Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, d'un recours dirigé contre la loi de finances pour 1998, adoptée le 18 décembre 1996.

Les requérants estiment que plusieurs dispositions de ce texte méconnaissent diverses règles constitutionnelles. Ils considèrent en outre que certains articles ne relèvent pas du domaine des lois de finances.

Cette saisine appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I. - Sur les critiques adressées à l'ensemble de la loi

A. - Les auteurs du recours estiment en premier lieu que la loi de finances a été votée selon une procédure non conforme aux exigences constitutionnelles, le projet de loi de finances et certaines de ses annexes n'ayant été déposés et distribués qu'avec retard.

Cette critique n'est pas fondée.

Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, « le projet de loi de finances de l'année, y compris le rapport et les annexes explicatives prévues à l'article 32, est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède l'exécution du budget ».

Cet alinéa doit être interprété à la lumière de l'article 47 de la Constitution et de l'article 39 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui fixent les délais d'examen par le Parlement des projets de loi de finances et dont l'objet essentiel est de permettre qu'interviennent en temps utile, et plus spécialement avant le début d'un exercice, les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, tout en garantissant à chaque assemblée les délais d'examen fixés par l'article 47 de la Constitution (décisions no 86-209 DC du 3 juillet 1986 et no 90-285 DC du 28 décembre 1990).

Dans cette perspective, un retard de quelques jours dans la distribution de certaines annexes explicatives n'est pas de nature à vicier la procédure d'adoption de la loi de finances, dès lors que le Parlement a disposé en temps utile de l'information à laquelle il a droit (décision no 82-154 DC du 29 décembre 1982).

En conformité avec cette jurisprudence, la pratique constante depuis 1959 consiste à mettre en oeuvre les dispositions constitutionnelles et organiques qui tendent à garantir le vote de la loi de finances avant la fin de l'année précédant son exécution, tout en permettant au Parlement de disposer à la fois de l'information et du temps nécessaires à l'exercice normal de ses prérogatives budgétaires.

La procédure suivie pour le projet de loi de finances pour 1998 n'est, de ce point de vue, en rien différente de celle des années précédentes, étant précisé que le premier mardi d'octobre est, cette année, tombé le 7.

Ainsi, le projet de loi de finances lui-même a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le jour même de son adoption par le conseil des ministres, le 24 septembre, et un certain nombre d'exemplaires d'un tirage provisoire ont été fournis à la Commission de finances simultanément. Le projet de loi de finances a été mis en distribution générale le 6 octobre, comme en atteste le feuilleton no 15 de l'Assemblée nationale.

Le rapport économique et financier a été également mis en distribution le 6 octobre. Quant aux fascicules par ministère (« bleus »), ils ont, comme chaque année, été transmis et distribués au fur et à mesure de leur impression par l'Imprimerie nationale, à partir du 25 septembre. Les derniers de ces fascicules ont été mis en distribution le 6 octobre.

Cependant, le dépôt officiel de ces annexes n'a, par accord avec les services de l'Assemblée et comme il est d'usage, été effectué que le 11 octobre, point de départ des délais fixés par l'article 39 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. L'Assemblée nationale a ainsi pu disposer de quarante jours pour la première lecture et le Sénat de vingt jours, et l'examen du projet de loi de finances par le Parlement a pu s'achever le 18 décembre, dernier jour des travaux du Parlement avant l'interruption de la fin d'année, dans le respect du délai global de soixante-dix jours.

Au total, cette chronologie montre :

- qu'en pratique, tous les documents mentionnés au premier alinéa de l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ont été mis en distribution avant le 7 octobre, et donc au moins une semaine avant le début des débats en séance publique à l'Assemblée nationale ;

- que le dépôt officiel des annexes n'a été décalé que de quelques jours, de façon à permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat de disposer du maximum de temps dans le respect des délais prescrits par la Constitution et la loi organique.

B. - Les saisissants font valoir qu'en raison d'un défaut de coordination entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, certains documents annexés au projet de loi de finances, en particulier le rapport économique et financier, seraient manifestement insincères.

Ce moyen ne saurait être accueilli.

1. En premier lieu, si la Constitution et les textes organiques pris pour son application fixent les conditions de préparation et de présentation du projet de loi de finances, d'une part, et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'autre part, et de leurs annexes, aucune disposition ne précise les modalités selon lesquelles la coordination de ces deux textes doit être assurée, en termes de contenu et de calendrier.

De manière générale, le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de rappeler que ne peuvent être utilement invoqués à l'encontre d'une loi de finances des griefs tirés de la non-prise en compte d'éléments figurant dans un texte de loi dont l'adoption n'est pas définitive ou dans une loi de finances antérieure (décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994).

Cela étant, on notera qu'en pratique l'Assemblée nationale, saisie de l'ensemble des documents relatifs au projet de loi de finances avant le 7 octobre, a pu disposer de l'ensemble des documents relatifs au projet de loi de financement de la sécurité sociale le 15 octobre, de sorte que toute l'information nécessaire à un examen coordonné des deux textes était disponible à cette date, c'est-à-dire en tout début de première lecture du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale.

2. En second lieu, et contrairement à ce qui est soutenu, le Gouvernement a veillé à articuler les deux projets dans toute la mesure du possible, tant au stade de la préparation que lors de la présentation au Parlement.

Ainsi, les hypothèses économiques sous-jacentes aux deux projets, dont il est rendu compte dans le rapport économique et financier, sont les mêmes, qu'il s'agisse des prévisions d'inflation, de salaire moyen, ou d'emploi. Le « bouclage » macro-économique des deux projets et leur effet global sur les comptes publics est cohérent, notamment en ce qui concerne le montant et la répartition entre recettes et dépenses des mesures de redressement et leurs conséquences économiques (impact sur le revenu disponible, sur la consommation, etc.).

Le rapport économique et financier (REF) mentionne la nature des mesures de redressement incluses dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (tome II, p. 75) : basculement des cotisations maladie sur la CSG, extension de l'assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, mise sous condition de ressources des allocations familiales et recalibrage de l'AGED. Ces mesures ont été quantifiées pour permettre au Gouvernement de faire connaître au Parlement, dès la présentation du projet de loi de finances, la prévision de déficit des administrations sociales qui découle du projet de loi de financement de la sécurité sociale (REF, tome II, p. 76).

L'information donnée aux parlementaires sur le niveau des prélèvements obligatoires s'est donc appuyée sur une évaluation des mesures prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale (cf. p. 77 du REF, tome II).

Dès lors, les requérants ne peuvent invoquer une insincérité manifeste des annexes explicatives.

En tout état de cause, il convient de rappeler que ces informations ont un caractère prévisionnel (rapport entre le montant prévisionnel des impôts, taxes et cotisations sociales et le montant prévisionnel du PIB) dont la nature est différente des chiffres figurant dans la loi de finances elle-même. Le taux de prélèvements obligatoires constitue un agrégat indispensable pour apprécier la politique économique du Gouvernement, mais son niveau n'interfère pas directement avec la sincérité des recettes, des dépenses et du solde de la loi de finances. Ainsi le rapport économique et financier, par exemple, indique-t-il bien que la prévision du déficit des administrations publiques et des prélèvements obligatoires s'appuie sur des informations partielles en matière d'administrations publiques locales.

