LOI DE FINANCES POUR 1998

Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 1998, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale, le 19 décembre 1997.

Les députés soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider que la loi précédemment citée n'est pas conforme à la Constitution pour les motifs développés ci-dessous.

I. - Sur l'ensemble de la loi

1. La loi de finances pour 1998 a été votée selon une procédure non conforme aux exigences constitutionnelles. En effet, l'article 38 de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prévoit que « le projet de loi de finances de l'année, y compris le rapport et les annexes explicatives prévus à l'article 32, est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède l'année d'exécution du budget ».

Or ce délai n'a pas été respecté pour le projet de loi de finances proprement dit. Il ne l'a pas non plus été pour certaines annexes explicatives prévues à l'article 32 de l'ordonnance susvisée qui ont été distribuées avec retard.

2. La réforme constitutionnelle de 1996 (loi constitutionnelle no 96-138 du 22 février 1996) et la loi organique no 96-646 du 22 juillet 1996 font obligation au Gouvernement de présenter au Parlement au mois d'octobre, un projet de loi de financement de la sécurité sociale qui doit être examiné pendant l'examen du projet de loi de finances et dont le contenu doit non seulement être coordonné, mais plus encore, compatible avec celui du projet de loi de finances.

La Cour des comptes l'a d'ailleurs souligné dans son dernier rapport sur la sécurité sociale (septembre 1997) : « Le calendrier de préparation de la loi de financement est lui-même un peu décalé par rapport à celui du projet de loi de finances (...). Néanmoins, les calendriers sont suffisamment proches pour que les deux projets puissent être établis sur les mêmes hypothèses économiques et comporter les mêmes évaluations pour toutes les données communes ».

Or cette procédure n'a manifestement pas été suivie en l'espèce. Les données annexées à la présentation du projet de loi de finances indiquent explicitement que ni l'opération de transfert des cotisations d'assurance maladie sur la CSG, ni l'augmentation de la CSG sur l'épargne, ni la diminution des prestations familiales n'ont été prises en compte pour la préparation de la loi de finances pour 1998, alors même que ces éléments ont une incidence importante sur le revenu disponible, sur le revenu imposable et l'impôt sur le revenu, sur le niveau de l'épargne et celui des prélèvements obligatoires.

Il résulte de cette absence de coordination des deux projets de loi que certains documents annexés à la loi de finances pour 1998 et prévus explicitement à l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 sont manifestement insincères. C'est notamment le cas du rapport économique et financier qui constitue la première annexe citée à l'article 32 de l'ordonnance précitée et qui présente un caractère essentiel, tant en ce qui concerne les résultats connus, que les perspectives d'avenir.

Dans ce rapport, il est fait état de chiffres des prélèvements obligatoires manifestement inexacts. Ceux-ci entachent donc profondément l'analyse que l'on peut porter sur l'évolution des prélèvements obligatoires depuis l'entrée en fonction du nouveau Gouvernement et rendent impossible toute analyse économique fiable des effets de la loi de finances pour 1998, dans la mesure où ils représentent un élément capital de la politique budgétaire.

A l'évidence, le Gouvernement a procédé ainsi, dans un but délibéré de masquer l'augmentation globale des prélèvements obligatoires et la diminution des prestations sociales. Mais, ce faisant, il a manifestement violé la volonté du constituant qui a souhaité, tant par la forme des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, que par l'imbrication des calendriers d'examen, assurer une parfaite coordination de ces deux lois.

3. Il apparaît également que certaines opérations (débudgétisations...) altèrent l'équilibre du budget et sont par conséquent de nature à modifier sensiblement le jugement que l'on peut porter sur les conditions de réalisation de l'équilibre de la loi de finances pour 1998.

Par exemple, certaines dépenses ne figurent pas dans le budget, contrairement aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance précitée :

- la comptabilisation sur le compte d'affectation spéciale du produit des privatisations, de dotations en capital à des organismes publics, établissements ou entreprises publiques qui n'ont pas vocation à être privatisés. Ces dépenses devraient figurer dans le budget de l'Etat stricto sensu en tant que dépenses budgétaires et non comme affectation du produit des privatisations (dotations à Réseau ferré de France, à GIAT Industrie, à Charbonnages de France...) ;

- le développement du Fonds interministériel pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN) qui se voit désormais confier le gros entretien du réseau routier national et le financement d'une part des contrats Etat-Région, ce qui ne correspond plus à sa mission d'origine.

En outre, la sur-représentation des fonds de concours dénoncée par le rapport parlementaire no 305 de M. Henry Chabert (économie, finances et industrie : services financiers, monnaies et médailles) altère la sincérité de la loi de finances pour 1998. La plus grande partie de ces fonds de concours recourent indûment à cette procédure puisqu'il s'agit en fait de produits fiscaux. Ainsi, les crédits de l'article 5 et de l'article 6 présentent un caractère fiscal évident et devraient donc figurer dans le budget de l'Etat. D'ailleurs, la loi de finances pour 1996 imposait, dans son article 110, la réintégration au sein du budget général de tous ces fonds à compter de 1997, ce qui n'a pas été fait.

II. - Concernant les articles 12, 19, 80, 85, 41, 119

et 111 de la loi de finances pour 1998

Les articles précités de la loi de finances pour 1998 soulèvent de nombreux problèmes juridiques :

- l'article 12 qui réduit de moitié la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile et dont le caractère rétroactif est évident, s'agissant d'une disposition fiscale incitative ;

- l'article 9 qui prévoit de plafonner la restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques à 500 F pour un célibataire, veuf ou divorcé et 1 000 F pour un couple soumis à imposition commune et porte une atteinte grave au principe d'égalité devant l'impôt ;

- l'article 80 qui prévoit la déductibilité partielle de la CSG des bases de l'impôt sur le revenu et établit une discrimination contraire à l'égalité devant l'impôt entre les revenus et produits du patrimoine ;

- l'article 85 relatif au droit d'enquête qui méconnaît les principes généraux du droit, et notamment le respect des droits de la défense ;

- l'article 41 qui prévoit une augmentation de la taxe de sécurité et de sûreté et porte ainsi atteinte à la sincérité du budget annexe de l'aviation civile, en méconnaissant le principe d'affectation de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précitée ;

- l'article 119 qui prévoit une extension des compétences de l'Agence nationale de l'amélioration de l'habitat. Cet article étant manifestement un cavalier budgétaire, il n'a pas sa place dans une loi de finances ;

- l'article 111, prorogeant pour un an le dispositif du congé de fin d'activité, institué jusqu'au 31 décembre 1997 par la loi no 96-1093 du 16 décembre 1996. Cette disposition étant manifestement un cavalier budgétaire, elle n'a pas sa place dans une loi de finances.

Pour ces motifs et d'autres que les soussignés se réservent d'invoquer et de développer, la loi de finances pour 1998 doit être déclarée non conforme à la Constitution.

Les députés soussignés attacheraient le plus grand intérêt à recevoir les remarques du secrétaire général du Gouvernement et souhaiteraient pouvoir y répondre utilement.

(Liste des signataires : voir décision no 97-395 DC.)