Recours au Conseil constitutionnel

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 12 à 25 inclus et 26 à 32 inclus de la loi complémentaire à la loi no 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social, adoptée par l'Assemblée nationale le 20 décembre 1989.
En vertu de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer ladite loi non conforme à la Constitution.
Sur les articles 12 à 25 (inclus) de la loi:
La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est devenue partie intégrante du bloc de constitutionnalité.
L'article 2 de cette déclaration range la propriété au nombre des droits naturels et imprescriptibles de l'homme.
L'article 17, pour sa part, proclame < >.
Or, il semble que les associations foncières agricoles portent atteinte à la propriété privée, sans que les conditions susénoncées soient remplies.
Les A.F.A. portent atteinte à la propriété privée:
L'article 12 de la loi précise: < >.
L'article 13 précise: < < < < > Le coût de ces travaux votés par l'association foncière est supporté par les propriétaires membres de l'association.
Or, pour ce qui concerne les associations foncières agricoles autorisées,
l'article 19 de la loi précise: < < <1. La moitié au moins des propriétaires représentant les deux tiers au moins de la superficie des terrains compris dans le périmètre de l'association ou les deux tiers au moins des propriétaires représentant la moitié au moins de la superficie ont donné leur adhésion ou sont considérés comme ayant adhéré à l'association dans les conditions prévues à l'article 11 de la loi du 21 juin 1865 précitée.
< <2. Une collectivité territoriale, la société d'aménagement foncier ou d'établissement rural, l'association, un propriétaire de terres situées dans le périmètre où un tiers prend l'engagement d'acquérir les biens dont le ou les propriétaires opteraient pour le délaissement prévu à l'article 20.
En ce qui concerne la validité de la procédure législative.
La première partie du projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé a été adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture par recours à la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution. En l'absence du Premier ministre, c'est M. Lionel Jospin,
ministre d'Etat, chargé de l'éducation nationale, qui, chargé de l'intérim du Gouvernement, a engagé la responsabilité de celui-ci le vendredi 19 décembre à 19 h 5.
Cette procédure appelle deux remarques quant à la compétence du ministre chargé de l'intérim et quant à l'opposabilité du décret organisant l'intérim: 1. Sur la compétence:
L'article 49, alinéa 3, de la Constitution précise < >.
En l'absence de toute autre hypothèse, il apparaît clairement que le Premier ministre a seul le pouvoir de mettre en oeuvre la procédure de l'article 49-3 à l'exclusion de tout autre membre du Gouvernement.
A contrario, les articles 41, 43 ou 44 de la Constitution parmi d'autres,
montrent bien que lorsque le constituant a voulu élargir certains pouvoirs à tous les membres du Gouvernement, il l'a précisé en évoquant alors < > et non pas < >.
Ni l'article 49 ni aucun autre article ne prévoit l'hypothèse de l'intérim du Premier ministre, ce qui amène à penser en respectant une lecture stricte de la Constitution, que seul le Premier ministre en titre et en personne peut exercer les pouvoirs que la Constitution lui reconnaît à titre exclusif.
Si l'article 21 prévoit que le Premier ministre < > d'une part, il n'est pas certain que les pouvoirs de l'article 49 entrent dans cette catégorie et, d'autre part, cette délégation formelle n'a pas eu lieu en l'occurrence. Le décret du 14 décembre du Président de la République ne constitue en aucune manière une délégation de cette nature. L'intérim décidé par décret en l'absence de toute précision constitutionnelle ne saurait concerner que les seuls pouvoirs réglementaires du Premier ministre afin d'assurer la continuité de < > dont il a la charge de fait de l'article 21.
Le recours à l'article 49-3 par une autre personne que le Premier ministre en titre est donc contraire à la Constitution. Il constitue en l'espèce un vice grave de procédure impliquant l'annulation du texte déféré.
2. A supposer que l'intérim du Premier ministre puisse s'exercer dans le domaine constitutionnel, il ne peut être opposé en l'espèce.
En effet, en vertu du décret-loi du 5 novembre 1870, le décret n'entre en vigueur qu'un jour franc après sa promulgation, c'est-à-dire en l'occurrence le 16 décembre à zéro heure.
La décision d'engager la procédure de l'article 49-3 ayant été prise le 15, elle a été prise par une personne qui n'avait pas compétence pour le faire.
Il y a donc là aussi vice de procédure.
Enfin, le texte qui est déféré a été adopté en dernière lecture après que le Premier ministre ait engagé une nouvelle fois la responsabilité de son gouvernement conformément à l'article 49-3 le lundi 18 décembre.
Or, l'article 49-3 précise que le Premier ministre ne peut engager cette procédure < >.
Le compte rendu officiel du conseil des ministres du 13 décembre ne mentionne nulle part une telle délibération.
Il apparaît donc, sauf à recueillir de plus amples informations sur la rationalité de cette délibération, que le Premier ministre a méconnu une disposition de la Constitution en engageant la responsabilité du Gouvernement en l'absence de délibération préliminaire.
Le texte a donc été adopté selon une procédure qui a méconnu une exigence constitutionnelle.
Ce vice de forme constitue à lui seul un motif d'annulation.
En ce qui concerne l'article 7bisA:
L'article 7bisA est contraire au préambule de la Constitution de 1946, au principe d'égalité devant la loi et aux articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ainsi qu'à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la définition de la notion d'amendement (86-225 DC du 23 janvier 1987).
L'article 7bisA introduit une distinction entre les médecins généralistes et les médecins spécialistes en organisant deux types différents de convention. En effet, cet article garantit un certain nombre d'étapes logiques dans l'élaboration de la loi: navette entre les deux chambres, puis tentative de conciliation entre elles par le biais d'un organe spécifique, la commission mixte paritaire, et, en cas d'échec de celle-ci, dernière tentative de conciliation par une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale (quelle que soit la chambre initialement saisie du projet), puis au Sénat, l'Assemblée nationale décidant en dernier ressort et ne pouvant à ce stade qu'approuver ou rejeter en bloc soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire,
soit le dernier texte adopté par elle, modifié le cas échéant par les amendements adoptés par le Sénat au cours de sa nouvelle lecture (art. 114 du règlement de l'Assemblée nationale).
Il résulte d'ailleurs de ces dispositions que la dernière lecture du Sénat n'est pas assimilable aux lectures antérieures de cette chambre: elle n'aboutit pas à un texte qui serait ensuite transmis à l'Assemblée nationale pour être discuté par celle-ci; à ce stade, le Sénat ne peut qu'approuver le texte adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ou qu'y apporter des amendements qui n'ont comme signification que de constituer, un par un, des suggestions que certains députés pourraient reprendre sous forme d'amendement au niveau de la dernière lecture à l'Assemblée nationale.
Dès lors, introduire une disposition additionnelle nouvelle en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale aboutit pour le Gouvernement à interdire toute navette sur cette disposition entre les deux chambres ou toute recherche d'un accord par le biais d'une commission mixte paritaire. Car en effet, à ce stade de la procédure, le Sénat ne peut qu'avaliser en bloc la proposition du Gouvernement en nouvelle lecture, mettant ainsi un terme à la navette, soit qu'il la rejette, soit qu'il suggère à l'Assemblée nationale des modifications. Mais, dans ces deux derniers cas, cela aboutit à contraindre le Sénat à s'en remettre tout de suite à la sagesse de l'Assemblée nationale sans possibilité d'échanges avec celle-ci.
Lorsqu'un tel comportement se double, à l'Assemblée nationale, d'un recours à l'article 49-3 de la Constitution qui suspend tout débat, ou aboutit par la combinaison de plusieurs procédures constitutionnelles à une véritable parodie d'examen des projets de loi par le Parlement.
Aussi, les signataires de ce recours demandent au Conseil constitutionnel de déclarer que l'introduction de dispositions législatives nouvelles en nouvelle lecture est contraire à la Constitution, de manière à couper court à une dérive qui permet au Gouvernement de faire pression sur le législateur,
souvent pour de simples raisons de délais, qui est ainsi amené à adopter des mesures nouvelles parfois fort importantes sans avoir un temps minimum de réflexion.
Cet abus de procédure est encore plus critiquable lorsque le Gouvernement l'utilise lui-même sous la pression de ses services, soucieux de vider les tiroirs en fin de session parlementaire.
A défaut d'une telle décision de principe, la combinaison, dans le cas d'espèce, de ce qui a été précédemment développé avec non seulement l'ampleur de l'amendement en cause, mais encore l'utilisation immédiate de l'article 49-3 de la Constitution, conduit les signataires de ce recours à demander au Conseil constitutionnel de déclarer que la procédure législative utilisée n'a été conforme ni à la Constitution ni à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

