CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 21/04/2026, 24MA01538, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
CAA de MARSEILLE - 1ère chambre
N° 24MA01538
Inédit au recueil Lebon
Lecture du mardi 21 avril 2026
Président
M. PORTAIL
Rapporteur
Mme Marie-Laure HAMELINE
Rapporteur public
M. QUENETTE
Avocat(s)
SCP LESAGE - BERGUET - GOUARD-ROBERT
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Willy Jimmy a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 26 juin 2020 par lequel le maire de Venelles s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SAS Action Venelles concernant le bâtiment situé sur un terrain cadastré AT 27 dont elle est propriétaire.
Par un jugement n° 2006872 du 9 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du maire de Venelles du 26 juin 2020.
Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 et 17 juin 2024, la commune de Venelles, représentée par Me Gouard-Robert, doit être regardée comme demandant à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 9 avril 2024 ;
2°) de rejeter la demande de première instance de la société Willy Jimmy ;
3°) de mettre à la charge de la société Willy Jimmy une somme de 1 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal a omis de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande ;
- le recours contentieux enregistré le 10 septembre 2020 contre l'arrêté notifié le 1er juillet 2020 est hors délai ;
- l'arrêté en litige ne constitue pas le retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ;
- aucune décision tacite de non-opposition n'a pu naître le 18 mars 2020 compte-tenu de la suspension du délai d'instruction par l'article 12 ter de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- la demande de pièces du 29 janvier 2020 a régulièrement interrompu le délai d'instruction ;
- le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable présentée pour un projet lié à des travaux réalisés sans autorisation d'urbanisme ;
- le projet dispose d'un accès insuffisant sur la RD 556 en méconnaissance de l'article N3 du plan local d'urbanisme ;
- l'accès crée un risque pour la sécurité publique en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- le projet qui imperméabilise l'ensemble du terrain méconnaît le caractère naturel de la zone en violation de l'article N1 du plan local d'urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2024, la société Willy Jimmy, représentée par Me Ibanez, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Venelles une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la commune de Venelles ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Hameline, rapporteure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- les observations de Me Gouard-Robert, avocat de la commune de Venelles et celles de Me Ranson, avocat de la société Willy Jimmy.
Considérant ce qui suit :
1. La société Willy Jimmy a acquis en 2018 un terrain cadastré AT n° 27 supportant un ancien bâtiment commercial, situé au lieu-dit A... le long de la route départementale RD 556 sur le territoire de la commune de Venelles, en zone naturelle N1 du plan local d'urbanisme. Des travaux réalisés sur le terrain par la société Willy Jimmy en vue de l'implantation d'une station de distribution de carburant ont fait l'objet de procès-verbaux de constat d'infraction en décembre 2019 et janvier 2020 puis d'un arrêté d'interruption de travaux pris par le maire de Venelles le 6 février 2020. Parallèlement, la SAS Action Venelles, appartenant au groupe néerlandais de distribution Action, a déposé le 10 janvier 2020 auprès de la commune de Venelles une déclaration préalable de travaux portant sur la création de locaux et d'espaces de bureaux, la peinture des façades et la modification des ouvertures du bâtiment existant sur le terrain en vue de son aménagement en commerce d'une surface de vente de 900 mètres carrés. Par un arrêté du 26 juin 2020, faisant suite à deux demandes de pièces complémentaires formées le 29 janvier 2020 puis le 27 février 2020, le maire de Venelles s'est opposé à cette déclaration préalable. La société Willy Jimmy, propriétaire du terrain, qui envisageait de conclure un bail commercial avec la société pétitionnaire, a demandé au tribunal administratif de Marseille l'annulation de cet arrêté. Par un jugement du 9 avril 2024, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du maire de Venelles du 26 juin 2020 qu'il a considéré comme un retrait d'une décision implicite de non-opposition. La commune de Venelles relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement contesté :
2. La commune de Venelles fait valoir que les premiers juges ont omis de statuer sur une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux de la société Willy Jimmy. Toutefois, si la commune a invoqué devant le tribunal administratif une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir de la société requérante, que les premiers juges ont expressément écartée, il ne résulte en revanche pas de ses écritures de première instance qu'elle avait invoqué le caractère tardif du recours contentieux. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement sur ce point doit être écarté.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Venelles à la demande de première instance :
3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ". Aux termes de l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal ".