La cohérence a également été assurée dans les données chiffrées communes aux deux séries de documents : dotations de l'Etat (charges sociales de l'Etat employeur, subventions aux régimes sociaux, compensations démographiques entre régimes faisant intervenir l'Etat) et taxes affectées à la sécurité sociale.

Enfin, la coordination des deux projets de loi a été organisée pendant les débats.

Trois exemples peuvent en être donnés :

- l'article introduisant la déductibilité des 4,1 points de contribution sociale généralisée créés par le projet de loi de financement de la sécurité sociale a été introduit par amendement au projet de loi de finances (en première lecture de la seconde partie, le 18 novembre) ;

- le retrait de l'article sur la création d'une taxe spécifique sur les tabacs au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM) dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale a donné lieu à l'introduction d'un article nouveau dans le projet de loi de finances (en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, cf. débats du 18 décembre 1997) augmentant le droit de consommation sur les tabacs et en affectant une partie à la CNAM ;

- l'état A du projet de loi de finances a été amendé après le vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour intégrer l'impact, sur les recettes du BAPSA, du basculement des cotisations sociales sur la contribution sociale généralisée (cf. débats du 18 décembre 1997).

C. - Les auteurs du recours soutiennent enfin que des opérations de débudgétisation altèrent l'équilibre de la loi de finances et que certaines dépenses ne figurent pas dans le budget.

1. Est mentionnée à ce titre la comptabilisation de certaines dépenses sur le compte d'affectation spéciale du produit des privatisations (no 902-24) ainsi que sur le fonds interministériel pour les transports terrestres et les voies navigables (compte d'affectation spéciale no 902-26).

a) On rappellera, en premier lieu, que les comptes spéciaux du Trésor (parmi lesquels les comptes d'affectation spéciale représentent la catégorie la plus nombreuse) constituent une procédure d'affectation de certaines recettes à certaines dépenses, prévue et organisée par l'article 18 et les articles 23 à 29 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et qu'ils ne peuvent en aucun cas être qualifiés d'opération de débudgétisation, car ils n'ont ni pour objet ni pour effet de faire échapper des recettes et des dépenses de l'Etat à l'approbation du Parlement dans le cadre de la loi de finances.

En réalité, les comptes spéciaux du Trésor, au même titre que le budget général et les budgets annexes, font partie intégrante du budget de l'Etat, tel qu'il est défini à l'article 16 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 (« ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat »).

Les dépenses des comptes spéciaux du Trésor restent donc des dépenses budgétaires, qui ont seulement pour particularité d'être financées par des recettes affectées à cet objet. Au demeurant, l'article 24 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 dispose que « sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 25 à 29, les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général ».

On ajoutera à cela que l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne comporte qu'une seule restriction, qui n'est d'ailleurs pas absolue, quant à la nature des dépenses pouvant être imputées sur un compte spécial du Trésor (art. 24, dernier alinéa : « Sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d'imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de l'Etat ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques. »

b) Deuxièmement, l'inscription de certaines dépenses sur un compte d'affectation spéciale n'affecte ni la clarté des comptes publics, ni l'exercice par le Parlement de ses prérogatives budgétaires.

On relèvera, à cet égard, que la création ou la modification d'un compte spécial du Trésor, et donc la définition de ses recettes et de ses dépenses, ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances (ordonnance organique, art. 23).

D'autre part, le projet de loi de finances comporte chaque année une annexe explicative détaillant, compte par compte, le montant des recettes, des dépenses et, le cas échéant, du découvert autorisé, de la même façon que des annexes détaillent les crédits par ministère.

Sur la base de ces précisions, le Parlement est appelé à voter plusieurs articles de la loi de finances, qui ont pour objet de confirmer les affectations antérieurement décidées (art. 40 de la loi de finances pour 1998), d'approuver le montant des services votés et des mesures nouvelles au titre des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale (art. 63 et 64), ainsi que celui des services votés au titre des opérations temporaires de l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor (art. 65) et des mesures nouvelles pour les opérations temporaires des comptes d'affectation spéciale et des comptes de prêts (art. 66 et 67).

En ce qui concerne l'équilibre, il est inexact de soutenir que le recours aux comptes spéciaux du Trésor serait « de nature à modifier sensiblement le jugement que l'on peut porter sur les conditions de réalisation de l'équilibre de la loi de finances ».

En effet, l'article qui fixe l'équilibre général du budget (art. 48 de la loi de finances pour 1998) retrace distinctement les grandes masses du budget général, des comptes d'affectation spéciale et des budgets annexes, pour les opérations définitives, et des comptes spéciaux du Trésor, pour les opérations temporaires. Le solde général est déterminé par l'agrégation de l'ensemble des ressources et des charges de ces différentes composantes.

c) S'agissant des deux exemples cités par les saisissants, on notera que le compte d'affectation spéciale no 902-24 « Produits de cession de titres, parts et droits de sociétés » a été institué, dans sa forme actuelle, par l'article 71 de la loi de finances pour 1993, modifié par l'article 62 de la loi de finances pour 1997. Comme le prévoit explicitement une ligne de dépenses, il finance depuis sa création des dotations et apports à l'ensemble des entreprises publiques et établissements publics, et non pas seulement aux entreprises ayant vocation à être privatisées.

Aucun principe ni aucune règle ne s'oppose à l'inscription de telles dépenses sur ce compte, et des indications précises sur leur répartition et leur objet ont été fournies au Parlement, comme l'atteste la présentation circonstanciée des opérations de ce compte qui figure dans le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (annexe no 43).

Il en est de même pour le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), créé par l'article 47 de la loi de finances pour 1995, qui prévoit explicitement que ce compte retrace en dépenses, au même titre que des investissements en faveur des voies navigables et du transport ferroviaire, « les investissements routiers nationaux, particulièrement pour le désenclavement des zones d'accès difficile ».

L'augmentation des ressources et des dépenses prévue par la loi de finances pour 1998 ne remet nullement en cause la vocation initiale de ce fonds, qui est d'affecter certaines recettes à des dépenses d'investissement dans le domaine des transports, dans une logique d'efficacité intermodale et d'aménagement du territoire.

En particulier, le financement éventuel de dépenses entrant dans le cadre de contrats de plan n'est pas contestable, dès lors qu'il s'agit de dépenses d'investissement entrant dans les compétences du fonds. De même, le financement de dépenses d'entretien routier peut être envisagé s'il s'agit d'opérations de gros entretien, dites de « renforcement coordonné », assimilables à des dépenses d'investissement et que le budget général prend en charge sur le titre V.

On rappellera que le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 89-270 DC du 29 décembre 1989, a examiné et validé le dispositif du « Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France », très proche dans sa conception générale du FITTVN puisqu'il a pour objet de financer certaines dépenses d'équipement par des recettes fiscales particulières.

2. Les requérants estiment également que la « surreprésentation » des fonds de concours qui alimentent le budget des services financiers altère la sincérité de la loi de finances et que la plus grande partie de ces fonds de concours recourent indûment à cette procédure.