< > L'article 20 pour sa part précise: < qui ne peuvent pas être considérés comme ayant donné leur adhésion à la constitution de l'association, peuvent, dans un délai de trois mois à partir de la publication de l'arrêté d'autorisation de représentant de l'Etat dans le département, délaisser leurs immeubles moyennant indemnité. A défaut d'accord amiable, cette indemnité est fixée comme en matière d'expropriation...> > Dès lors, l'application combinée des articles 19 et 20 permet à la moitié au moins des propriétaires représentant deux tiers au moins de la superficie du périmètre de l'association:
- de contraindre l'autre moitié des propriétaires à adhérer à l'association et donc à supporter le coût des travaux réalisés par l'association;
- ou de les contraindre à délaisser leurs terres.
Il y a donc réellement atteinte au droit de propriété, car s'il existe déjà des limitations à la plénitude de l'exercice du droit de propriété en matière agricole, les A.F.A. constituent néanmoins des institutions totalement nouvelles qui auront pour effet de limiter encore davantage ce droit de propriété.
Cette atteinte est-elle justifiée par une nécessité publique, légalement constatée? Les conditions posées par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne sont pas remplies:
L'article 13 précité permet à l'association foncière < >.
Le texte ne donne aucune définition du développement rural susceptible de justifier les restrictions apportées au droit de propriété.
Or, il n'est possible d'exproprier que si l'expropriation poursuit un but d'intérêt public (art. 17, Déclaration des droits de l'homme et du citoyen). La présente loi substitue à la condition de nécessité publique un concept mal défini, beaucoup plus large que la nécessité publique: la contribution au développement rural imposée par l'article 13 de la loi est une nécessité indéterminée, floue, imprécise, qui se substitue à l'intérêt général, seul susceptible de justifier une expropriation ou une atteinte au droit de propriété.
La loi ne démontre donc pas que < > constitue une nécessité publique. De ce fait, l'atteinte au droit de propriété n'est pas justifiée.
Sur les articles 26 à 35 (inclus) de la loi:
L'article 30 de la loi permet aux S.A.F.E.R. de déroger par trois fois au statut du fermage:
- location des terres au propriétaire par un bail non soumis au statut;
- sous-location des terres dont elles disposent ainsi;
- contrat de sous-location non soumis au statut du fermage, sauf en ce qui concerne le prix.
De ce fait, cet article institue une rupture d'égalité des citoyens devant la loi en ce que les S.A.F.E.R. seront les seules personnes morales de droit privé à pouvoir déroger au statut du fermage, alors que cette possibilité est refusée à toute autre personne morale désirant louer des terres.
Or, la location des terres en vue de les faire exploiter par le biais de la location n'est pas une des missions d'intérêt général confiée aux S.A.F.E.R. L'article 26 de la loi précitée délimite l'étendue de la mission confiée aux S.A.F.E.R. en précisant notamment que leur action doit avoir pour finalité:
Jusqu'à présent les conventions conclues entre les organisations syndicales représentatives et les caisses primaires d'assurance maladie recouvraient la totalité de la médecine ambulatoire respectant ainsi le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, qui affirme que < >.
L'organisation de la multiplicité des conventions constitue la contradiction matérielle de ce principe.
En instituant un système de conventions multiples et différenciées, le texte déféré introduit le risque de voir se créer dans notre pays des zones entières non conventionnées, portant ainsi atteinte au principe de droit à la santé évoqué par le préambule.
En effet, certaines de ces organisations comprennent à la fois des spécialistes et des généralistes et seraient donc soumises à un traitement différent de celles qui comprennent uniquement les médecins de l'une des deux catégories, alors que leur vocation est identique et que le principe même de conventionnement ne saurait être divisé.
L'article 7 bis A est contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la notion d'amendement.
En effet, le Conseil, à plusieurs reprises, et notamment dans sa décision 86-225 DC du 23 janvier 1987, a affirmé que l'exercice du droit d'amendement était limité et qu'un amendement ne devrait pas constituer un projet de loi déguisé.
Or, en l'occurrence, le fait d'introduire des règles entièrement nouvelles dans les procédures de conventionnement de la médecine ambulatoire constitue manifestement, par l'importance et les répercussions que va avoir cette disposition sur l'avenir de notre médecine, un projet à lui tout seul et non un simple amendement au texte déféré.
Il convient donc de déclarer l'inconstitutionnalité de l'article pour ces motifs.
En ce qui concerne les articles 14 à 14 sexdecies:
De même, les articles 14 à 14 sexdecies sont-ils contraires à la jurisprudence du conseil précitée relative à l'exercice du droit d'amendement.
En effet, les dispositions introduites par ces articles, du fait de leur portée tant morale que philosophique et scientifique, ainsi que des conséquences éthiques qu'elles induisent, ne sauraient, sans méconnaître la Constitution, figurer à titre accessoire dans une loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé.
Il convient donc de déclarer l'inconstitutionnalité de ces articles pour ces motifs.
(Liste des signataires: voir décison no 89-269 DC.) (Liste des signataires: voir décision no 89-269 DC.)

