CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 12/03/2026, 25TL00972, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
CAA de TOULOUSE - 4ème chambre
N° 25TL00972
Inédit au recueil Lebon
Lecture du jeudi 12 mars 2026
Président
M. Chabert
Rapporteur
M. Denis Chabert
Rapporteur public
M. Diard
Avocat(s)
SCP VIAL-PECH DE LACLAUSE-ESCALE-KNOEPFFLER -HUOT -PIRET-JOUBES
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a demandé au tribunal administratif de Nîmes, d'une part, d'annuler l'arrêté n° PC 030 134 23 R0006 du 19 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire qui lui a été tacitement accordé et refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d'Issirac et, d'autre part, de déclarer illégal l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard du 17 octobre 2023.
Par un jugement n° 2401107 du 18 mars 2025, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024, enjoint au préfet de délivrer un certificat de permis de construire tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, enfin, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédures devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée le 13 mai 2025 sous le n° 25TL00972, l'EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à annuler ou à déclarer illégal l'avis défavorable rendu par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard du 17 octobre 2023 et, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à enjoindre à cette commission de délivrer un avis favorable ;
2°) de déclarer illégal cet avis défavorable ;
3°) d'annuler cet avis défavorable ;
4°) d'enjoindre à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard de lui délivrer un avis favorable ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
Sur la régularité du jugement :
- contrairement à ce qu'a relevé le tribunal, elle n'a pas sollicité l'annulation de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard mais a seulement demandé à ce que cet avis soit déclaré illégal ;
- il appartenait au tribunal administratif, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer sur la légalité de l'avis défavorable en tant que moyen de nature à fonder l'annulation de l'arrêté du préfet du Gard portant retrait et refus du permis de construire ;
- l'avis défavorable est une décision susceptible de recours dès lors que cet avis, en raison de son caractère défavorable, fait obstacle à ce qu'elle puisse candidater aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie, laquelle subordonne la recevabilité des offres à l'obtention d'un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
Sur la légalité de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard :
- contrairement à ce qu'a estimé la commission qui doit se prononcer dans le cadre des articles L. 181-11 et L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, le dossier relatif au projet de serres photovoltaïques pour la culture de cerisiers en agriculture biologique démontre la nécessité agricole des constructions et les nombreux avantages qu'elles apportent à l'exploitation agricole ;
- les serres photovoltaïques spécialement conçues pour les arbres fruitiers sont des constructions et installations nécessaires à son activité agricole ;
- l'avis défavorable est illégal en ce qu'il considère que l'utilité du projet n'est pas démontrée et que les éléments de comparaison ne sont pas suffisants pour pouvoir estimer le bénéfice pour ce type d'arboriculture, que la luminosité permise par les panneaux serait insuffisante, que la localisation et la surface de la zone témoin ne sont pas indiquées et, enfin, en ce qu'il retient une multitude de partenaires et un manque de justification sur la rentabilité pour la production arboricole.
Les parties ont été informées, le 10 février 2026, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir est susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office tirés, d'une part, du caractère irrecevable des conclusions présentées pour la première fois en appel tendant à l'annulation de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard et, d'autre part, du caractère irrecevable des conclusions présentées devant le tribunal administratif et devant la cour tendant à ce que cet avis soit déclaré illégal.
Par un mémoire, enregistré le 13 février 2026, l'EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, a formulé des observations à la communication des moyens d'ordre public.
Elle soutient que :
- la demande d'annulation de l'avis défavorable présentée en appel ne constitue pas une demande nouvelle dès lors qu'elle a contesté en première instance la légalité de l'acte en litige, en sollicitant sa déclaration d'illégalité, et que l'annulation est la conséquence normale de l'illégalité provoquée ;
- il appartenait au tribunal administratif, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer sur la légalité de l'avis défavorable en tant que moyen de nature à fonder l'annulation des décisions de retrait et de refus du permis de construire ;
- l'avis défavorable est une décision susceptible de recours dès lors qu'il fait obstacle à ce qu'elle puisse candidater aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie, qui subordonne la recevabilité des offres à l'obtention d'un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2026, la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- l'avis émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard sur l'opportunité d'une autorisation d'urbanisme au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, a le caractère d'un acte préparatoire à une décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire, seule susceptible de recours contentieux ;
- c'est à bon droit que le tribunal administratif a jugé que l'avis de cette commission ne pouvait faire l'objet d'un recours en annulation ;
- les conditions fixées par la commission de régulation de l'énergie, qui imposent dans son cahier des charges d'appel d'offres un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, doivent être contestées en tant que telles et non dans le cadre d'un litige relatif à une décision d'urbanisme.