4. Si l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du maire de Venelles, daté du 26 juin 2020, a été notifié à la société Action Venelles par courrier recommandé avec accusé de réception le 1er juillet 2020 conformément aux dispositions précitées de l'article R. 424-10, les conditions de notification de l'arrêté à la société pétitionnaire ne sauraient en toute hypothèse être opposées à la société Willy Jimmy propriétaire du terrain, alors qu'il n'est ni établi ni même soutenu que l'arrêté du 26 juin 2020 ait fait l'objet d'une notification à cette dernière ou au demeurant d'autres mesures de publicité quelles qu'elles soient. La société Willy Jimmy n'a par ailleurs pas manifesté de connaissance acquise de l'arrêté moins de deux mois avant l'enregistrement de son recours contentieux au tribunal administratif le 10 septembre 2020. Par suite, la commune de Venelles n'est pas fondée à soutenir, ainsi qu'elle le fait pour la première fois en appel, que la demande de première instance de la société Willy Jimmy était irrecevable en raison de son caractère tardif.
Sur le bien-fondé du jugement contesté :
En ce qui concerne l'office du juge d'appel :
5. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. Saisi d'un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d'urbanisme, il appartient au juge d'appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui.
En ce qui concerne la qualification de l'arrêté du 26 juin 2020 :
6. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (...) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (...) ". En application de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (...) ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (...) ". Aux termes de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ".
7. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, c'est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.
8. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants, (...) ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux (...) / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. " et aux termes de l'article R. 431-36 du même code : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / (...) Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (...) et aux articles (...) R. 431-21 (...) ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; (...) ".
9. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable déposée par la société Action Venelles a été reçue par la commune de Venelles le 10 janvier 2020. Par une lettre du 29 janvier 2020, soit dans le délai d'instruction d'un mois prévu par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, la commune lui a demandé de produire diverses pièces complémentaires, à savoir compléter les cadres 5.3 et 5.5 du formulaire Cerfa quant à la surface créée et supprimée et quant au stationnement, matérialiser l'emplacement des deux-roues et l'espace de stationnement des véhicules utilitaires, fournir des plans de masse de l'existant et du projet cotés dans les trois dimensions faisant apparaître les réseaux et les clôtures, les places de stationnement, les accès, l'aire de retournement, les plantations, l'aire d'implantation des déchets et les reports des vues photographiques, fournir des plans de coupe et de toitures, et préciser les dispositions prises pour l'assainissement non collectif et l'eau potable. Par ce courrier, qui indiquait que le délai d'instruction de la déclaration commencerait à courir à compter de la réception des pièces manquantes, le service instructeur a sollicité la communication d'éléments de la déclaration préalable sur la nature des travaux et d'un plan de masse coté dans les trois dimensions prévus par les dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, qui font partie des pièces qui peuvent être exigées en application du livre IV de la partie réglementaire de ce code. La société Action Venelles a produit en réponse des pièces complémentaires le 18 février 2020, faisant ainsi courir à nouveau le délai d'instruction à compter de cette date. L'adjointe au maire de Venelles a, certes, adressé un nouveau courrier le 27 février 2020 à la société pétitionnaire, comportant diverses recommandations relatives au respect par le projet de dispositions du plan local d'urbanisme, et lui demandant par ailleurs de préciser sa demande sur les dispositions prises en ce qui concerne l'eau potable, de préciser sur le plan de masse la localisation de la borne incendie et des réseaux, le sens des flux de circulation et l'implantation et les dimensions du local destiné aux déchets, de préciser la puissance de raccordement, de préciser si les clôtures sont existantes ou à créer, de décrire l'aménagement destiné à gérer et stocker les eaux de ruissellement, d'indiquer si le projet prévoit un portail d'entrée en en précisant l'apparence et l'implantation, d'indiquer la surface totale dédiée au stationnement au cadre 5.5 du formulaire Cerfa, de préciser la hauteur actuelle du terrain naturel et celle du terrain projeté, et enfin de décrire la nature du revêtement des emprises dédiées au stationnement et à la circulation. Toutefois, ce second courrier n'a pu interrompre une nouvelle fois le délai d'instruction, dès lors qu'il portait soit sur des recommandations visant à assurer la légalité du projet, soit sur des demandes de pièces non exigibles du pétitionnaire en application des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, soit enfin, s'agissant du formulaire Cerfa et du plan de masse prévus par ces dispositions, de demandes déjà précédemment formulées par le courrier du 29 janvier 2020.