Le dispositif visé par cette critique est celui des « crédits d'articles ».

a) On rappellera tout d'abord qu'il s'agit de procédures fondées sur des dispositions législatives anciennes, antérieures à 1959, et qui n'ont pas été remises en cause depuis cette date :

- l'article 5 de la loi no 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement financier dispose que « les crédits nécessaires au développement du contrôle unique des régies financières, à la mise en place effective des services du casier fiscal et d'expertise fiscale, à la recherche et à la répression des fraudes fiscales seront ouverts... dans la proportion maximum du dixième du montant des recouvrements attendus de l'assiette des droits en principal afférentes aux omissions et insuffisances » ;

- l'article 6 de la loi no 49-1034 du 31 juillet 1949 portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires prévoit que « les sommes retenues aux collectivités locales depuis le 1er janvier 1949 au titre des frais d'assiette et de perception sont affectées, dans les conditions qui seront déterminées par arrêté du ministre des finances et des affaires économiques, au remboursement des dépenses de matériel et à la rémunération des travaux spéciaux accomplis par les agents chargés de l'assiette, du contrôle et du recouvrement des taxes locales ».

Ces dispositions ont continué d'être appliquées après l'intervention de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, par assimilation à la procédure du fonds de concours prévue à l'article 19 de cette ordonnance. En effet, il s'agit bien d'une procédure d'affectation de certaines recettes à certaines dépenses, donnant lieu à ouverture de dotations supplémentaires en cours de gestion par arrêté du ministre chargé du budget. Les crédits ainsi que les recettes qui correspondent sont intégralement retracés dans les comptes définitifs de l'exercice soumis au Parlement dans le cadre de la loi de règlement.

S'agissant de l'article 5 de la loi du 17 août 1948, le législateur a, très récemment, implicitement accepté et confirmé la procédure et son assimilation à un fonds de concours, par l'article 111 de la loi de finances pour 1996, qui prévoit que les crédits correspondants feraient désormais l'objet d'une évaluation par chapitre, comme d'ailleurs ceux de l'article 6 dès l'année précédente, dans l'annexe au projet de loi de finances donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours.

On observera au demeurant que le Conseil constitutionnel a lui-même admis, dans sa décision no 82-154 DC du 29 décembre 1982, la mise en oeuvre d'une procédure particulière de « prélèvement sur recettes » qui n'est pas expressément prévue par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, dès lors que ce mécanisme « qui répond à des nécessités pratiques, d'ailleurs reconnues par le Parlement au cours des années précédentes... satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire... ».

b) Les principes fondamentaux du droit budgétaire, en particulier l'unité et l'universalité, ainsi que la sincérité des montants retracés dans le projet de loi de finances, ont pour objectif commun de permettre au Parlement de se prononcer au vu d'éléments clairs et complets et d'assurer ainsi l'effectivité de son contrôle sur la perception des ressources publiques et sur les dépenses qu'elles financent.

De ce point de vue, on peut faire valoir qu'un effort de transparence important a été effectué et que le Parlement a été mis en mesure d'exercer ses prérogatives budgétaires en toute connaissance de cause.

Ainsi, l'article 111 de la loi de finances pour 1996 a été immédiatement et scrupuleusement appliqué, contrairement à ce qu'indiquent les requérants qui mentionnent à tort l'article 110 de la même loi relatif à d'autres procédures : l'annexe informative « jaune » qui retrace, sur trois exercices, les rattachements de fonds de concours, fournit désormais des indications précises sur le montant et l'affectation des fonds de concours ouverts au budget des services financiers, y compris ceux de l'article 5 de la loi du 17 août 1948 et de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949.

Par ailleurs, les éléments très complets et très précis sur ces deux procédures qui figurent dans le rapport de la commission des finances (annexe no 16) montrent que le Parlement a disposé de toute l'information nécessaire.

De fait, un débat approfondi a eu lieu sur ce sujet, le 17 novembre 1997 à l'Assemblée nationale et le 3 décembre au Sénat, à l'issue duquel le Parlement n'a finalement pas retenu un amendement tendant à réintégrer, ab initio, dans le budget général les dépenses correspondant au dispositif de l'article 5 de la loi de 1948 et à abroger celui-ci.

c) S'agissant plus précisément des critiques formulées par les auteurs de la saisine, on doit observer qu'elles sont, en réalité, dirigées essentiellement contre les fonds de concours eux-mêmes, c'est-à-dire contre l'article 5 de la loi de 1948 et l'article 6 de la loi de 1949 et les arrêtés d'ouverture de crédits pris pour leur application.

Or la régularité ou l'irrégularité de ces fonds de concours au regard des dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 n'est pas susceptible de déterminer directement la constitutionnalité de la loi de finances elle-même.

Par ailleurs, la loi de finances pour 1998 n'apporte à ces procédures aucune modification et ne les mentionne pas : on ne peut donc lui faire grief de soustraire au budget soumis au vote du Parlement des recettes et des dépenses de l'Etat, comme dans le cas de figure qui a donné lieu à la décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995.

d) Reste, le cas échéant, la question de savoir si les travaux parlementaires n'ont pas mis en lumière l'existence de recettes et de dépenses dont la prise en charge par le budget s'imposerait, et dont l'absence serait de nature à compromettre la validité des prévisions des recettes et des autorisations des dépenses soumises au vote du Parlement.

On soulignera, à cet égard, que la question ne se pose pas dans les mêmes termes que dans le cas soumis à l'examen du Conseil constitutionnel dans le cadre de la loi de finances pour 1995 à propos du Fonds de solidarité vieillesse.

En effet, les dépenses financées grâce aux crédits ouverts dans le cadre de l'article 5 de la loi de 1948 et de l'article 6 de la loi de 1949 ne résultent pas, comme dans le cas des majorations de pensions pour enfants à charge allouées aux agents retraités de l'Etat, de dispositions légales ayant pour effet de créer une charge permanente et certaine pour l'Etat. Il s'agit de suppléments indemnitaires et de moyens complémentaires de fonctionnement des services financiers, à l'exclusion de traitements d'activité, de pensions de retraite et autres prestations sociales correspondant à une obligation prévue par la loi.

Du côté des recettes, les deux dispositifs se présentent différemment :

- les recettes auxquelles correspondent les crédits ouverts dans le cadre de l'article 5 de la loi du 17 août 1948 sont prises en compte dès la loi de finances initiale dans les prévisions de recettes, au titre du produit attendu de chaque impôt ; il n'y a donc pas à cet égard de sous-évaluation dans la loi de finances ;

- celles qui fondent le dispositif de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 s'apparentent à une rémunération pour service rendu, puisqu'il s'agit d'un prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement sur le produit des taxes foncières, professionnelles et d'habitation ; ces recettes sont prises en compte pour partie au titre des recettes non fiscales du budget général et pour partie au titre des recettes de fonds de concours de l'article 6.

Enfin, et en tout état de cause, il n'apparaît pas que les dépenses et les recettes concernées soient d'un montant tel que les données générales de l'équilibre financier, telles qu'elles sont déterminées à l'article 48 de la loi de finances pour 1998, puissent se trouver affectées par leur omission. On rappellera à cet égard qu'il a été jugé, dans la décision précitée du 29 décembre 1994, qu'une sous-évaluation des charges inéluctables à hauteur de près de 7 milliards de francs n'était pas de nature à « remettre en cause les données générales de l'équilibre budgétaire ».

