Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés les 17 octobre 2025, 25 mars 2026 et 12 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association d'entraide des soignants et des personnels sociaux, Mme A... C... et Mme B... D... demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 relatif au plafond des dépenses engagées au titre d'une mission de travail temporaire par un établissement public de santé, un établissement ou service social et médico-social ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d'une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, à titre principal par un moyen de légalité interne ;

3°) d'annuler la décision rejetant la demande d'abrogation du décret, à titre principal par un moyen de légalité interne ;

4°) d'enjoindre au Premier ministre de modifier le décret du 2 juillet 2025, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, à compter de la décision à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que le décret et l'arrêté qu'elles attaquent :

- méconnaissent le principe constitutionnel de continuité du service public, en ce qu'ils ne prévoient aucun mécanisme de sauvegarde permettant d'adapter les plafonds aux réalités locales, territoriales ou médicales et ont pour effet de désorganiser l'offre de soins ;
- portent atteinte au droit de propriété des intérimaires en ce qu'ils réduisent leurs revenus de façon uniforme, brutale et non différenciée pouvant atteindre 40 % de leurs revenus, sans tenir compte des disparités territoriales ni des contraintes locales de recrutement ;
- portent atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale des intérimaires, garanti par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, eu égard à l'impact direct, immédiat et substantiel sur leurs conditions de vie ;
- méconnaissent la liberté d'entreprendre des agents et des entreprises ;
- méconnaissent le principe d'égalité de traitement, en ce qu'ils soumettent la rémunération des intérimaires à un mécanisme de plafonnement, sans tenir compte des sujétions plus importantes auxquelles ils sont soumis par rapport aux agents titulaires ;
- restreignent la libre prestation de service garantie par les articles 56 et 57 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qu'ils mettent en place un mécanisme de plafonnement qui n'est ni nécessaire, ni adapté et ne poursuit pas un objectif d'intérêt général ;
- méconnaissent le § 1 de l'article 5 de la directive 2008/104/ CE du 19 novembre 2008 en réduisant la rémunération des intérimaires sans justification conforme aux dérogations prévues par cet article ;
- méconnaissent la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 en imposant une restriction non justifiée à l'exercice transfrontalier d'une activité économique autorisée et en méconnaissant le principe d'égalité de traitement entre les travailleurs détachés et les salariés nationaux ;
- sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire, enregistré le 20 octobre 2025, Mme C... déclare se désister purement et simplement de sa requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2026, la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la requête est irrecevable en tant qu'elle est dirigée contre le décret du 2 juillet 2025 car tardive et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au Premier ministre, au ministre du travail et des solidarités, et au ministre de l'action et des comptes publics, qui n'ont pas produit de mémoire.


Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ;
- le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Léo Paillard, auditeur ;

- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Guyon, avocat de l'association d'entraide des soignants et personnels sociaux

Considérant ce qui suit :

1. L'association d'entraide des soignants et des personnels sociaux ainsi que Mme C... et Mme D..., demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 2 juillet 2025 relatif au plafond des dépenses engagées au titre d'une mission de travail temporaire par un établissement public de santé, un établissement ou service social et médico-social ainsi que l'arrêté du 5 septembre 2025 pris pour son application, ou la décision implicite de rejet opposée à la demande d'abrogation du décret formée d'abord le 17 octobre 2025 par l'association de défense des soignants en poste et en sous-effectif puis le 13 mars 2026 par Mme D....

Sur le désistement de Mme C... :

2. Par un mémoire enregistré postérieurement à l'introduction de la requête, Mme C... déclare se désister de cette requête. Son désistement est pur et simple. Rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.

Sur les conclusions dirigées contre le décret du 2 juillet 2025 :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ".

4. Le décret attaqué du 2 juillet 2025 a été publié au Journal officiel de la République française le 3 juillet suivant. Par suite, les conclusions de la requête de l'association d'entraide des soignants et des personnels sociaux tendant à l'annulation de ce décret, laquelle a été enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat 17 octobre 2025, soit postérieurement au délai de deux mois impartis par les dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, sont tardives et, par suite, irrecevables.