II. Par une requête sommaire, enregistrée sous le n° 25TL01033 le 20 mai 2025 et un mémoire complémentaire, enregistré le 11 juillet 2025, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour d'annuler le jugement n° 2401107 du 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nîmes.
Il soutient que :
- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le projet de serres photovoltaïques de l'EARL Enerarbo 66 est incompatible avec l'exercice d'une activité agricole dans le secteur non constructible de la carte communale de la commune d'Issirac ; en retirant le permis de construire et en opposant un refus à la demande dont il était saisi, le préfet du Gard n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme ;
- l'emprise du projet par rapport à la superficie de la parcelle du terrain d'assiette est substantielle dès lors que l'emprise des panneaux photovoltaïque occupera 28,5 % de l'unité foncière ;
- ce projet aura pour conséquence d'altérer le potentiel agronomique des sols qui doit être qualifié de bon, alors que le terrain est affecté de longue date à un usage agricole viticole, la qualité et le potentiel agronomique des terres résultant du fait qu'elles sont intégralement situées au sein d'une appellation d'origine contrôlée (AOC) ; aucune indication n'est donnée quant aux modalités d'ancrage des structures au sol et aucune étude géotechnique ne permet de s'assurer de la réversibilité des installations ;
- il n'a pas été tenu compte des usages locaux alors que le remplacement de l'activité viticole par la plantation de cerisiers n'est pas représentatif des types et modes de cultures pratiqués dans ce secteur ; le projet constituerait une rupture nette avec la vocation viticole historique des parcelles en portant atteinte à l'intégrité de l'aire d'appellation avec pour conséquence un affaiblissement de la filière viticole bénéficiant de l'appellation d'origine contrôlée, alors que la culture de la vigne est historiquement et culturellement enracinée dans le département du Gard ;
- les conditions propices à une activité arboricole pérenne ne sont pas réunies ;
le système d'irrigation des cerisiers n'est pas un modèle de sobriété hydrique et la pérennité de la ressource en eau n'a pas été étudiée par la société pétitionnaire qui n'a pas pris en compte le changement climatique qui entraînera une irrégularité des pluies et une intensification des sécheresses ; la rentabilité du projet n'est pas démontrée et la productivité semble avoir été calculée dans des conditions idéales, sans prise en compte d'éventuelles pertes ou de la variabilité interannuelle alors même que l'exploitation n'est pas exempte des aléas climatiques ; les conditions d'ensoleillement nécessaires à la culture des cerisiers ne sont pas garanties puisque le type de panneaux choisis ne diffuse que 35 % de lumière ; le siège de l'exploitation agricole du gérant de la société Enerarbo 66 n'est pas situé sur le territoire de la commune d'Issirac mais à plus de 300 kilomètres du projet, ce qui compliquera fortement la gestion de l'activité sans qu'aucune information quant aux modalités logistiques ne soit fournie ;
- le motif de refus fondé sur l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme permettait à lui seul de justifier l'arrêté en litige portant retrait du permis tacite et refus de la demande présentée par l'EARL Enerarbo 66.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2025, l'EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, conclut au rejet de la requête n° 25TL01033, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de délivrer le certificat de permis de construire tacite et d'assortir cette condamnation d'une astreinte et, enfin, à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les serres de production agricole équipées de toitures photovoltaïques sont des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et ne peuvent être regardées comme des installations nécessaires à des équipements collectifs ; la réalisation du projet de serres pour la culture de cerisiers en agriculture biologique est justifiée afin de les protéger des mouches drosophila suzuki, de la pluie, du gel et des brûlures ; le volet agricole est suffisamment précis s'agissant des risques climatiques et sanitaires, de l'investissement du projet, de l'équilibre financier et de l'irrigation, ainsi que de l'ensoleillement ; le motif de l'arrêté en litige fondé sur les dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme ne pouvait être légalement opposé à ce projet agricole ;
- le serres photovoltaïques occuperont la quasi-totalité de la parcelle puisque l'objectif est justement de la cultiver en plants de cerisiers ; si le projet occupe une part importante de l'unité foncière, cette circonstance ne faisait pas obstacle à la délivrance du permis de construire qui porte sur des constructions et installations nécessaires à une activité agricole ;
