L'Autorité de régulation des télécommunications,
Vu le code des postes et télécommunications, et notamment ses articles L.
35-3 et L. 36-5 ;
Vu la demande d'avis du ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace, reçue le 8 janvier 1997 ;
Vu l'avis de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications en date du 15 janvier 1997 ;
Après en avoir délibéré le 31 janvier 1997 ;

Sur les observations antérieurement formulées sur le projet de décret :

Note que le projet de décret qui lui est soumis pour avis fait suite à une concertation publique menée en 1996.
Relève que, compte tenu de l'urgence qui s'attache à ce que le dispositif de financement du service universel soit défini, le calendrier de saisine de l'Autorité n'a pas permis de rouvrir une consultation avec les acteurs du secteur.
A pris connaissance de l'avis que la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications lui a transmis le 22 janvier 1997 ; a pris note de l'analyse exprimée, en ce qui concerne le service universel, par la commission à la lecture des dispositions de la loi no 96-659 du 26 juillet 1996 ; l'Autorité sera nécessairement conduite, dans l'exercice de ses missions, tant au titre de l'article L. 35-3 que de l'article L. 36-7 (5o) du code des postes et télécommunications, à préciser le contenu et les limites du service universel.
A pris connaissance de l'avis, en date du 13 novembre 1996, que le groupe d'experts présidé par M. Champsaur, directeur général de l'INSEE, a formulé, dans le cadre de cette concertation menée par le ministre, en ce qui concerne < < les modalités pratiques d'évaluation de la composante de péréquation géographique et le projet de décret relatif au service universel > >, ainsi que d'observations formulées par des opérateurs.
A en particulier noté :
- que les méthodes d'évaluation du coût du service universel, notamment celui de la composante de péréquation géographique, ont donné lieu à débat au cours de l'année 1996 et que les principales questions soulevées ont porté sur :
- le découpage géographique du territoire ;
- la taille des zones résultant de ce découpage ;
- la prise en compte ou non des abonnés non économiques dans les zones rentables ;
- que le groupe d'experts a examiné les modèles développés en France, qu'il les a évalués au regard de leurs qualités intrinsèques et au regard des références internationales :
- qu'en ce qui concerne le découpage géographique, il a conclu à la nécessité que ce découpage soit cohérent avec l'architecture technique des réseaux et a rejeté les découpages d'origine géographique ou socio-économique ;
- qu'en ce qui concerne la taille des zones, il a recommandé une taille correspondant aux zones desservies par les répartiteurs locaux ou par les sous-répartiteurs locaux ;
- qu'enfin, en ce qui concerne la prise en compte des abonnés non économiques dans les zones rentables, il a noté qu'une telle prise en compte figure dans les modèles développés au Royaume-Uni et en Australie et a estimé qu'elle dépendait du choix retenu pour la taille de la zone ;
- qu'en définitive, le groupe d'experts a proposé deux types de méthodes pour évaluer le coût de la composante de péréquation géographique :
- la première méthode définit ce coût comme la somme de deux termes :
d'une part, la somme des coûts nets de tous les abonnés dans les zones non rentables et, d'autre part, le coût net des abonnés qui ne seraient pas desservis par un opérateur commercial sans contrainte de service universel dans les zones rentables ;
- la seconde méthode définit ce coût comme le coût net des zones non rentables ;
- que l'avis du groupe, après avoir précisé que le découpage associé à la première méthode devrait être fondé sur les zones de répartition locale et celui associé à la seconde méthode sur les zones de sous-répartition locale, a marqué sa préférence pour la première des deux méthodes ;
- que cet avis a mis en évidence l'absence de modèle approprié qui réponde véritablement à des exigences de transparence et qui soit vérifiable et opposable.
Estime qu'en formulant cet avis le groupe d'experts a pris en considération les principales observations formulées par les acteurs, qu'il s'est attaché à établir, sur un problème intrinsèquement complexe, des propositions raisonnables et équilibrées, et considère que l'avis de ce groupe constitue la meilleure référence actuelle à partir de laquelle il incombe désormais à l'Autorité de mettre en oeuvre un programme d'évaluation du coût du service universel.
Sur le projet de décret :
Note que le projet de décret permet de retenir la première des deux méthodes préconisées par l'avis du groupe d'experts pour l'évaluation de la composante géographique du coût du service universel et relève, à la lumière des considérations développées par cet avis, que cette option a l'avantage de définir une méthode proche de celles retenues au plan international et de présenter une moindre complexité de mise en oeuvre.
A porté son attention, en outre, sur trois points relatifs :
1. Au taux de rémunération du capital. L'article R. 20-37 du projet de décret prévoit que l'Autorité de régulation des télécommunications propose au ministre un taux de rémunération du capital < < employé dans l'activité de service universel > > ; l'Autorité établira effectivement une telle proposition de taux qui devra être regardé seulement comme un paramètre d'évaluation du coût du service universel et non pas comme une décision de gestion financière, laquelle relève de l'entreprise et de son actionnaire ;
elle propose donc une modification du projet de décret en ce sens ;
2. A l'introduction d'un mécanisme de baisse pluriannuelle du coût du service universel. L'Autorité observe que le coût du service universel correspondant à la péréquation géographique sera influencé par les gains de productivité réalisés par l'opérateur de service universel ; il devrait en résulter une tendance à la baisse dans le temps de cette composante.
L'Autorité estime prématuré d'introduire dans le dispositif réglementaire un tel mécanisme d'incitation car il convient d'abord de disposer d'évaluations initiales précises ; elle examinera néanmoins la possibilité de mettre en oeuvre un tel mécanisme et, en tout état de cause, elle tiendra compte, pour établir ses évaluations, des gains de productivité acquis ou prévisibles de l'opérateur ;
3. Aux effets économiques induits et aux avantages immatériels découlant de la fourniture du service universel. L'Autorité considère que cette question, qui a notamment été relevée par la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, ne saurait être ignorée dans le cadre de l'évaluation des coûts du service universel ; elle estime toutefois que la définition de ces avantages reste encore imprécise et que la faisabilité pratique de leur mesure est délicate. En outre, il lui est apparu que les réflexions en cours n'ont pas jusqu'à présent donné lieu à des propositions concrètes ; en conséquence, l'Autorité engagera une concertation avec les acteurs du secteur et, le cas échéant, proposera, comme l'y autorise l'article L. 36-14 du code des postes et télécommunications, les modifications nécessaires du code des postes et télécommunications.

