24 juin 2022

1. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 13 mai 2022, en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance (1) des finances publiques, afin de se prononcer sur le respect, en 2021, des objectifs pluriannuels de solde structurel.
2. Le Gouvernement a adressé au Haut Conseil le 20 juin 2022 une saisine rectificative, afin de prendre en compte les révisions apportées par l'Insee le 31 mai 2022 aux comptes nationaux des années 2020 et 2021.
3. Le Haut Conseil, après en avoir délibéré lors de sa séance du 24 juin 2022, a adopté le présent avis.

I. - Observations liminaires
1. Sur l'objet du présent avis

4. L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 dispose que « le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants […] que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Aux termes du même article 23, un écart est considéré comme important lorsque le solde structurel présenté dans le projet de loi de règlement est dégradé par rapport à la loi de programmation des finances publiques d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
5. La loi organique précise en outre que le solde structurel doit être calculé avec la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation. L'identification d'un tel écart par le Haut Conseil déclenche le « mécanisme de correction » au sens du chapitre IV de la loi organique.
6. Le Haut Conseil se réfère dans cet avis à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022 (2).

2. Sur les informations transmises et les délais

7. Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 13 mai 2022. Cette saisine comportait l'article liminaire du projet de loi de règlement (PLR) pour 2021, dont son tableau de synthèse qui présente en particulier le solde nominal et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2021 (annexe 1). Elle était accompagnée des réponses à un questionnaire qui avait été transmis au préalable aux administrations compétentes. Une saisine rectificative a été adressée le 20 juin 2022 au Haut Conseil, tenant compte des révisions apportées par l'Insee le 31 mai 2022.
8. En application de l'article 18 de la loi organique précitée, le Haut Conseil a procédé à l'audition conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du Budget le 16 mai 2022.

II. - Observations relatives aux évolutions des déficits publics effectif et structurel en 2021 et aux écarts à la loi de programmation des finances publiques
1. Evolution des déficits publics effectif et structurel entre 2020 et 2021

9. Le déficit public s'établit selon l'Insee à 160,9 Md€ en 2021, soit 6,4 points de PIB, après 3,1 points en 2019 et 8,9 points en 2020. Le très net rebond du PIB (+8,2 % après - 5,2 % en valeur) a entraîné une vive croissance des recettes (+ 8,4 % après - 4,8 %), supérieure à celle encore forte des dépenses (+ 4,0 % après + 5,1 %).
10. Le déficit public reste toutefois très supérieur à son niveau de 2019, en valeur (160,9 Md€ en 2021 contre 74,7 Md€ en 2019) comme en points de PIB (6,4 points en 2021 contre 3,1 points en 2019). Malgré des mesures de baisse des prélèvements obligatoires, nettes des mesures de hausse, s'élevant à près de 10 Md€ sur deux ans, le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 0,5 point entre 2019 et 2021 et le ratio des recettes publiques rapportées au PIB (52,6 points en 2021) est supérieur de 0,3 point à son niveau de 2019. Le ratio des dépenses publiques rapportées au PIB (59,0 points) excède encore nettement son niveau de 2019, de 3,6 points.

Graphique 1. - Recettes et dépenses publiques (en points de PIB)
Source : Insee

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11. Le déficit conjoncturel s'est nettement réduit en 2021 (2,9 points de PIB, à 2,0 points de PIB), grâce au rebond marqué du PIB (+6,8 % en volume), qui a conduit à la réduction de l'écart de production (de - 8,3 % du PIB potentiel en 2020 à - 3,3 % du PIB potentiel en 2021 tel qu'estimé par la loi programmation des finances publiques de janvier 2018).
12. Le solde des mesures ponctuelles et temporaires (« one-offs ») retenu par le Gouvernement passe de - 2,8 points de PIB potentiel en 2020 à - 0,1 point en 2021 (cf. tableau 1). Contrairement au choix fait pour 2020, le Gouvernement considère que les dépenses de soutien d'urgence prises en réponse à la crise sanitaire (activité partielle, fonds de solidarité, dépenses de santé sous Ondam, exonérations de cotisations sociales) ne relèvent plus, dans leur quasi-totalité, des mesures ponctuelles et temporaires, qui se réduisent désormais à des éléments non liés à la crise sanitaire (contentieux de série) et, pour un montant faible et positif (0,4 Md€), à l'impact net des prêts garantis aux entreprises (PGE).