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a admis, dans sa décision no 93-320 DC du 21 juin 1993, que des amendements gouvernementaux avaient pu, sans entraîner de « bouleversement des conditions générales de l'équilibre économique et financier » défini par le projet initial, majorer de près de 27 milliards de francs les charges définitives du budget général et des comptes d'affectation spéciale.

e) D'une manière générale, le Gouvernement s'attache à la démarche récemment engagée à la suite de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances pour 1995, des dispositions de la loi de finances pour 1996 et de certaines remarques ou suggestions de la Cour des comptes, en vue d'améliorer la clarté et de parfaire l'exhaustivité des comptes publics. Comme il s'y est engagé au cours des débats parlementaires sur la loi de finances pour 1998, le Gouvernement entend poursuivre résolument ce processus. Il sera, à cet effet, procédé à un examen détaillé de l'ensemble des fonds de concours par assimilation au regard des dispositions de l'ordonnance organique. La question des « crédits d'articles » sera traitée dans ce cadre, dès le projet de loi de finances pour 1999.

II. - Sur l'article 12

A. - L'article 12 de la loi déférée a pour objet de ramener de 90 000 à 45 000 F le montant des dépenses prises en compte pour la réduction d'impôt pour emploi d'un salarié à domicile.

Ce dispositif a été institué par l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991, en vue de développer les services aux personnes et de favoriser la création d'emplois.

La réduction d'impôt s'élevait alors à 50 % des dépenses effectivement supportées, les dépenses déductibles étant plafonnées à 25 000 F par an. Le plafond des dépenses prises en compte a été porté à 26 000 F en 1994.

Mais il a ensuite a été porté à 90 000 F par la loi de finances pour 1995. Il est apparu que ce dernier relèvement avait porté l'avantage ainsi consenti à un niveau excessif, qui aboutissait à favoriser les contribuables les plus aisés. C'est pourquoi il a été jugé préférable de le ramener à un niveau intermédiaire, soit 45 000 F.

Pour contester cette disposition, les députés, auteurs de la saisine, se bornent à faire valoir qu'elle présente un « caractère rétroactif évident ».

B. - Un tel constat ne saurait conduire à juger la disposition contraire à la Constitution.

1. On observera d'abord que, compte tenu de la nature et de l'objet de la disposition en cause, cette analyse est juridiquement inexacte. Elle est contraire aux principes les mieux établis en matière d'application de la loi dans le temps.

Il résulte en effet, tant de la jurisprudence de la Cour de cassation relative à l'application de l'article 2 du code civil, que de celle que le Conseil d'Etat a dégagée pour l'application du principe de non-rétroactivité des actes administratifs (cf. par exemple, en matière fiscale, CE Ass. 16 mars 1956 Garrigou ou encore, à propos des traitements des fonctionnaires, CE Ass. 11 juillet 1984, conclusions D. Labetoulle AJDA 1984 p. 627) qu'une norme nouvelle ne s'applique pas aux situations juridiques déjà constituées mais qu'elle régit au contraire, sans être pour autant rétroactive, les situations juridiques en cours de constitution. Il ne suffit donc pas qu'un texte s'applique à une situation passée pour que l'on puisse parler de rétroactivité : encore faut-il rechercher si, à la date à laquelle l'acte intervient, la situation à laquelle il s'applique était ou non juridiquement constituée.

En l'espèce, il s'agit, pour le législateur, de définir ou de préciser, comme il est traditionnellement appelé à le faire chaque année, le régime applicable au revenu qui sera soumis à l'impôt en 1998, y compris le mode de calcul de cet impôt. Ce revenu étant constitué, suivant le principe énoncé à l'article 156 du code général des impôts, par un solde qui procède de la différence entre l'ensemble des gains obtenus et des charges exposées pour les obtenir, il est normal d'attendre jusqu'au moment où ce solde est constitué pour déterminer l'impôt. Et ce faisant, le législateur n'édicte aucune norme rétroactive.

On rappellera en outre que le pouvoir du législateur de modifier les normes juridiques ne saurait être limité par l'existence de droits acquis sous l'empire de la législation antérieure. En particulier, « aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit à la loi de revenir sur une exonération fiscale acquise sous l'empire d'une loi antérieure ou d'en réduire la durée » (décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983).

2. En tout état de cause, et ainsi que le Conseil constitutionnel vient de le rappeler, le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle qu'en matière répressive. Ainsi, « il est loisible au législateur d'adopter des dispositions fiscales rétroactives dès lors qu'il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles » (décision no 97-391 DC du 7 novembre 1997).

Aussi, non seulement la contestation manque en fait, mais elle est, en outre, inopérante.

III. - Sur l'article 19

A. - L'article 19 de la loi déférée a pour objet de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et à 1 000 F pour les contribuables mariés. Cette disposition vise également à corriger les revenus des contribuables de l'année suivante, lorsque l'avoir fiscal non restitué a contribué à réduire le déficit reportable.

Aux yeux des requérants, ce plafonnement pénalise surtout les retraités aux revenus modestes et les familles. Il avantagerait en outre les contribuables résidant en France et les non-résidents, par l'effet des conventions fiscales internationales ainsi que les titulaires de certains produits d'épargne. Enfin, il conduirait à imposer les contribuables sur une somme qu'ils n'ont pas perçue.

B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra retenir ces griefs.

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'avoir fiscal a été institué pour éviter une double imposition, entre les mains des actionnaires, des bénéfices distribués qui ont déjà été soumis à l'impôt sur les sociétés. Egal à la moitié des sommes distribuées, l'avoir fiscal vient ainsi s'ajouter au dividende pour composer le revenu imposable de l'actionnaire. Ce revenu est ensuite taxé suivant la tranche marginale d'imposition du contribuable. L'avoir fiscal est enfin retranché du montant de l'impôt brut.

Lorsque le montant de l'impôt est inférieur à celui de l'avoir fiscal, le Trésor restitue la différence au contribuable. Mais il est apparu que la restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques allait au-delà de l'objectif d'élimination de la double imposition pesant sur les bénéfices distribués. Cet objectif constituant la finalité même du mécanisme, c'est par rapport à lui et à lui seul qu'il convient d'apprécier la pertinence des distinctions introduites par l'article contesté.

Au regard de ces critères, le moyen tiré de ce que l'article 19 méconnaîtrait le principe d'égalité devant l'impôt ne peut être accueilli dans aucune de ses branches.

1. En premier lieu, c'est à tort que les saisissants font valoir que cette réforme pénaliserait les titulaires des revenus les plus faibles dès lors que seuls les contribuables payant suffisamment d'impôt sur le revenu pourraient imputer l'avoir fiscal.

En effet, il est clairement établi que parmi les 1 000 contribuables qui ont droit à la restitution des avoirs fiscaux supérieurs à 50 000 F, aucun ne peut être classé dans la catégorie des contribuables modestes. Un avoir fiscal de 50 000 F correspond, sur la base d'un rendement moyen de 3 % - qui est celui généralement constaté en France pour les actions - à un portefeuille d'environ 5 MF (50 000 F + 100 000 F x 100/3), ce qui est supérieur au seuil d'imposition de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Autrement dit, les contribuables qui vont subir de « plein fouet » le plafonnement de l'avoir fiscal sont ceux qui disposent d'un portefeuille très important et qui utilisaient jusqu'à présent tous les avantages fiscaux à leur disposition pour réduire leur impôt sans perdre leur avoir fiscal qui excédait, dans certains cas, plus de 100 000 F (ce qui représente 535 contribuables).