Sur les objectifs et le programme de travail de l'Autorité pour la mise

en oeuvre du décret :
Note qu'assurer la régulation du service universel constituera pour l'Autorité une mission durable : qu'à ce titre elle devra notamment proposer au ministre chargé des télécommunications le montant des contributions au financement des obligations de service universel. Note également qu'elle devra, en y consacrant les moyens et le temps nécessaires, développer un modèle satisfaisant d'évaluation des coûts du service universel en tenant compte, notamment, de l'évolution des techniques et du marché ainsi que des références disponibles dans les pays où le contexte économique et l'histoire réglementaire peuvent être rapprochés de la situation de la France ; indique enfin que les méthodes de calcul de ces coûts et la précision de leur évaluation devront être, au cours du temps, progressivement perfectionnées.
Se fixe un premier objectif qui est d'établir un modèle d'évaluation du coût du service universel qui soit vérifiable, opposable et transparent, et qui serve de référence afin de permettre la détermination définitive du coût du service universel de 1998 ; elle engagera à cet effet un programme de travail, en concertation avec les acteurs du secteur et en faisant appel à toutes les expertises nécessaires ; elle veillera à valoriser l'expérience acquise par d'autres pays ayant une histoire réglementaire proche ; elle fera porter sa priorité sur le coût de la composante géographique ; dans le cadre de ce programme de travail, la question des effets économiques induits et des avantages immatériels découlant de la fourniture du service universel sera également examinée.
Se fixe un deuxième objectif qui est de préciser, pour le 1er septembre 1997, les évaluations prévisionnelles des coûts du service universel pour l'année 1998. Elle note dans cette perspective :
- que, s'agissant de la composante liée au déséquilibre de la structure courante des tarifs téléphoniques, le projet de décret définit une méthode simple qui ne semble pas présenter de difficulté d'application ;
- que, s'agissant de la composante de péréquation géographique, cette composante peut être évaluée à partir de l'évaluation formulée par le groupe d'experts en ce qui concerne le coût des zones non rentables (environ 2 % du chiffre d'affaires du service téléphonique entre points fixes pour les zone non rentables) et à partir de l'évaluation par défaut prévue par le projet de décret en ce qui concerne les abonnés non économiques situés dans les zones rentables ;
- que, s'agissant de la composante liée à la prestation de tarifs sociaux,
il convient de lier la compensation d'une telle charge à la prestation effective des tarifs correspondants ;
- que, s'agissant des autres composantes, elle ne dispose pas à ce jour de l'ensemble des éléments permettant d'évaluer leurs coûts. Elle s'attachera dès maintenant à préciser le coût de ces composantes.
Se fixe un troisième objectif qui est de mettre en place les mécanismes de compensation, notamment en ce qui concerne les données statistiques nécessaires aux évaluations et en ce qui concerne la définition du volume de communications ; à cette fin, un groupe technique associant des opérateurs sera prochainement constitué.
Sur l'absence de dispositions transitoires :
Constate que le projet de décret qui lui est soumis pour avis ne comprend pas de dispositions transitoires et que, tel qu'il est rédigé, ce projet de décret ne permet la fixation et le recouvrement des contributions au coût du service universel qu'à partir de l'année 1998, compte tenu des opérations préalables qu'il prévoit et, en particulier :
- la fourniture par les opérateurs à l'Autorité, avant le 15 juillet précédant l'année de référence, de leurs prévisions en ce qui concerne leurs tarifs spécifiques ;
- l'établissement par l'Autorité de sa proposition au ministre chargé des télécommunications, au plus tard le 1er septembre précédant l'année de référence, en ce qui concerne la valeur des éléments pertinents pour le calcul de la rémunération additionnelle aux charges d'interconnexion et en ce qui concerne la valeur des contributions gérées à travers le fonds de service universel, ce qui suppose, outre l'évaluation des valeurs des composantes de coût du service universel, la communication par les opérateurs à l'Autorité de leurs prévisions de volume de communications ;
- l'établissement entre l'Autorité et la Caisse des dépôts et consignations d'une convention et son approbation par le ministre chargé des télécommunications.
Estime que la solution ainsi retenue par le Gouvernement est cohérente avec le fait que, d'une part, le III de l'article L. 35-3 du code des postes et télécommunications dispose que < < les méthodes d'évaluation, de compensation et de partage des coûts nets liés aux obligations de service universel sont rendues publiques un an au moins avant leur mise en application > > et que,
d'autre part, le présent projet de décret, pris en application du IV de ce même article L. 35-3 du code des postes et télécommunications, établissant notamment les méthodes de l'évaluation, de la compensation et du partage des coûts nets du service universel, répondra par sa publication, dès lors qu'elle intervient dans un délai rapproché, à l'objectif visé par les dispositions du III précité.