Sur le surplus des conclusions :

5. Aux termes de l'article L. 334-3 du code général de la fonction publique : " Le recours aux services des entreprises de travail temporaire mentionnées à l'article L. 1251-1 du code du travail est ouvert aux administrations et établissements publics de l'Etat, aux centres de gestion, collectivités et établissements mentionnés à l'article L. 4 ainsi qu'aux établissements publics mentionnés à l'article L. 5 dans les conditions fixées par le chapitre Ier du titre V du livre II de la première partie du code du travail, dans les cas et selon les modalités prévus à la section 6 de ce chapitre ". Aux termes de l'article L. 6146-3 du code de la santé publique, dans sa version issue de l'article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 : " Les établissements publics de santé peuvent avoir recours à des médecins, des odontologistes, des pharmaciens, des sages-femmes et des professionnels relevant du titre IV du livre II et du livre III de la quatrième partie du présent code (soit les préparateurs en pharmacie et en pharmacie hospitalière ainsi que les auxiliaires médicaux dont les infirmiers, les aides-soignants, les auxiliaires de puériculture, les ambulanciers, les assistants dentaires et les assistants de régulation médicale) dans les conditions prévues à l'article L. 334-3 du code général de la fonction publique. (...) / Lorsqu'il existe, pour l'une des catégories de professionnels mentionnée au premier alinéa du présent article, un écart significatif entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent, le montant des dépenses susceptibles d'être engagées par les établissements publics de santé au titre de ces prestations est plafonné, en tenant compte s'il y a lieu des spécificités territoriales. Les conditions d'application du présent alinéa sont fixées par voie réglementaire ". L'article L. 313-23-3 du code de l'action sociale et des familles, dans sa version issue du même article 70 de la loi du 28 février 2025, a prévu la même possibilité d'un plafonnement des dépenses susceptibles d'être engagées par les établissements relevant des dispositions dudit code, au titre des prestations d'intérim des médecins, infirmiers, aides-soignants, éducateurs spécialisés, assistants de service social, moniteurs-éducateurs et accompagnants éducatifs et sociaux. Aux termes de l'article R. 6146-26 du code de la santé publique, dans sa version issue du décret du 2 juillet 2025 relatif au plafond des dépenses engagées au titre d'une mission de travail temporaire par un établissement public de santé, un établissement ou service social et médico-social : " Le plafonnement des dépenses susceptibles d'être engagées par les établissements publics de santé au titre des prestations d'intérim des professionnels mentionnés au premier alinéa de l'article L. 6146-3 est mis en œuvre pour une catégorie de professionnels lorsque, en moyenne pour cette catégorie, le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire est estimé supérieur d'au moins 60 % au coût de l'emploi d'un professionnel permanent. Cette estimation se fonde sur une enquête menée par l'autorité administrative au moins tous les deux ans auprès des établissements publics sanitaires, sociaux et médico-sociaux ". L'article R. 313-30-8 du code de l'action sociale et de familles, dans sa rédaction issue du même décret, prévoit des dispositions similaires pour les professionnels relevant de l'article L. 313-23-3 du même code. Enfin, l'article 1er de l'arrêté du 5 septembre 2025 attaqué énumère la liste des professions auxquelles est appliqué un plafonnement des dépenses susceptibles d'être engagées par les établissements de santé et par les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre de prestations d'intérim. Son article 2 fixe ainsi un montant plafond, hors taxe sur la valeur ajoutée, " pour une journée de vingt-quatre heures de travail effectif, à 2681 € pour un médecin, odontologiste ou pharmacien " et " pour une heure de travail effectif à : - 54 € pour un infirmier diplômé d'Etat ; - 73 € pour un infirmier de bloc opératoire diplômé d'Etat ; - 73 € pour un infirmier anesthésiste diplômé d'Etat ; - 56 € pour un manipulateur en électroradiologie médicale ; - 56 € pour un préparateur en pharmacie hospitalière ; - 62 € pour un masseur kinésithérapeute ; - 78 € pour une sage-femme ". Par dérogation à ces dispositions, son article 2 bis fixe, pour les professionnels de santé exerçant en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les plafonds suivants : " - 3 752 € pour un médecin, odontologiste ou pharmacien pour une journée de vingt-quatre heures de travail effectif ; - 75 € pour un infirmier diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 102 € pour un infirmier de bloc opératoire diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 102 € pour un infirmier anesthésiste diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 78 € pour un manipulateur en électroradiologie médicale pour une heure de travail effectif ; - 78 € pour un préparateur en pharmacie hospitalière pour une heure de travail effectif ; - 86 € pour un masseur kinésithérapeute pour une heure de travail effectif ; - 109 € pour une sage-femme pour une heure de travail effectif ".