2. En deuxième lieu, il est inexact de prétendre que l'article 19 pénaliserait les familles du seul fait qu'à revenu égal l'impôt est plus élevé pour un célibataire que pour celui qui est chargé de famille.

Cette argumentation méconnaît, en effet, les principes régissant l'impôt sur le revenu. Depuis l'institution de cet impôt, le législateur a toujours souhaité prendre en compte les charges de famille d'un contribuable pour apprécier ses facultés contributives. Il est, dès lors, normal qu'à revenu égal l'impôt sur le revenu d'un célibataire soit supérieur à celui d'un chargé de famille. La discrimination invoquée est donc inhérente au principe même de l'impôt sur le revenu et concerne, de la même manière, en réalité tous les avantages fiscaux qui ont été jusqu'à présent institués par le législateur.

3. En troisième lieu, on ne peut davantage soutenir que ce dispositif avantagerait indûment les non-résidents, les titulaires de PEA ainsi que les salariés bénéficiant d'un plan d'épargne entreprise.

En effet, les personnes mentionnées par les requérants se trouvent placées dans des situations différentes. Cette différence a déjà conduit le législateur à leur octroyer un régime fiscal particulier (exonération des revenus des PEA et de l'épargne salariale) se justifiant par des considérations d'intérêt général tirées de la nécessité d'encourager cette forme d'épargne, laquelle est par ailleurs soumise à des contraintes spécifiques, tenant notamment au blocage des fonds. Quant aux non-résidents, ils se trouvent, de ce seul fait, soumis à un régime juridique distinct de celui que prévoit le droit interne, et qui résulte de la portée que l'article 55 de la Constitution confère aux conventions internationales.

4. Enfin, le Conseil constitutionnel ne pourra non plus suivre les requérants lorsqu'ils soutiennent que l'article contesté conduit à imposer les contribuables pour une somme qu'ils n'ont jamais perçue.

En effet, et contrairement aux indications données dans la saisine, le dispositif de l'article 19 ne conduit à aucune imposition effective de l'avoir fiscal non restitué.

Cet article précise que « lorsque l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu net global est supérieur au montant de ce revenu, la fraction non restituée de cet avoir fiscal qui excède le revenu net global est retranchée du revenu net global (et non des revenus de capitaux mobiliers comme l'indiquent à tort les saisissants) de l'année suivant celle de la perception des dividendes ». Ce dispositif a pour objet de rétablir le déficit reportable qui a pu être réduit par la fraction de l'avoir fiscal non restituée.

Autrement dit, lorsque l'avoir fiscal n'est pas restitué, deux situations peuvent se présenter :

a) Soit l'avoir fiscal est inférieur au revenu net global (nécessairement positif dans ce cas). La correction souhaitée par les requérants serait sans objet puisque le contribuable ne peut, en tout état de cause, tirer aucun profit d'une correction de ces revenus : l'impôt dû est nul ou a été par construction effacé par l'avoir fiscal. Au demeurant, il sera rappelé que les contribuables « modestes » disposent d'un double avantage puisqu'ils peuvent bénéficier d'une imputation ou d'une restitution de leur avoir fiscal, alors même que les dividendes et l'avoir fiscal correspondant ne sont compris dans leurs revenus que pour la fraction excédant 8 000 F pour un célibataire et 16 000 F pour les contribuables mariés, ce qui représente un portefeuille non négligeable (environ 270 000 F pour un célibataire et 540 000 F pour un contribuable marié) ;

b) Soit l'avoir fiscal est supérieur au revenu net global et, dans cette hypothèse, l'absence de correction aurait pu être inéquitable, dès lors que l'intéressé dispose nécessairement, dans ce cas, de résultats déficitaires relevant d'autres catégories que les revenus de capitaux mobiliers. C'est la raison pour laquelle le législateur a prévu une correction sur le revenu net global de l'année suivante, ce qui est d'ailleurs cohérent avec les règles de report déficitaire prévues à l'article 156 du code général des impôts.

Pour tous ces motifs, le Gouvernement considère que l'article 19 n'enfreint aucune de nos exigences constitutionnelles et, ne procède, en particulier, à aucune rupture caractérisée de l'égalité des citoyens devant les charges publiques.

Enfin, le Conseil constitutionnel ne pourra davantage retenir l'argument des saisissants suivant lequel le plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal serait une mesure inéquitable dès lors que seuls les contribuables payant suffisamment d'impôt sur le revenu pour « absorber » l'avoir fiscal continueront à utiliser la totalité de leur avoir fiscal « potentiel ».

On soulignera, à cet égard, que le principe du remboursement de l'avoir fiscal n'est encadré par aucune exigence constitutionnelle qui conduirait à aller au-delà de la suppression ou de l'atténuation de la double imposition économique des dividendes. En l'espèce, le législateur a cependant décidé de maintenir partiellement cette restitution. Ce faisant, il s'est borné à faire usage du pouvoir d'appréciation qui lui appartient en fixant à 500 F, pour les contribuables célibataires, et 1 000 F, pour les contribuables mariés, le montant au-delà duquel l'avoir fiscal ne sera pas restitué.

On rappellera enfin qu'il est par définition inévitable que les réductions d'impôt et les mesures de défiscalisation ne s'adressent qu'aux personnes imposables et non à celles dont les revenus se situent en dessous du seuil d'imposition.

IV. - Sur l'article 41

A. - L'article 41 de la loi déférée a pour objet d'harmoniser les tarifs de la taxe de sécurité et de sûreté en Europe et de les augmenter.

La taxe de sécurité et de sûreté a succédé en 1992 à la taxe de sûreté, créée en 1987. Elle est due par les entreprises de transport public aérien et est ajoutée au prix demandé aux passagers. Son produit est affecté au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).

Pour demander au Conseil constitutionnel de déclarer cet article contraire à la Constitution, les députés requérants font valoir qu'en raison de l'augmentation significative de la taxe, cet article porte ainsi atteinte à la sincérité du budget annexe de l'aviation civile, en méconnaissant le principe d'affectation posé par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Ils estiment plus précisément que l'affectation au BAAC d'une ressource fiscale d'un montant selon eux excessif contrevient à la définition organique d'un budget annexe, dès lors qu'il ne s'agit pas de recettes perçues en contrepartie du service rendu aux bénéficiaires des prestations assurées par l'administration de l'aviation civile.

En outre, les auteurs de la saisine estiment que l'information du Parlement sur le produit de cette taxe n'a pas été suffisante.

B. - L'argumentation ainsi soulevée ne peut être accueillie.

1. On soulignera, en premier lieu, que le BAAC a été créé en conformité avec les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

L'article 20 de l'ordonnance dispose que « les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire l'objet de budgets annexes ». Par ailleurs, l'article 21 de la même ordonnance précise que « les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses ».