Sur la nécessité d'appliquer en 1997 un dispositif particulier :

Considère toutefois que cette solution conduit à poser la question de l'application d'un dispositif permettant d'assurer un financement du service universel pour l'année 1997 ; en effet :
- s'agissant des opérateurs mobiles, un arbitrage rendu le 3 juin 1994 par le ministre chargé des télécommunications a prévu le principe et la mise en oeuvre d'une contribution par ces opérateurs au service universel ; ce principe a été constamment réaffimé lors d'arbitrages ultérieurs ; toutefois, les méthodes et les modalités de calcul d'une telle contribution l'ont été pour une période débutant à la date d'effet de l'arbitrage et se terminant au 31 décembre 1996 ;
- s'agissant d'autres opérateurs, ce principe est également présent dans les autorisations qui leur ont été récemment délivrées au titre de la libération des infrastructures alternatives ou des licences expérimentales, et particulièrement en ce qui concerne l'année 1997.
Considère dans ces conditions que, si l'Autorité était saisie dans le cadre des pouvoirs qui lui sont confiés par la loi pour contribuer au règlement des litiges entre opérateurs, elle serait conduite à définir un dispositif spécifique de financement du service universel pour l'année 1997 en tenant compte de l'évolution du contexte législatif, de l'amélioration des méthodes d'évaluation et des valeurs de références disponibles.
Souligne, en conclusion, que la nécessité de respecter le calendrier a conduit l'Autorité, lors de l'examen du projet de décret, à faire preuve de réalisme ; cette nécessité la conduira également, au cours de l'année 1997, à se référer avec pragmatisme aux travaux et aux estimations disponibles, avec la volonté de les affiner progressivement.
Compte tenu des observations formulées ci-dessus et sous réserve des modifications proposées en annexe, émet un avis favorable sur le projet de décret relatif au financement du service universel.
Fait à Paris, le 31 janvier 1997.