Tableau 1. - Mesures ponctuelles et temporaires en Md€

Source : Gouvernement.

13. Le solde structurel se déduit du solde effectif en neutralisant les effets de la conjoncture ainsi que les opérations exceptionnelles et temporaires (3).
14. Le déficit structurel, que le traitement des mesures de soutien d'urgence en mesures ponctuelles et temporaires améliore artificiellement en 2020, s'est fortement creusé en 2021 (+ 3,2 points de PIB potentiel, à 4,4 points du PIB potentiel), sous l'effet de la disparition quasi totale des facteurs transitoires ayant affecté 2020 et de l'inclusion, contrairement à 2020, des mesures de soutien d'urgence dans le solde structurel. Cette dégradation a été en partie limitée par une nouvelle augmentation du taux de prélèvements obligatoires.

Graphique 2. - Décomposition du solde public (en points de PIB pour le solde public et le solde conjoncturel et en points de PIB potentiel pour le solde structurel et les mesures ponctuelles et temporaires)
Source : Gouvernement

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15. Par ailleurs, le Haut Conseil rappelle que la crise sanitaire est susceptible d'avoir réduit la capacité d'offre de l'économie française. De fait, le Gouvernement a présenté, dans le Rapport économique social et financier pour 2022, une estimation de PIB potentiel révisée à la baisse par rapport à celle de la loi de programmation. La prise en compte de cette nouvelle estimation conduirait à accroître le déficit structurel de 0,6 point en 2020 (à 1,7 point de PIB) et 1,0 point en 2021 (à 5,4 points de PIB).

Graphique 3. - Solde structurel selon les deux estimations de PIB potentiel (en points de PIB)
Source : Gouvernement

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2. Observations des écarts à la loi de programmation des finances publiques

16. Le déficit constaté en 2021 (6,4 points de PIB) est supérieur de 5,5 points à celui prévu dans la loi de programmation de janvier 2018 (0,9 point de PIB).

Tableau 2. - Ecarts par rapport à la loi de programmation 2018-2022 (% du PIB ou du PIB potentiel)

Sources : loi n° 2018-32 de programmation des finances publiques de janvier 2018 et projet de loi de règlement pour 2021.

Note. - Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

17. Selon la décomposition présentée par le Gouvernement, cet écart s'explique pour une faible part (0,1 point) par les mesures ponctuelles et temporaires, et pour une part importante (2,3 points) par sa composante conjoncturelle : malgré le rebond important de l'activité en 2021, le PIB reste en moyenne inférieur (de 3,3 %) au PIB potentiel inscrit dans la LPFP, alors que la LPFP prévoyait un PIB supérieur de 0,1 point au PIB potentiel en 2021. Le Haut Conseil doit en effet, selon les termes de la loi organique de décembre 2012, s'appuyer sur l'estimation du PIB potentiel contenue dans la LPFP, bien que cette dernière ait été rendue obsolète par la crise sanitaire.

Graphique 4. - Trajectoire du PIB potentiel (base 100 en 2019) inscrit dans la LPFP et du PIB observé (en moyenne annuelle et en volume)
Source : Insee, LPFP de janvier 2018, RESF de septembre 2021
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du

JOnº 0154 du 05/07/2022, texte nº 10218. La plus grande part de l'écart (3,1 points) est imputable au solde structurel, estimé à - 4,4 points de PIB, contre une prévision de - 1,2 point en LPFP. Celui-ci provient intégralement de la hausse des dépenses structurelles (4,1 points d'écart à la LPFP), quelque peu compensée par la hausse des recettes structurelles (0,9 point d'écart à la LPFP).