Il ne résulte pas de ces dispositions que les recettes que vise l'article 21 devraient être limitées aux redevances perçues en contrepartie des services mentionnés à l'article 20. S'il est exact qu'un budget annexe retrace essentiellement les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations « donnant lieu au paiement d'un prix », les dispositions de l'ordonnance n'interdisent nullement qu'une recette fiscale soit au nombre des ressources de ce budget. Au demeurant, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que l'affectation de recettes fiscales à un budget annexe ne contrevient à aucun principe constitutionnel (cf., à propos de l'affectation d'une part de recettes de la TVA au BAPSA, la décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994).

2. On rappellera, en deuxième lieu, que les recettes dont bénéficie le BAAC sont principalement constituées des redevances de navigation aérienne, ainsi que des recettes issues des autres prestations de services assurées par la DGAC.

Comme le relève le sénateur Lambert dans le rapport général qu'il a présenté sur la présente loi au nom de la commission des finances du Sénat (tome II, p. 209), et comme le rappellent à leur tour les requérants, le Conseil d'Etat a estimé, dans un avis du 17 juillet 1990, qu'il était juridiquement possible de créer un budget annexe de l'aviation civile en remplacement du budget annexe de la navigation aérienne, en vue de faire coexister dans un cadre unique des prestations de services au titre de la navigation aérienne et des activités de réglementation et de contrôle connexes, les mêmes services de la DGAC étant amenés à exercer simultanément les deux missions.

Il avait relevé à cet égard qu'il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble de ses missions et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget. Cette analyse était - et est toujours - justifiée par le caractère limité des activités autres que de prestations de services dans l'ensemble de l'activité de la DGAC.

On peut préciser à cet égard que la taxe de sûreté et de sécurité ne représente, dans le projet de loi de finances pour 1998, que 15,9 % des ressources de fonctionnement du BAAC, contre 10 % lors de l'affectation initiale de cette taxe à ce budget en 1991. Le critère qu'exprime le terme « essentiellement » employé par l'article 20 précité de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne peut donc être considéré comme méconnu.

De son côté, le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 84-184 DC du 29 décembre 1984 relative à la loi de finances pour 1985, a admis la prise en charge, par le budget annexe des postes et télécommunications, de dépenses liées au développement de la filière électronique et aux programmes de recherche spatiale, qui ne relèvent pas de l'activité de prestations de services financée à titre principal au travers de ce budget annexe, mais ne sont pas étrangères aux missions de l'administration des postes et télécommunications.

Il est donc admis que si la vocation principale d'un budget annexe est bien de retracer les opérations de production de biens ou de prestations de services d'une administration de l'Etat, cela n'est pas exclusif de la prise en charge de recettes et de dépenses d'une autre nature qui se rattachent à l'activité de cette administration.

3. En troisième lieu, il convient de souligner que l'augmentation de la taxe de sécurité et de sûreté (TSS) est notamment justifiée par la nécessité de clarifier les modes de financement du budget annexe de l'aviation civile en distinguant, d'une part, les activités de prestations de services financées par les redevances et, d'autre part, les activités régaliennes financées par la TSS et une subvention du budget général.

Elle concourt ainsi à la sincérité du BAAC.

On rappellera à cet égard que l'affectation de la taxe de sûreté au budget annexe de l'aviation civile avait été prévue par l'article 125 de la loi de finances pour 1991, en application de l'article 18 de l'ordonnance organique.

La TSS concourt, comme il est normal pour une imposition, au financement des dépenses ressortissant aux missions de ce budget qui ne sont pas financées par un prix ou une redevance.

En effet, le Conseil constitutionnel a précisé que l'intitulé d'une taxe ne conditionne pas son affectation (no 93-330 DC du 29 décembre 1993).

4. S'agissant enfin de l'information du Parlement, les documents budgétaires ne sauraient affecter poste par poste le produit d'une telle ressource fiscale, sauf à méconnaître le principe de non-affectation, fixé par l'article 18 de l'ordonnance organique, et applicable également à l'intérieur d'un budget annexe (voir en ce sens la décision no 94-351 DC précitée).

Cela étant, conformément à l'article 99 de la loi de finances pour 1996, la DGAC a fourni au Parlement un rapport distinguant sur la base de sa comptabilité analytique les modalités de financement des activités de prestations de services, d'une part, et des missions d'intérêt général, d'autre part.

Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante information du Parlement ne peut non plus être retenu.

V. - Sur l'article 80

A. - L'article 80 de la loi déférée a pour objet de rendre déductible de l'assiette de l'impôt sur le revenu la fraction de la contribution sociale généralisée affectée au financement de l'assurance maladie, qui se trouve par ailleurs relevée en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Cette déductibilité vient s'ajouter à celle qui avait été décidée par l'article 94 de la loi de finances pour 1997, repris à l'article 154 quinquies du code général des impôts, pour la nouvelle fraction de CSG au taux de 1%, affectée au financement de l'assurance maladie.

Elle est le complément logique du basculement des cotisations sociales sur la CSG, dont une étape supplémentaire a été franchie avec la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

La hausse de la CSG à compter du 1er janvier 1998 sera différenciée selon les catégories de revenus : 4,1 points pour les revenus d'activité et les revenus du patrimoine et des produits de placement ; 2,8 points pour les revenus de remplacement.

Pour contester cette disposition, les requérants font valoir qu'elle établit une discrimination contraire à l'égalité devant l'impôt au détriment de certains revenus et produits du patrimoine. Ils relèvent à cet égard que, si la déductibilité partielle de la CSG bénéficie aux revenus du patrimoine, elle ne bénéficie pas aux produits de placement.

B. - Cette critique n'est pas fondée.

1. Contrairement à ce que laissent entendre les requérants, qui font une lecture erronée de l'article contesté, la déductibilité partielle de la CSG bénéficie dans une large mesure aux revenus du patrimoine, pour lesquels elle est prélevée, sur déclaration, en même temps que l'impôt sur le revenu. Se trouvent ainsi visés les revenus fonciers, les rentes viagères, les revenus de capitaux mobiliers et les plus-values soumises au barème progressif.

Il est exact que certains produits de placement sont soumis à un régime différent, tenant à l'existence d'un mécanisme de prélèvement libératoire. Pour ces types de revenus, la CSG est perçue en même temps que ce prélèvement. Elle est alors précomptée directement et n'entre pas dans la définition du revenu net global du bénéficiaire. Mais le caractère libératoire du prélèvement n'est, selon les termes même de l'article 125 A du code général des impôts, que la conséquence d'une option que le contribuable est libre d'exercer ou non : il appartient à l'intéressé de tenir compte, parmi les éléments guidant son choix, de l'incidence qu'aura ce dernier sur l'assiette de son revenu imposable à travers la possibilité ou non de bénéficier de la déductibilité de la CSG.

2. Plus généralement, le Gouvernement entend souligner que la disposition critiquée repose sur une distinction objective et rationnelle entre deux types de revenus relevant d'ores et déjà de régimes juridiques différents :

- pour ceux qui sont soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu, la CSG reste non déductible, comme lors de sa création, pour sa part affectée à la Caisse nationale d'allocations familiales et au Fonds de solidarité vieillesse (soit 2,4 % au total); elle est en revanche déductible pour le surplus ;

- pour les revenus soumis à un taux proportionnel, la CSG n'est pas déductible.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces règles ne contreviennent nullement au principe d'égalité devant les charges publiques.