- le projet n'altèrera pas le bon potentiel agronomique des sols grâce à la continuité de l'activité agricole qui permettra d'éviter le développement d'une friche ; les précédentes cultures viticoles n'excluent pas l'implantation de nouvelles cultures ; la culture arboricole fruitière et particulièrement celle de la cerise est coutumière dans le département du Gard ; les fondations des structures du projet seront constituées non de plots béton mais de pieux battus ;
- les conditions propices à une activité arboricole pérenne sont réunies ; les conditions d'ensoleillement et de luminosité sont optimales grâce aux panneaux photovoltaïques dits 35 % qui laissent le plus passer la luminosité tout en protégeant les arbres contre l'ensoleillement excessif ; la consommation d'eau est fondée sur des études scientifiques avec une réduction minimale de 25 % ; le projet dispose d'une rentabilité claire au regard de l'évaluation effectuée sur un rendement bas.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Chabert, président,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Lauvergne, représentant l'EARL Enerarbo 66.
Considérant ce qui suit :
1. L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a sollicité le 25 juillet 2023 la délivrance d'un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques conçues pour les arbres fruitiers sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d'Issirac (Gard). Un permis de construire tacite est né à l'issue du délai d'instruction de cette demande, le 25 octobre 2023. Par un arrêté n° PC 030 134 23 R0006 du 19 janvier 2024, le préfet du Gard a toutefois retiré ce permis de construite tacite et opposé un refus à la demande de l'EARL Enerarbo 66. Saisi par la société pétitionnaire, le tribunal administratif de Nîmes, par un jugement du 18 mars 2025, a annulé l'arrêté du 19 janvier 2024, enjoint au préfet du Gard de délivrer un certificat de permis tacite à l'EARL Enerarbo 66 dans un délai d'un mois, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par la requête enregistrée sous le n° 25TL00972, l'EARL Enerarbo 66 relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de sa demande. Par la requête présentée sous le n° 25TL01033, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel de ce même jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024, lui a enjoint de délivrer un certificat de permis tacite et a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces requêtes d'appel étant dirigées contre le même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la recevabilité des conclusions présentées par l'EARL Enerarbo 66 dans l'instance 25TL00972 tendant à l'annulation de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard :
2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que l'EARL Enerarbo 66 a seulement demandé au tribunal administratif de Nîmes, d'une part, de déclarer illégal l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard rendu le 17 octobre 2023 dans le cadre de l'instruction de sa demande de permis de construire et, d'autre part, d'enjoindre à cette commission de lui délivrer un avis favorable. Si l'appelante, dans l'instance n° 25TL00972, présente pour la première fois devant la cour des conclusions tendant à l'annulation de ce même avis, ces conclusions présentent un caractère nouveau en appel et ne sont, par suite, pas recevables.
Sur la régularité du jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de l'EARL Enerarbo 66 :
3. Ainsi qu'il a été exposé au point précédent, les conclusions de la demande présentée par l'EARL Enerarbo 66 devant le tribunal administratif de Nîmes tendaient notamment à ce que le tribunal déclare illégal l'avis défavorable rendu le 17 octobre 2023 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard et qu'il enjoigne à cette même commission de délivrer un avis favorable au projet. Le tribunal administratif, après avoir visé ces conclusions dans les visas du jugement, a statué au point 4 sur des conclusions tendant à l'annulation de cet avis et les a rejetées comme irrecevables en raison de son caractère préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative. Le tribunal a également rejeté par voie de conséquence les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commission de délivrer à l'EARL Enerarbo 66 un avis favorable. Toutefois, en rejetant comme irrecevables des conclusions à fin d'annulation dont il n'était pas saisi, le tribunal a inexactement interprété les conclusions de la demande de la société pétitionnaire et a entaché d'irrégularité le jugement sur ce point. Il en résulte, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de régularité du jugement critiqué sur ce point, d'annuler l'article 5 de ce jugement en tant seulement qu'il rejette le surplus des conclusions de l'EARL Enerarbo 66 dirigées contre l'avis du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard.