- d'accroître la superficie de certaines exploitations agricoles ou forestières;
- de faciliter la mise en culture du sol et le maintien ou l'installation d'agriculteurs à la terre;
- de réaliser des améliorations parcellaires.
Pour ce faire, il leur est possible d'acquérir des terres mises en vente librement par leur propriétaire (à l'aide d'un droit de préemption) puis de les rétrocéder à un acquéreur de leur choix.
La mission ainsi conférée aux S.A.F.E.R. ne peut être exercée qu'à l'occasion du transfert en pleine propriété des terres. Cette mission justifie également les prérogatives exorbitantes du droit commun qui leur en était alors conférées.
Mais cette mission ne peut être poursuivie à l'aide de location puis de sous-location de terres. En effet, la location confère une jouissance temporaire, alors que l'objectif premier des S.A.F.E.R. consiste à poursuivre les buts que leur ont assignés la loi par l'acquisition en pleine propriété de terres.
Dès lors, les opérations de location puis de sous-location de terres ne peuvent être considérées comme ayant pour but d'atteindre les objectifs énoncés dans l'article 26 de la loi.
Les S.A.F.E.R., dans le cadre de ces contrats de location, agissent donc non en tant qu'organisme poursuivant une mission d'intérêt général, mais comme simple intervenant sur le marché foncier.
L'article 30 instaure une rupture de principe d'égalité devant la loi au profit des S.A.F.E.R. et au détriment d'autres personnes morales de droit privé.
En agissant sur le marché foncier comme locataire, puis bailleur en sous-location, les S.A.F.E.R. sortent de leur mission d'intérêt général.
L'article 30 leur permet d'échapper au statut du fermage puisque les baux conclus au profit des S.A.F.E.R. puis ceux qu'elles consentent ne sont pas soumis aux dispositions des articles L. 411-1 du code rural et suivants.
Les S.A.F.E.R. sont, de ce fait, les seules personnes morales de droit privé à pouvoir s'affranchir des dispositions des articles du code rural précité.
En effet, aucun agent immobilier ne dispose de cette possibilité.
De ce fait, la loi confère aux S.A.F.E.R. un avantage incontestable, non justifié par la poursuite de l'intérêt général au détriment d'autres intervenants sur le marché foncier.
(Liste des signataires: voir décision no 89-267 DC.)