6. En premier lieu, l'instauration d'un plafonnement du montant des dépenses susceptibles d'être engagées par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre des prestations d'intérim, lorsqu'il existe un écart significatif entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent, résulte des dispositions précitées de l'article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l'article L. 313-23-3 du code de l'action sociale et des familles, dans leur version issue de l'article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025. Par suite, les requérantes ne peuvent, en tout état de cause, utilement contester la constitutionnalité ou la conventionnalité de la décision de refus d'abrogation du décret du 2 juillet 2025 ou de l'arrêté du 5 septembre 2025, en se bornant à mettre en cause le principe de ce plafonnement.

7. En deuxième lieu, les articles L. 6146-3 du code de la santé publique et L. 313-23-3 du code de l'action sociale et des familles ne prévoient qu'une simple faculté permettant, s'il y a lieu, que les plafonds des dépenses au titre des prestations d'intérim soient fixés en tenant compte des " spécificités territoriales ". S'il est constant que le recours par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux aux prestations d'intérim est variable selon la démographie médicale de la région concernée et ses besoins en personnels médicaux, ni le décret du 2 juillet 2025 en tant qu'il ne prévoit, aux articles R. 6146-28 du code de la santé publique et R. 313-30-8 du code de l'action sociale et des familles, une augmentation de plein droit du plafonnement qu'en faveur des professionnels en fonction en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon " pour tenir compte de l'existence de majorations spécifiques au bénéfice des personnels permanents ", ni l'arrêté attaqué qui n'a pas fixé une modulation territoriale des plafonds autre que celle prévue pour les territoires ultramarins, ne peuvent être regardés, au regard des éléments avancés par les requérantes, comme entachés sur ce point d'une erreur manifeste d'appréciation et, en tout état de cause, comme portant atteinte aux principes constitutionnels ou conventionnels invoqués.

8. En troisième lieu, si l'article R. 6146-26 du code de la santé publique, dans sa version issue du décret attaqué, a fixé à 60 % l'écart entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et d'un professionnel permanent au-delà duquel le plafonnement des dépenses susceptibles d'être engagées par les établissements publics de santé au titre des prestations d'intérim, ce seuil n'a, contrairement à ce qui est soutenu, en tout état de cause, ni pour objet ni pour effet de réduire de 40 % le montant de la rémunération des intérimaires concernés.

9. Enfin, la contestation des autres dispositions du décret ainsi que des plafonds fixés par l'arrêté ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé au regard des principes constitutionnels et conventionnels invoqués par les requérantes.

10. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision de refus d'abrogation du décret du 2 juillet 2025 et des conclusions présentées par Mme D..., que la requête de l'association d'entraide des soignants et des personnels sociaux et de Mme D... ne peut qu'être rejetée, y compris leurs conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :
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Article 1er : Il est donné acte du désistement de Mme C....
Article 2 : La requête de l'association d'entraide des soignants et des personnels sociaux et de Mme D... est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association d'entraide des soignants et des personnels sociaux, première requérante dénommée, et à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées.
Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre du travail et des solidarités, et au ministre de l'action et des comptes public.
Délibéré à l'issue de la séance du 2 juillet 2026 : où siègeaient : M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre, présidant ; M. Jean-Dominique Langlais, conseiller d'Etat et M. Léo Paillard, auditeur-rapporteur.
Rendu le 30 juillet 2026
Le président :
Signé : M. Jean-Philippe Mochon
Le rapporteur :
Signé : M. Léo Paillard
La secrétaire :
Signé : Mme Andréa Torno

La République mande et ordonne à la ministre de l'Action et des Comptes publics en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
No 509079- 2 -



ECLI:FR:CECHS:2026:509079.20260730