A N N E X E

PROPOSITIONS DE MODIFICATION AU PROJET DE DECRET

RELATIF AU FINANCEMENT DU SERVICE UNIVERSEL (1)

Visas :
< < Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace,
Vu la directive 95/51/CE de la Commission du 18 octobre 1995 modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés ;
Vu la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1995 relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale ;
Vu la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 et la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications ;
Vu le code des postes et télécommunications, et notamment ses articles L.
35-1, L. 35-2, L. 35-3 et L. 35-4, L. 35 à L. 35-4 et L. 36-5 ;
Vu le décret no 96-1225 du 27 décembre 1996 portant approbation du relatif au cahier des charges de France Télécom ;
......................................................
Vu l'avis de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications en date du...... ;
Vu l'avis no 97-3 de l'Autorité de régulation des télécommunications en date du 29 janvier 1997 ;
Le Conseil d'Etat (section des travaux publics) entendu,
Décrète : >

Article R. 20-31

< < Les coûts imputables aux obligations de service universel pour un opérateur de télécommunications qui y est soumis ou qui y contribue sont composés : > >

Article R. 20-32

< < N représente le nombre moyen dans l'année considérée des abonnés de l'opérateur de service universel à l'exclusion de ceux bénéficiant d'abonnements spécifiques ou d'options tarifaires qui correspondent à une résorption du déséquilibre des tarifs. > >

Article R. 20-33 (II, 1er, 2e et 4e alinéas)

< < Les coûts d'investissement sont fondés sur les coûts annuels de remplacement valorisés sur la base des meilleures technologies industriellement disponibles et tiennent compte d'un taux de rémunération du capital employé tel que défini à l'article R. 20-37. Les coûts de fonctionnement sont évalués à partir de la comptabilité analytique auditée dans les conditions prévues à l'article L. 35-3-I. > > < < Les recettes pertinentes, évaluées à partir de la comptabilité analytique, comprennent les recettes fixes du réseau, les recettes tirées des communications sur le réseau téléphonique émises ou reçues par les abonnés de la zone et l'ensemble des recettes indirectes tirées des communications émises et reçues par les abonnés de la zone, notamment les recettes des services facturés entièrement ou partiellement à l'appelé. > > < < Le coût net des obligations tarifaires correspondant aux obligations de péréquation géographique dans les zones non rentables est égal à la somme des coûts nets du service universel des obligations tarifaires correspondant aux obligations de péréquation géographique dans les zones où le coût net est positif. > >

Article R. 20-33 III

< < Les abonnés concernés sont ceux dont les coûts de desserte sont tels qu'ils conduisent un opérateur qui ne serait pas soumis aux obligations de service universel à ne pas les desservir compte tenu des coûts d'investissements et de fonctionnement de la ligne de l'abonné considéré comme très élevés par rapport au coût moyen d'une ligne. > >

Article R. 20-33 IV

< < En l'absence des modèles et de comptabilité appropriées appropriés à l'évaluation des coûts nets des abonnés, visés au III du présent article validés par l'Autorité de régulation des télécommunications, ces coûts nets sont fixés par comparaison avec les coûts équivalents supportés à l'étranger pour par les opérateurs de service universel ; ils sont fixés à 1 % du chiffre d'affaires du service téléphonique ouvert au public entre points fixes de l'opérateur de service universel dans le cas où les zones définies au I du présent article sont les zones de répartition locale, dans le cas où les zones définies au I du présent article sont les zones de répartition locale, cette comparaison conduit à fixer ces coûts à 1 % du chiffre d'affaires du service téléphonique ouvert au public entre points fixes de l'opérateur de service universel. > >

Article R. 20-34 (1er alinéa)

< < Les opérateurs, autres que l'opérateur chargé du service universel,
acceptant de fournir l'offre mentionnée au deuxième alinéa de l'article L.
35-1, de tarifs spécifiques à certaines catégories d'abonnés en vue de leur assurer l'accès au service téléphonique, transmettent les caractéristiques de leur offre et leur proposition tarifaire, simultanément au ministre chargé des télécommunications et à l'Autorité de régulation des télécommunications. Après avis de l'Autorité de régulation des télécommunications publié dans les trois semaines, et à défaut d'opposition notifiée par le ministre dans un délai d'un mois suivant cette transmission ces transmissions, ces offres sont éligibles à compensation au titre du présent article. L'opérateur chargé du service universel assure la fourniture de tels tarifs spécifiques dans les conditions de son cahier des charges. > >

Article R. 20-35 (2e alinéa)

< < L'opérateur de service universel fournit à l'Autorité de régulation des télécommunications les éléments permettant de vérifier la méthode réaliser l'évaluation décrite à l'alinéa précédent. > >

Article R. 20-36 (nouvel alinéa ajouté à la suite du premier)