10. En vertu des dispositions de l'article 12 ter de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et l'adaptation des procédures pendant cette même période, le délai d'instruction d'un mois susceptible de faire naître une décision implicite de non-opposition, qui a recommencé à courir à compter du 18 février 2020, a été suspendu durant la période du 12 mars au 24 mai 2020. Ainsi que le fait valoir la commune de Venelles en appel, aucune décision tacite de non-opposition n'a pu dès lors intervenir le 18 mars 2020. En revanche, compte-tenu de la reprise du cours du délai à compter du 24 mai 2020, celui-ci était expiré avant la date de l'arrêté en litige édicté le 26 juin 2020 et à plus forte raison avant la notification de cet arrêté à la société Action Venelles le 1er juillet 2020. Dès lors, l'arrêté du 26 juin 2020 constitue le retrait d'une décision tacite antérieure de non-opposition à la déclaration préalable.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire :
11. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ".
12. Le retrait d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable constitue une faculté et non une obligation pour l'administration, lorsque celle-ci n'est pas saisie par un tiers d'une demande en ce sens. Par suite, contrairement à ce que fait valoir la commune de Venelles devant la Cour, le maire ne se trouvait pas en tout état de cause en situation de compétence liée pour retirer la déclaration préalable de la société Action Venelles, alors même qu'il aurait été tenu de s'y opposer. Le moyen tiré de ce que l'arrêté de retrait du 26 juin 2020 n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable est dès lors opérant.
13. Il n'est ni établi ni soutenu que la société Action Venelles aurait été mise à même de présenter ses observations préalablement à la notification de l'arrêté en litige. Dès lors, l'arrêté de retrait a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. Par ailleurs, la circonstance que l'arrêté n'ait pas été précédé d'une procédure contradictoire a, dans les circonstances de l'espèce, effectivement privé l'intéressée d'une garantie. Par suite, l'arrêté est entaché d'illégalité.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Venelles n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 26 juin 2020.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société Willy Jimmy qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société Willy Jimmy sur le fondement des mêmes dispositions.
D É C I D E
Article 1er : La requête de la commune de Venelles est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la société Willy Jimmy sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Venelles et à la société par actions simplifiée Willy Jimmy.
Délibéré après l'audience du 29 janvier 2026, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Hameline, présidente-assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 avril 2026.
N° 24MA01538
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Procédure contentieuse antérieure :
La société Willy Jimmy a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 26 juin 2020 par lequel le maire de Venelles s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SAS Action Venelles concernant le bâtiment situé sur un terrain cadastré AT 27 dont elle est propriétaire.
Par un jugement n° 2006872 du 9 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du maire de Venelles du 26 juin 2020.
Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 et 17 juin 2024, la commune de Venelles, représentée par Me Gouard-Robert, doit être regardée comme demandant à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 9 avril 2024 ;
2°) de rejeter la demande de première instance de la société Willy Jimmy ;
3°) de mettre à la charge de la société Willy Jimmy une somme de 1 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal a omis de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande ;
- le recours contentieux enregistré le 10 septembre 2020 contre l'arrêté notifié le 1er juillet 2020 est hors délai ;
- l'arrêté en litige ne constitue pas le retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ;
- aucune décision tacite de non-opposition n'a pu naître le 18 mars 2020 compte-tenu de la suspension du délai d'instruction par l'article 12 ter de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- la demande de pièces du 29 janvier 2020 a régulièrement interrompu le délai d'instruction ;
- le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable présentée pour un projet lié à des travaux réalisés sans autorisation d'urbanisme ;
- le projet dispose d'un accès insuffisant sur la RD 556 en méconnaissance de l'article N3 du plan local d'urbanisme ;
- l'accès crée un risque pour la sécurité publique en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- le projet qui imperméabilise l'ensemble du terrain méconnaît le caractère naturel de la zone en violation de l'article N1 du plan local d'urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2024, la société Willy Jimmy, représentée par Me Ibanez, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Venelles une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la commune de Venelles ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Hameline, rapporteure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- les observations de Me Gouard-Robert, avocat de la commune de Venelles et celles de Me Ranson, avocat de la société Willy Jimmy.