La distinction retenue par le législateur est en effet conforme aux principes définis par le Conseil constitutionnel dans ses décisions no 90-285 DC du 28 décembre 1990 et no 93-320 DC du 21 juin 1993, cette dernière décision admettant expressément la possibilité d'une déduction partielle de la CSG grevant les seuls revenus soumis au barème progressif.

Il serait donc contraire à ce principe de prévoir, comme le préconisent les requérants, d'étendre la possibilité de déduire la CSG aux revenus soumis à un taux proportionnel, lequel constitue, dans les cas, mentionnés plus haut, un prélèvement libératoire permettant d'échapper au barème progressif de l'impôt sur le revenu. En effet, autant il paraît concevable de rendre déductible une fraction de la CSG correspondant aux revenus soumis au barème progressif, autant il serait contestable de déduire, de ces revenus, la CSG correspondant à des revenus qui bénéficient d'un taux proportionnel privilégié.

VI. - Sur l'article 85

A. - L'article 85 de la loi déférée tend à aménager la procédure d'enquête destinée à rechercher les manquements aux règles de facturation pour l'établissement de la TVA et à compléter le dispositif de sanction applicable à ces manquements, s'agissant notamment des fausses facturations.

Les députés auteurs de la saisine font grief au législateur de méconnaître les exigences s'attachant à toute procédure de contrôle ou d'enquête. Ils considèrent en outre que le législateur a méconnu les principes constitutionnels régissant les sanctions fiscales.

B. - Pour sa part, le Gouvernement considère qu'en adoptant ces dispositions le Parlement n'a méconnu aucune exigence constitutionnelle.

A titre liminaire, il convient de rappeler que ce dispositif a pour origine la mise en place, à partir du 1er janvier 1993, d'un marché unique impliquant la suppression des barrières fiscales et douanières, mais comportant des risques de fraude.

Indépendamment des dispositions nécessaires à la réalisation de cet objectif prises au plan communautaire, avec notamment le règlement du 27 janvier 1992 relatif à la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects, il a en outre été nécessaire de mettre en place une procédure permettant de contrôler, le cas échéant, la cohérence entre les factures reçues ou émises par une entreprise et les stocks qu'elle détient, ce qui supposait d'accorder à l'administration fiscale des moyens de contrôle appropriés.

Tel a été l'objet de l'article 106 de la loi no 92-677 du 17 juillet 1992 créant le droit d'enquête. Il permet de rechercher les manquements aux règles de facturation auxquelles sont tenues les entreprises assujetties à la TVA. En application de l'article L. 80 H du livre des procédures fiscales, l'enquête se conclut par un procès-verbal. Celui-ci est rédigé au plus tard dans les trente jours qui suivent la dernière intervention sur place ou la dernière convocation. Ce document consigne les manquements constatés aux règles de la facturation ou l'absence de tels manquements.

L'exercice de ce droit ne pouvait donner lieu qu'à l'application de l'amende prévue à l'article 1725 A du code général des impôts, qui sanctionne le défaut de présentation ou de tenue des registres prévus à l'article 286 quater du même code. Le nouvel article rend applicables les amendes prévues par l'article 1740 ter qui sanctionne le travestissement ou la dissimulation par une personne, à l'occasion de l'exercice de ses activités professionnelles, de l'identité ou de l'adresse de ses fournisseurs. Seront par ailleurs applicables les dispositions de l'article 1740 ter A nouveau qui permet de sanctionner le défaut de présentation des documents prévus aux articles 289 et 290 quinquies.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'article contesté ne méconnaît aucun principe constitutionnel.

1. On remarquera, d'abord, que le moyen tiré de ce que la procédure d'enquête elle-même ne serait pas entourée de garanties suffisantes n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la pertinence.

En tout état ce cause, il importe de souligner que les garanties dont le législateur a entouré cette procédure respectent les principes constitutionnels.

C'est ainsi, par exemple, que le texte porte à trente jours, au lieu de quinze, le délai permettant au contribuable faisant l'objet d'un procès-verbal dans le cadre du droit d'enquête.

De manière générale, le Gouvernement entend souligner que le dispositif contesté se situe strictement dans le cadre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, telle qu'elle a notamment été analysée dans le rapport sur « Les pouvoirs de l'administration dans le domaine des sanctions » adopté par l'assemblée générale du Conseil d'Etat le 8 décembre 1994, qui se référait en particulier à l'enquête prévue par les articles L. 80 F et suivants du livre des procédures fiscales, et s'exprimait ainsi (cf. notamment p. 28 et 29) :

Les procédures d'enquête administrative relèvent d'un cadre constitutionnel régi par les décisions no 87-240 DC du 19 janvier 1988 (loi sur les bourses de valeurs) et no 90-286 du 28 décembre 1990 (loi de finances rectificative pour 1990) :

- il s'agit d'enquêtes non coercitives. Les personnes auprès desquelles les enquêtes sont conduites peuvent toujours faire obstacle à l'exercice des missions des agents habilités, même si leur résistance peut être pénalement sanctionnée ;

- par définition, le droit de visite est strictement limité aux seuls locaux professionnels. Il ne semble pas en revanche devoir être impérativement limité dans le temps ;

- si les agents de l'administration peuvent éventuellement agir de façon inopinée, un avis d'intervention doit être remis à l'intéressé ou à son représentant, de sorte qu'aucun contrôle ne puisse être opéré en l'absence de l'un ou de l'autre ;

- enfin, à l'issue de l'intervention, un procès-verbal doit être établi et notifié à l'occupant.

Ce type d'enquête diffère ainsi, tant des procédures de perquisitions que de celles permettant des saisies. Elle ne peut, en aucun cas, déboucher sur des sanctions prenant la forme de peines d'emprisonnement. Dans ces conditions, elles respectent pleinement les exigences découlant des droits de la défense, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

On ajoutera qu'en l'espèce le texte spécifie que les constatations du procès-verbal établies lors d'une procédure d'enquête ne pourront pas être opposées à l'occasion d'une nouvelle procédure d'enquête.

Ces constatations ne peuvent d'ailleurs être directement utilisées pour l'établissement de l'impôt. Ce dernier ne pourra avoir lieu qu'à l'issue d'une procédure de droit commun, telle qu'une vérification de comptabilité, entourée de toutes les garanties qui s'y attachent, et sans aucune modification des règles attribuant la charge de la preuve à l'administration.

2. S'agissant du dispositif de sanction, le Gouvernement considère que le texte adopté respecte tout aussi strictement les principes définis par le Conseil constitutionnel, tels qu'ils ont notamment été rappelés en dernier lieu dans la décision no 97-389 DC du 22 avril 1997 :

- les sanctions sont placées sous le contrôle du juge administratif à qui il revient, le cas échéant, de prononcer un sursis à exécution ;

- elles ne peuvent être mises en recouvrement avant l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document de motivation de la pénalité, ce qui permet l'exercice des droits de la défense ;

- elles ne sont pas non plus entachées d'une disproportion manifeste.