4. Il y a lieu pour la cour de se prononcer, par la voie de l'évocation, sur la demande de l'EARL Enerarbo 66 tendant à ce que soit déclaré illégal l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard et qu'il lui soit enjoint de délivrer un avis favorable et, par la voie de l'effet dévolutif, sur la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire qui lui a été tacitement accordé et refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques.
Sur la recevabilité des conclusions présentées par l'EARL Enerarbo 66 tendant à ce que soit déclaré illégal l'avis du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard :
5. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.
6. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 17 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire tacite dont l'EARL Enerarbo 66 était titulaire et refusé de délivrer le permis sollicité a été pris après consultation pour avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard.
Si cette commission a émis le 17 octobre 2023 un avis défavorable au projet en litige, l'arrêté du représentant de l'Etat ne peut être regardé comme ayant été pris pour l'application de cet avis, lequel n'en constitue pas davantage la base légale. Il en résulte que les conclusions tendant à ce que le tribunal administratif de Nîmes déclare illégal cet avis étaient irrecevables.
Pour les mêmes motifs, les conclusions réitérées en appel dans l'instance n° 25TL00972 par l'EARL Enerarbo 66 tendant à ce que la cour déclare illégal ce même avis sont également irrecevables. Par suite, ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées tant devant le tribunal administratif que devant la cour tendant à ce qu'il soit enjoint à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard d'émettre un avis favorable sur le projet en litige.
Sur la légalité de l'arrêté du préfet du Gard portant retrait et refus de permis de construire :
7. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Pour l'application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation.
8. Saisi d'un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d'urbanisme, il appartient au juge d'appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d'appel estime qu'un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l'administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions précitées au point 7, rejeter la demande d'annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l'autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.
9. En l'espèce, pour prononcer l'annulation de l'arrêté du 19 janvier 2024 du préfet du Gard, le tribunal administratif de Nîmes a estimé que l'ensemble des motifs opposés par le préfet du Gard pour retirer le permis de construire tacite et refuser la délivrance du permis sollicité, tirés de la méconnaissance des articles L. 161-4 et R. 111-5 du code de l'urbanisme, étaient entachés d'illégalité. A l'appui de sa requête d'appel n° 25TL01033, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation ne conteste pas l'illégalité du motif fondé sur les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme. En revanche, dans l'instance n° 25TL00972, l'EARL Enerarbo fait grief au tribunal de ne pas avoir retenu les moyens soulevés à l'encontre de l'avis défavorable rendu par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard dans le cadre de l'examen de la légalité de l'arrêté en litige.
10. En premier lieu, le jugement rendu par le tribunal administratif de Nîmes a fait droit aux conclusions de l'EARL Enerarbo 66 tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024 portant retrait du permis de construire tacite et refus de permis de construire et à ce qu'il soit enjoint au représentant de l'Etat de délivrer un certificat de permis tacite.
Dans ces conditions, la société pétitionnaire ne peut utilement critiquer ce jugement en tant qu'il ne statuerait pas, en méconnaissance de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, sur certains des moyens soulevés à l'encontre de cet arrêté, notamment en raison de l'illégalité alléguée de l'avis défavorable rendu par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.
11. En second lieu, aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme :
" La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : / (...) 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; (...) / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / (...) / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...) ".
12. La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d'autres activités, notamment de production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause.