Tableau 3. - Décomposition de l'écart du solde structurel à la LPFP en recettes et dépenses structurelles (en points de PIB potentiel)

Source : Gouvernement.

3. Appréciations relatives à l'écart entre le solde structurel et celui de la loi de programmation des finances publiques

19. En application de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil se prononce sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel observé avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. L'article 23 de la loi organique indique que, dans son avis sur la loi de règlement, le Haut Conseil doit tenir compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).
20. Saisi par le Gouvernement à l'occasion de l'avis sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020, le Haut Conseil avait estimé que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières relevaient bien de telles circonstances exceptionnelles.
21. Le Haut Conseil constate que l'écart (- 3,1 points) entre le solde structurel estimé pour 2021 et celui prévu dans la loi de programmation est nettement supérieur en valeur absolue au seuil de 0,5 point de PIB et qu'il doit donc être considéré comme important au sens de la loi organique.
22. Il note toutefois qu'en 2021 la crise sanitaire a continué d'entraver substantiellement l'activité économique en France et que la situation des finances publiques a ainsi continué d'être affectée par ces circonstances exceptionnelles. Il relève que la clause dérogatoire générale, qui permet aux Etats membres de l'Union européenne de déroger aux obligations qui s'appliqueraient normalement au titre du cadre budgétaire européen, est restée en vigueur en 2021. En conséquence, le Haut Conseil considère qu'il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction, ce que l'écart important entre le solde structurel estimé pour 2021 et celui prévu dans la loi de programmation aurait dû, en temps normal, le conduire à faire.
23. Le Haut Conseil souligne que la clause de circonstances exceptionnelles résultant de la crise sanitaire de 2020 et 2021 ne saurait cependant s'appliquer sans limite de temps, au risque de priver de sens la programmation des finances publiques et de limiter la portée et l'efficacité des dispositions de la loi organique, et notamment du mécanisme de correction prévu par son chapitre IV. Il invite en conséquence le Gouvernement à préciser, à l'occasion de ses prochains textes financiers, les critères de levée ou de maintien de la clause de circonstances exceptionnelles. Il importe que celles-ci se réfèrent à des événements très significatifs affectant le contexte macroéconomique et la situation des finances publiques, et non à des choix de politique budgétaire indépendants de ceux-ci.
24. L'évaluation du déficit structurel (4,4 points de PIB potentiel) présentée par le Gouvernement pour 2021 est supérieure de 3,1 points à la prévision retenue dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018 (1,2 point). Cet écart est très nettement supérieur à 0,5 point de PIB. Il doit donc être considéré comme important au sens de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.
25. Le Haut Conseil constate que la situation des finances publiques a continué d'être nettement affectée en 2021 par la crise sanitaire et considère donc que les circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) sont, comme en 2020, réunies en 2021. En conséquence, il estime que, bien que l'écart du solde structurel à celui de la LPFP soit important, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l'exercice 2021.
26. Le Haut Conseil estime que le pilotage des finances publiques nécessite que la clause de circonstances exceptionnelles ne s'applique pas de manière permanente. Il invite en conséquence le Gouvernement à préciser rapidement les critères de levée ou de maintien de cette clause.