On soulignera, à cet égard, que le principe d'une amende par omission ou inexactitude est d'ores et déjà applicable à l'ensemble des contribuables.

Cette amende est certes plus élevée que les amendes de 25 F et 5 000 F prévues à l'article 1725 A du code général des impôts en ce qui concerne les registres institués par l'article 286 quater du même code. Mais cette différence est pleinement justifiée : en effet, ces registres ne constituent que des éléments de contrôles « périphériques » de certaines opérations en matière de TVA intracommunautaire, dont la tenue défectueuse, l'inexactitude ou l'absence restent indépendantes de la réalité au fond du comportement fiscal du redevable.

Il n'en va pas de même de la facture, pièce justificative essentielle de toute opération commerciale et de toute comptabilité : son absence ou son inexactitude présente donc des risques de fraude bien supérieurs à ceux qui découlent d'infraction de même type concernant d'autres documents dont la tenue, la présentation ou la communication est prévue par le code général des impôts. En fixant à 100 F et 10 000 F le montant de ces amendes, le législateur a fait, de cette différence de nature intrinsèque, une appréciation qui ne contrevient nullement aux exigences de proportionnalité issues de l'article 8 de la Déclaration de 1789.

Dès lors que les sanctions ainsi prévues - qui respectent par ailleurs le principe de légalité des peines et, ainsi qu'il vient d'être démontré, celui tenant aux droits de la défense - ne sont entachées d'aucune disproportion manifeste, les exigences constitutionnelles rappelées dans la décision précitée du 22 avril 1997 sont pleinement satisfaites.

Les requérants font grief à ce mécanisme de sanction de présenter un caractère automatique et de méconnaître l'interdiction - qui selon eux s'imposerait au législateur - de cumuler des sanctions financières de nature administrative et de nature pénale.

Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir cette argumentation.

a) En premier lieu, il ne résulte ni de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ni d'aucune autre norme constitutionnelle qu'un mécanisme de sanction de la nature de ceux dont le CGI confie la mise en oeuvre à l'administration fiscale devrait nécessairement prévoir de simples plafonds à l'intérieur desquels l'autorité chargée d'infliger la sanction se verrait nécessairement reconnaître le pouvoir de moduler celle-ci. La seule question, au regard de l'article 8, est de savoir si le montant de sanction ainsi encouru satisfait au principe de nécessité de la peine d'où découle l'exigence de proportionnalité.

On ajoutera qu'il serait contestable de reconnaître à un agent de l'administration une sorte de pouvoir d'« opportunité des poursuites ». Dès lors que les montants prévus par la loi sont définis de façon appropriée, compte tenu des types de manquement qu'il s'agit de réprimer, le caractère « automatique » de la sanction - dont le bien-fondé est, en tout état de cause, placé sous le contrôle d'un juge - ne saurait être utilement invoqué pour soutenir que le texte qui l'institue est contraire à la Constitution. Et si le Conseil constitutionnel a, dans la décision du 22 avril 1997 dont se prévalent les requérants, relevé qu'en l'espèce la sanction ne présentait pas de caractère automatique, il s'agissait simplement de l'un des éléments au vu desquels le Conseil a apprécié la conformité du dispositif en cause à l'article 8 de la Déclaration.

b) En second lieu, il est constant que le principe selon lequel une même personne ne peut pas être punie deux fois pour le même fait « ne reçoit pas application au cas de cumul entre sanctions pénales et sanctions administratives », ainsi que l'énonce de la manière la plus nette la décision no 89-260 DC du 28 juillet 1989.

La seule question qui soit de niveau constitutionnel est celle du respect des principes découlant directement de l'article 8 : comme le souligne le Conseil constitutionnel dans cette même décision « le principe de proportionnalité implique, qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ».

Sans doute la rédaction de la décision no 96-378 DC du 23 juillet 1996, dont se prévalent les requérants, a-t-elle pu introduire une incertitude. Mais il serait difficile d'y voir un revirement de jurisprudence (cf. par exemple la chronique publiée à la Revue française de droit constitutionnel no 28 de 1996, ou encore la chronique publiée à la Revue de jurisprudence fiscale 5/97, notamment p. 291 et 292), alors qu'il résulte des productions publiées au Journal officiel, en annexe de la décision, que la question n'avait pas été débattue, le moyen manquant en l'espèce en fait.

Au demeurant, une telle innovation aurait une portée considérable et des plus graves. Elle fragiliserait des pans entiers du droit positif, et notamment de nombreuses dispositions du code général des impôts assurant l'effectivité de la lutte contre la fraude fiscale, alors que cette dernière répond, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a plusieurs fois souligné, à un objectif de valeur constitutionnelle (cf. par exemple la décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983).

On observera d'ailleurs que le « considérant de principe » de la décision du 22 avril 1997 s'en tient aux règles traditionnelles qui seules ont un ancrage constitutionnel, c'est-à-dire, d'une part, celles tenant à la nécessité et à la légalité des peines, conformément à l'article 8 de la Déclaration de 1789, d'autre part, celles touchant au respect des droits de la défense.

Le Gouvernement entend donc attirer tout particulièrement l'attention du Conseil constitutionnel sur la nécessité de clarifier la jurisprudence en s'en tenant au cadre juridique tracé par ses décisions de 1989 et de 1997.

VII. - Sur l'insertion dans la loi de finances

des autres dispositions contestées

Le Gouvernement entend formuler les remarques suivantes à propos des deux articles qui, selon les requérants, seraient étrangers au domaine des lois de finances.

1. Sur l'article 111.

Cet article prévoit la prorogation pour un an du dispositif du congé de fin d'activité, institué jusqu'au 31 décembre 1997 par la loi no 96-1093 du 16 décembre 1996.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne s'agit pas d'un « cavalier budgétaire ». Cette mesure a en effet une incidence directe et immédiate sur les charges de l'Etat, à qui il appartient de verser les sommes auxquelles auront droit les fonctionnaires et agents non titulaires qui partent dans les conditions définies par la loi et la rémunération de ceux qui seront recrutés pour les remplacer.

Le coût net pour les finances publiques pouvant être estimé à environ 50 000 F par an et par agent, la prorogation de ce dispositif entraîne pour l'Etat une charge supplémentaire de 260 MF en 1998. Le financement de cette mesure nouvelle sera assuré sur les crédits de la provision constituée au chapitre 31-94 du budget des charges communes.

Il apparaît ainsi que ces dispositions ont leur place en loi de finances, conformément au premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

2. Sur l'article 119.

L'article 119 étend les compétences de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) à la transformation de locaux agricoles en logements lorsque ces locaux sont situés dans une zone de revitalisation rurale.

Cette extension constitue une exception à la règle suivant laquelle l'ANAH n'aide que la rénovation de locaux d'habitation de plus de quinze ans.

Cet établissement public étant, pour l'essentiel, financé au moyen d'une dotation annuelle versée par le budget de l'Etat, cet élargissement du champ de ses interventions a un lien avec les charges de l'Etat et leur emploi.

Une telle disposition peut donc trouver sa place dans une loi de finances.

Aucun des moyens invoqués à l'encontre de la loi de finances pour 1998 n'étant de nature à en établir la contrariété à la Constitution, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.