Considérant ce qui suit :
1. La société Willy Jimmy a acquis en 2018 un terrain cadastré AT n° 27 supportant un ancien bâtiment commercial, situé au lieu-dit A... le long de la route départementale RD 556 sur le territoire de la commune de Venelles, en zone naturelle N1 du plan local d'urbanisme. Des travaux réalisés sur le terrain par la société Willy Jimmy en vue de l'implantation d'une station de distribution de carburant ont fait l'objet de procès-verbaux de constat d'infraction en décembre 2019 et janvier 2020 puis d'un arrêté d'interruption de travaux pris par le maire de Venelles le 6 février 2020. Parallèlement, la SAS Action Venelles, appartenant au groupe néerlandais de distribution Action, a déposé le 10 janvier 2020 auprès de la commune de Venelles une déclaration préalable de travaux portant sur la création de locaux et d'espaces de bureaux, la peinture des façades et la modification des ouvertures du bâtiment existant sur le terrain en vue de son aménagement en commerce d'une surface de vente de 900 mètres carrés. Par un arrêté du 26 juin 2020, faisant suite à deux demandes de pièces complémentaires formées le 29 janvier 2020 puis le 27 février 2020, le maire de Venelles s'est opposé à cette déclaration préalable. La société Willy Jimmy, propriétaire du terrain, qui envisageait de conclure un bail commercial avec la société pétitionnaire, a demandé au tribunal administratif de Marseille l'annulation de cet arrêté. Par un jugement du 9 avril 2024, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du maire de Venelles du 26 juin 2020 qu'il a considéré comme un retrait d'une décision implicite de non-opposition. La commune de Venelles relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement contesté :
2. La commune de Venelles fait valoir que les premiers juges ont omis de statuer sur une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux de la société Willy Jimmy. Toutefois, si la commune a invoqué devant le tribunal administratif une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir de la société requérante, que les premiers juges ont expressément écartée, il ne résulte en revanche pas de ses écritures de première instance qu'elle avait invoqué le caractère tardif du recours contentieux. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement sur ce point doit être écarté.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Venelles à la demande de première instance :
3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ". Aux termes de l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal ".
4. Si l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du maire de Venelles, daté du 26 juin 2020, a été notifié à la société Action Venelles par courrier recommandé avec accusé de réception le 1er juillet 2020 conformément aux dispositions précitées de l'article R. 424-10, les conditions de notification de l'arrêté à la société pétitionnaire ne sauraient en toute hypothèse être opposées à la société Willy Jimmy propriétaire du terrain, alors qu'il n'est ni établi ni même soutenu que l'arrêté du 26 juin 2020 ait fait l'objet d'une notification à cette dernière ou au demeurant d'autres mesures de publicité quelles qu'elles soient. La société Willy Jimmy n'a par ailleurs pas manifesté de connaissance acquise de l'arrêté moins de deux mois avant l'enregistrement de son recours contentieux au tribunal administratif le 10 septembre 2020. Par suite, la commune de Venelles n'est pas fondée à soutenir, ainsi qu'elle le fait pour la première fois en appel, que la demande de première instance de la société Willy Jimmy était irrecevable en raison de son caractère tardif.
Sur le bien-fondé du jugement contesté :
En ce qui concerne l'office du juge d'appel :
5. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. Saisi d'un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d'urbanisme, il appartient au juge d'appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui.
En ce qui concerne la qualification de l'arrêté du 26 juin 2020 :
6. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (...) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (...) ". En application de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (...) ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (...) ". Aux termes de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ".
7. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, c'est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.
8. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants, (...) ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux (...) / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. " et aux termes de l'article R. 431-36 du même code : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / (...) Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (...) et aux articles (...) R. 431-21 (...) ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; (...) ".
9. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable déposée par la société Action Venelles a été reçue par la commune de Venelles le 10 janvier 2020. Par une lettre du 29 janvier 2020, soit dans le délai d'instruction d'un mois prévu par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, la commune lui a demandé de produire diverses pièces complémentaires, à savoir compléter les cadres 5.3 et 5.5 du formulaire Cerfa quant à la surface créée et supprimée et quant au stationnement, matérialiser l'emplacement des deux-roues et l'espace de stationnement des véhicules utilitaires, fournir des plans de masse de l'existant et du projet cotés dans les trois dimensions faisant apparaître les réseaux et les clôtures, les places de stationnement, les accès, l'aire de retournement, les plantations, l'aire d'implantation des déchets et les reports des vues photographiques, fournir des plans de coupe et de toitures, et préciser les dispositions prises pour l'assainissement non collectif et l'eau potable. Par ce courrier, qui indiquait que le délai d'instruction de la déclaration commencerait à courir à compter de la réception des pièces manquantes, le service instructeur a sollicité la communication d'éléments de la déclaration préalable sur la nature des travaux et d'un plan de masse coté dans les trois dimensions prévus par les dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, qui font partie des pièces qui peuvent être exigées en application du livre IV de la partie réglementaire de ce code. La société Action Venelles a produit en réponse des pièces complémentaires le 18 février 2020, faisant ainsi courir à nouveau le délai d'instruction à compter de cette date. L'adjointe au maire de Venelles a, certes, adressé un nouveau courrier le 27 février 2020 à la société pétitionnaire, comportant diverses recommandations relatives au respect par le projet de dispositions du plan local d'urbanisme, et lui demandant par ailleurs de préciser sa demande sur les dispositions prises en ce qui concerne l'eau potable, de préciser sur le plan de masse la localisation de la borne incendie et des réseaux, le sens des flux de circulation et l'implantation et les dimensions du local destiné aux déchets, de préciser la puissance de raccordement, de préciser si les clôtures sont existantes ou à créer, de décrire l'aménagement destiné à gérer et stocker les eaux de ruissellement, d'indiquer si le projet prévoit un portail d'entrée en en précisant l'apparence et l'implantation, d'indiquer la surface totale dédiée au stationnement au cadre 5.5 du formulaire Cerfa, de préciser la hauteur actuelle du terrain naturel et celle du terrain projeté, et enfin de décrire la nature du revêtement des emprises dédiées au stationnement et à la circulation. Toutefois, ce second courrier n'a pu interrompre une nouvelle fois le délai d'instruction, dès lors qu'il portait soit sur des recommandations visant à assurer la légalité du projet, soit sur des demandes de pièces non exigibles du pétitionnaire en application des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, soit enfin, s'agissant du formulaire Cerfa et du plan de masse prévus par ces dispositions, de demandes déjà précédemment formulées par le courrier du 29 janvier 2020.
10. En vertu des dispositions de l'article 12 ter de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et l'adaptation des procédures pendant cette même période, le délai d'instruction d'un mois susceptible de faire naître une décision implicite de non-opposition, qui a recommencé à courir à compter du 18 février 2020, a été suspendu durant la période du 12 mars au 24 mai 2020. Ainsi que le fait valoir la commune de Venelles en appel, aucune décision tacite de non-opposition n'a pu dès lors intervenir le 18 mars 2020. En revanche, compte-tenu de la reprise du cours du délai à compter du 24 mai 2020, celui-ci était expiré avant la date de l'arrêté en litige édicté le 26 juin 2020 et à plus forte raison avant la notification de cet arrêté à la société Action Venelles le 1er juillet 2020. Dès lors, l'arrêté du 26 juin 2020 constitue le retrait d'une décision tacite antérieure de non-opposition à la déclaration préalable.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire :
11. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ".
12. Le retrait d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable constitue une faculté et non une obligation pour l'administration, lorsque celle-ci n'est pas saisie par un tiers d'une demande en ce sens. Par suite, contrairement à ce que fait valoir la commune de Venelles devant la Cour, le maire ne se trouvait pas en tout état de cause en situation de compétence liée pour retirer la déclaration préalable de la société Action Venelles, alors même qu'il aurait été tenu de s'y opposer. Le moyen tiré de ce que l'arrêté de retrait du 26 juin 2020 n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable est dès lors opérant.
13. Il n'est ni établi ni soutenu que la société Action Venelles aurait été mise à même de présenter ses observations préalablement à la notification de l'arrêté en litige. Dès lors, l'arrêté de retrait a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. Par ailleurs, la circonstance que l'arrêté n'ait pas été précédé d'une procédure contradictoire a, dans les circonstances de l'espèce, effectivement privé l'intéressée d'une garantie. Par suite, l'arrêté est entaché d'illégalité.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Venelles n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 26 juin 2020.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société Willy Jimmy qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société Willy Jimmy sur le fondement des mêmes dispositions.
D É C I D E
Article 1er : La requête de la commune de Venelles est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la société Willy Jimmy sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Venelles et à la société par actions simplifiée Willy Jimmy.
Délibéré après l'audience du 29 janvier 2026, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Hameline, présidente-assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 avril 2026.
N° 24MA01538
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Analyse
CETAT68-03-025-02-01 Urbanisme et aménagement du territoire. - Permis de construire. - Nature de la décision. - Octroi du permis. - Permis tacite.
CETAT68-04-045-02 Urbanisme et aménagement du territoire. - Autorisations d`utilisation des sols diverses. - Régimes de déclaration préalable. - Déclaration de travaux exemptés de permis de construire.