Monsieur Robert Badinter,

Monsieur le président,

J'ai l'honneur de vous faire parvenir, en vertu de l'article 61 de la Constitution, le recours pour défaut de constitutionnalité, signé par plus de soixante députés, portant sur le projet de loi contenant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé.

Je vous prie d'agréer, monsieur le président, l'expression de ma haute considération.

Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé et lui demandent de décider que ladite loi est non conforme à la Constitution pour les motifs suivants:

Lors de la deuxième séance du vendredi 15 décembre 1989, en vertu de l'article 49-3 de la Constitution, M. Lionel Jospin, ministre d'Etat,
ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, a engagé la responsabilité du Gouvernement en remplacement du Premier ministre, alors en déplacement, en vue de l'adoption, en nouvelle lecture, du projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé. Cette procédure est contraire à la Constitution et politiquement contestable. 1. La procédure mise en oeuvre est contraire à la lettre, à l'esprit et à la pratique de la Constitution.
La mise en oeuvre de l'article 49-3 est contraire à la lettre de la Constitution:
En effet, selon cet article et conformément à la lettre et à l'esprit de l'article 21 de la Constitution, qui dispose que le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement, seul le Premier ministre en personne et par oral peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale, après délibération du conseil des ministres.
Conformément à la lettre de la première phrase de l'article 49-3 qui emploie l'indicatif et qui ne prévoit aucune possibilité de délégation, seul le Premier ministre décide et engage la responsabilité du Gouvernement. C'est d'ailleurs le chef du Gouvernement qui en demande l'autorisation au conseil des ministres et c'est à lui seul que l'autorisation est accordée. Il ne peut être question de déléguer ce droit qu'en cas d'empêchement définitif.
Il s'ensuit:
Qu'il est exclu qu'un membre du Gouvernement, hormis son chef, ne puisse venir engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée (acte qui engage collectivement et gravement l'ensemble du Gouvernement);
Qu'en outre la délégation n'est, en général, admise, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, et selon la doctrine, que pour assurer la continuité de l'action gouvernementale et donc pour des attributions administratives générales qui sont traditionnellement dévolues au Premier ministre et qu'il ne peut assurer directement;
Qu'enfin les attributions essentielles qui fondent le régime parlementaire de la Ve République ne peuvent être exercées que par leurs titulaires;
qu'ainsi le Président de la République assurant l'intérim ne peut exercer le droit de dissolution.

