement tarifaire :
L'ARCEP a fondé son analyse sur le maintien de l'équilibre économique du service universel observé en 2013 : les coûts pris en compte ont été ceux correspondant aux activités de services universels (y compris le coût relatif à l'obligation d'accessibilité de La Poste), ainsi qu'une contribution aux coûts généraux et de structure du groupe. Le maintien du taux de marge observé en 2013 sur ce périmètre implique, compte tenu des baisses de volume, une évolution tarifaire annuelle égale à l'IPC augmenté de 3,5 % (soit une évolution nominale de 5,2 %).
Dans cette analyse l'Autorité a observé que les économies de coûts réalisées par La Poste sur la période ont un effet du même ordre que celui résultant de l'évolution tarifaire déterminée précédemment.
Cette évolution constitue une hausse tarifaire sensible. S'agissant des ménages, elle ne devrait toutefois pas peser significativement sur leur budget : la consommation moyenne en services postaux par an et par ménage est de l'ordre de 46 euros. En outre, les évolutions de la consommation postale des ménages (baisse des volumes, report de la demande depuis la Lettre Prioritaire vers la Lettre Verte) devraient en atténuer l'impact. S'agissant des autres utilisateurs de services postaux, ils correspondent principalement aux grands émetteurs ainsi qu'aux utilisateurs de machines à affranchir. Les premiers ont vocation à connaître une hausse tarifaire moindre que la hausse moyenne au périmètre de l'encadrement tarifaire, comme cela a été le cas dans le passé. La poursuite du mouvement de déconnexion tarifaire entre les offres égrenés à usages des particuliers et celles à usages des entreprises devrait par ailleurs limiter l'impact des hausses tarifaires sur les seconds. Cette hausse paraît donc compatible avec le principe d'abordabilité des offres du service universel.
Le niveau du plafond tarifaire retenu apparaît ainsi être à la fois nécessaire sur le plan économique et constituer une répartition équitable des efforts entre La Poste et ses utilisateurs en services postaux.

3. Sur les autres dispositions

Sur le tunnel de consommation :
La contrainte tarifaire s'apprécie en moyenne sur la période soumise à encadrement, ce qui en théorie n'interdit pas à La Poste de réaliser la hausse totale consentie par le price cap en une seule année. Toutefois, compte tenu de la consommation anticipée qu'a fait La Poste de l'encadrement tarifaire portant sur la période 2013-2015, de la durée du nouveau dispositif (4 ans), du niveau élevé de la contrainte globale (IPC + 3,5 %), l'instauration d'un plafond annuel a été jugée utile.
Au regard de la faible capacité d'ajustement de La Poste à court terme face à la baisse des volumes, il est apparu souhaitable de prévoir une consommation significative du price cap la première année. Au-delà, l'Autorité a retenu une trajectoire de consommation plus régulière sur la durée restante du price cap. Le rythme de consommation du price cap, exprimé en termes réels, s'établirait ainsi comme suit :

Sur les mécanismes d'ajustement :
L'ARCEP a pris en compte la demande de La Poste de disposer d'un mécanisme plus réactif aux variations de volumes. Elle a en revanche maintenu les coefficients relatifs à la part des écarts observés prise en charge par La Poste, ces coefficients traduisant une répartition équitable des efforts entre l'opérateur et ses utilisateurs. Ainsi, en cas de mise en œuvre du mécanisme d'ajustement aux volumes, La Poste prendra à sa charge 30 % de l'écart constaté entre les volumes prévisionnels et les volumes réalisés.
Sur les déconnexions tarifaires de certains produits :
L'ARCEP veille à ce que les tarifs de La Poste reflètent au mieux l'économie sous-jacente des activités concernées. Le dispositif prévu par la décision n° 2012-1353 instaurait ainsi des obligations relatives à la déconnexion des tarifs des produits égrenés à usage des particuliers et ceux à usage des entreprises, d'une part, et à celle des produits Lettre prioritaire et Lettre verte, d'autre part. Les hausses tarifaires mises en œuvre en 2013 et en 2014 par La Poste ont contribué au respect de ces obligations.
Compte tenu de la baisse des volumes et de l'incitation pour l'opérateur de procéder à de tels mouvements de déconnexion des mesures contraignantes n'apparaissent plus nécessaires. Un suivi des tarifs paraît plus adapté et pourrait donner lieu à un examen à mi-parcours de l'encadrement des évolutions tarifaires des produits concernés.

IV. - Conclusion

Au regard des éléments contenus dans la proposition de La Poste en date du 2 juillet 2014 ainsi que des éléments complémentaires transmis les 11 et 17 juillet 2014, l'Autorité a défini un nouvel encadrement tarifaire pluriannuel.
L'encadrement est fixé pour une période de quatre ans, soit la période s'étendant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2018, et prévoit une augmentation annuelle moyenne des tarifs du service universel de 3,5 points au-dessus de l'inflation (IPC + 3,5 %).
Il fixe un plafond annuel de consommation de l'encadrement tarifaire, exprimé en termes réels, qui s'établit à 50 % en 2015, 70 % en 2016, 90 % en 2017 et 100 % en 2018.
Il adapte le mécanisme d'ajustement aux volumes pour introduire une plus grande souplesse tout en maintenant le niveau de partage des risques entre La Poste et les utilisateurs inchangé par rapport à la décision n° 2012-1353.
Ce dispositif remplace le précédent, qui portait sur la période 2013-2015.
Il fera l'objet d'un réexamen en milieu d'année 2016.
Décide :