III. - Observations sur l'évaluation du solde structurel

27. Ainsi qu'il l'a déjà noté lors de ses précédents avis, l'évaluation du solde structurel présentée par le Gouvernement est brouillée en 2020 et 2021 du fait des évolutions exceptionnelles entraînées par la crise sanitaire, mais aussi des choix du Gouvernement concernant la définition des mesures ponctuelles et temporaires (cf. encadré pour une analyse de l'impact de ces évolutions et de ces choix).
28. Les difficultés rencontrées en 2020 et 2021 pour mesurer le solde structurel sont certes pour partie imputables à la crise sanitaire, mais reflètent aussi des difficultés récurrentes d'application de la notion de solde structurel pour piloter les finances publiques. Notamment parce qu'elle repose sur des données inobservables, la mesure du solde structurel est toujours fragile. Son calcul dépend en effet de l'estimation de l'écart au PIB potentiel (output gap), donnée inobservable et, de plus, sujette à révisions. Par ailleurs l'estimation du solde conjoncturel (qui doit être retiré du solde effectif pour conduire au solde structurel) repose sur une estimation moyenne sur longue période des élasticités à la conjoncture des prélèvements obligatoires et des dépenses, qui peut s'éloigner sensiblement de celles observées une année donnée.
29. Cette situation confirme l'intérêt des réflexions en cours au niveau européen sur les règles budgétaires européennes. En effet, consciente des limites de la notion de solde structurel, de la difficulté à évaluer correctement la position dans le cycle économique, et des autres critiques adressées aux règles européennes, perçues comme trop complexes et ne prenant pas suffisamment en compte la situation particulière de chacun des pays auxquels elles s'appliquent, notamment à l'issue de la crise sanitaire, la Commission a rouvert en octobre dernier le débat sur la gouvernance économique de l'Union européenne. Elle devrait faire des propositions de réforme prochainement, sur la base des premiers éléments de consensus apparus entre les Etats membres au sein de l'Eurogroupe et du conseil ECOFIN et qui ont été présentés par plusieurs intervenants à la conférence que le Haut Conseil a organisée le 10 mai 2022 conjointement avec le réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'Union européenne (4). Les règles budgétaires européennes s'attacheraient à être mieux adaptées à la situation des Etats membres et donneraient plus de poids à une règle portant sur la croissance des dépenses nette des mesures affectant les prélèvements obligatoires.

30. Le Haut Conseil rappelle, comme dans ses précédents avis, que l'évaluation du solde structurel sur laquelle il est appelé à donner un avis est aujourd'hui fortement brouillée et que celui-ci ne rend pas compte de la situation réelle des finances publiques.
31. Tout d'abord, l'impact en 2020 de plusieurs facteurs temporaires liés à la crise sanitaire, conjugué au choix fait par le Gouvernement d'exclure l'intégralité des mesures de soutien d'urgence de l'estimation du solde structurel sur la seule année 2020, conduisent à une amélioration en trompe-l'œil du solde structurel en 2020 (de - 2,5 points de PIB potentiel à - 1,1 point) et, à l'inverse, à une dégradation accentuée en 2021 (de - 1,1 point de PIB potentiel à - 4,4 points), notamment parce que les mesures de soutien d'urgence directement liées à la poursuite de la crise pandémique ont été considérées, cette fois, comme affectant ce dernier. La signification du solde structurel sur ces deux années en est altérée.
32. Ensuite, la crise sanitaire a rendu obsolète l'estimation du PIB potentiel contenue dans la LPFP du 22 janvier 2018, datant donc d'avant la crise sanitaire, alors qu'elle reste la référence sur laquelle le Haut Conseil doit, selon les termes de la loi organique de décembre 2012, s'appuyer pour rendre le présent avis. À cet égard, le Haut Conseil relève que la prise en compte de l'évaluation actualisée du PIB potentiel présentée dans le Rapport économique social et financier pour 2022 conduirait à dégrader le solde structurel d'un point de PIB supplémentaire en 2021 (- 5,4 points de PIB au lieu de - 4,4 points de PIB). Cette situation confirme l'intérêt des réflexions en cours au niveau européen sur les règles budgétaires européennes.
La soutenabilité de la dette publique suppose une nette réduction du déficit structurel dans les années à venir et notamment une action sur la dépense publique, dont le niveau rapporté au PIB est resté, en 2021, nettement supérieur à son niveau d'avant-crise.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et transmis au Parlement.