Par ailleurs, s'il pouvait être admis que le ministre chargé de l'intérim du Premier ministre (notion pourtant radicalement différente de celle de Premier ministre) puisse en personne engager la responsabilité du Gouvernement, le décret du 14 décembre 1989 qui charge de l'intérim, M. Lionel Jospin,
ministre d'Etat, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, n'a été publié au Journal officiel que le 15 décembre 1989. Qu'en conséquence, et en vertu du décret-loi du 5 novembre 1870 qui dispose que les règlements publiés au Journal officiel n'entrent en vigueur qu'un jour franc après leur promulgation, le ministre d'Etat, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, était incompétent lors de la deuxième séance du vendredi 15 décembre 1989 pour engager la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé qui a été considéré comme adopté en l'absence du vote d'une motion de censure.
La mise en oeuvre de l'article 49-3 est contraire à l'esprit de la Constitution:
Les dispositions minutieuses adoptées en 1958, quant à l'engagement de la responsabilité du Gouvernement (adoption au conseil des ministres, engagement du Gouvernement par le Premier ministre, délais) démontrent que les constituants ont cherché à apporter des garanties procédurales pour éviter tout engagement de responsabilité intempestif par un membre autre que le chef du Gouvernement.
La procédure mise en oeuvre par l'article 49-3, et plus spécialement dans son alinéa 3, rappelle que les constituants ont voulu mettre fin aux procédés employés sous les Républiques précédentes, selon lesquels le Gouvernement voyait sa responsabilité engagée par un ministre sans l'accord du Premier ministre.
La lecture des travaux préparatoires de la Constitution prouve clairement que les constituants ont voulu éviter cet écueil en considérant que le Premier ministre, et lui seul, pouvait, selon une procédure solennelle et orale, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale.
La mise en oeuvre de l'article 49-3 est contraire à l'usage de la Constitution:
Depuis 1958, le Premier ministre est toujours venu à la tribune de l'Assemblée nationale, en personne, engager la responsabilité du Gouvernement et cela quel que soit l'état de la procédure législative. La seule exception réside en l'engagement de la responsabilité du Gouvernement par M. Jean Poperen, ministre chargé des relations avec le Parlement lors de la deuxième séance du 28 avril 1989 pour l'adoption en première lecture, du projet de loi approuvant le Xe Plan (procédure qui n'a fait l'objet d'aucun recours).
Hormis cette unique exception, dont l'inconstitutionnalité est patente dans la mesure où l'engagement de la responsabilité du Gouvernement a été effectué par le ministre chargé des relations avec le Parlement, la pratique d'une part conforte la présente analyse juridique et d'autre part, tend à révéler l'existence d'une coutume constitutionnelle en la matière.
2. La procédure employée ne respecte par les droits du Parlement.
La lecture de l'ensemble des travaux préparatoires et surtout des discours des constituants, démontrent que cette procédure ne devait être employée qu'exceptionnellement dans la mesure où elle prive au moins partiellement l'Assemblée de ses fonctions éminentes (le vote de la loi).
Acte politiquement important et juridiquement grave, puisque privant de facto l'Assemblée nationale d'une de ses fonctions essentielles, il ne saurait être admis qu'un membre du Gouvernement, quel qu'il soit, remplace le Premier ministre pour annoncer à la tribune de l'Assemblée nationale l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte qui sera adopté en l'absence du dépôt et du vote d'une motion de censure.
En conséquence, l'engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur un texte ne peut être exercé que par le Premier ministre en personne. Il ne peut être admis que cette attribution constitutionnelle fondamentale, attachée à la personne même du chef du Gouvernement, soit déléguée.
En conséquence, l'engagement de la responsabilité du Gouvernement par le ministre d'Etat, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé est contraire à la Constitution.
Telles sont les raisons pour lesquelles les auteurs de la saisine estiment que par l'utilisation qui a été faite de l'article 49-3 de la Constitution,
le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé est contraire à la Constitution.
(Liste des signataires: voir décision no 89-269 DC.)