13. En l'espèce, il est constant que le terrain d'assiette du projet est situé en dehors des secteurs de la carte communale où les constructions sont admises. Le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, qui soutient que les serres photovoltaïques projetées doivent être regardées comme des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, oppose qu'il n'est pas établi que le projet n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les serres agricole équipées pour partie de panneaux photovoltaïques en toiture permettent un ensoleillement optimum durant les phases de développement des cerisiers, tout en offrant à la fois une protection contre les brûlures et intempéries, mais également contre les insectes, dont les ravages ne peuvent être prévenus dans le cadre d'une agriculture biologique que par la mise en place de filets spécifiques de protection ceinturant ces constructions. Les serres agricoles photovoltaïques assurent, ainsi qu'il ressort notamment du volet agricole joint à la demande de permis de construire, une sécurité de la récolte tout en minimisant les risques financiers pour l'agriculteur et permettent en outre une sobriété hydrique des plantations. Dans la mesure où elles permettent ainsi de favoriser la production des cerisiers en agriculture biologique, le projet en litige n'apparaît pas incompatible avec l'exercice d'une telle activité agricole. Par suite, le premier motif sur lequel s'est fondé le préfet du Gard ne pouvait légalement justifier l'arrêté du 19 janvier 2024 par lequel a été retiré le permis de construire tacite dont disposait l'EARL Enerarbo 66 et refusé le permis sollicité.
14. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les articles 1 à 4 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024, enjoint au préfet de délivrer un certificat de permis tacite à l'EARL Enerarbo 66 dans un délai d'un mois et mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées sous le n° 25TL01033 :
15. Il résulte de l'instruction qu'un certificat de permis de construire tacite a été délivré à l'EARL Enerarbo par le préfet du Gard le 15 décembre 2025 en exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Nîmes. Dans ces conditions, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte réitérées en appel tendant à qu'il soit enjoint sous astreinte au préfet de délivrer ce certificat ne peuvent être accueillies.
Sur les frais liés aux litiges :
16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
17. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui ne peut être regardé, dans l'instance n° 25TL00972, comme étant la partie perdante pour l'essentiel, une somme quelconque au titre des frais exposés par l'EARL Enerarbo 66 et non compris dans les dépens. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre des frais exposés par l'EARL Enerarbo 66 dans l'instance n° 25TL01033 et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L' article 5 du jugement du 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nîmes est annulé en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de l'EARL Enerarbo 66 dirigées contre l'avis défavorable du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard.
Article 2 : Le surplus des conclusions d'appel de l'EARL Enerarbo 66 dans l'instance n° 25TL00972 et le surplus de ses conclusions présentées devant le tribunal administratif de Nîmes dirigées contre l'avis du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard sont rejetés.
Article 3 : La requête du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation n° 25TL01033 est rejetée.
Article 4 : Les conclusions présentées par l'EARL Enerarbo dans l'instance n° 25TL01033 aux fins d'injonction et d'astreinte et sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'exploitation agricole à responsabilité limitée Enerarbo 66 et à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet du Gard.
Délibéré après l'audience du 19 février 2026, où siégeaient :
- M. Chabert, président de chambre,
- Mme Restino, première conseillère,
- M. Riou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.
Le président-rapporteur,
D. Chabert
L'assesseure la plus ancienne,
V. Restino
La greffière,
R. Brun
La République mande et ordonne à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 25TL00972, 25TL01033
Procédure contentieuse antérieure :
L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a demandé au tribunal administratif de Nîmes, d'une part, d'annuler l'arrêté n° PC 030 134 23 R0006 du 19 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire qui lui a été tacitement accordé et refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d'Issirac et, d'autre part, de déclarer illégal l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard du 17 octobre 2023.
Par un jugement n° 2401107 du 18 mars 2025, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024, enjoint au préfet de délivrer un certificat de permis de construire tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, enfin, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédures devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée le 13 mai 2025 sous le n° 25TL00972, l'EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à annuler ou à déclarer illégal l'avis défavorable rendu par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard du 17 octobre 2023 et, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à enjoindre à cette commission de délivrer un avis favorable ;
2°) de déclarer illégal cet avis défavorable ;
3°) d'annuler cet avis défavorable ;
4°) d'enjoindre à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard de lui délivrer un avis favorable ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
Sur la régularité du jugement :
- contrairement à ce qu'a relevé le tribunal, elle n'a pas sollicité l'annulation de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard mais a seulement demandé à ce que cet avis soit déclaré illégal ;
- il appartenait au tribunal administratif, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer sur la légalité de l'avis défavorable en tant que moyen de nature à fonder l'annulation de l'arrêté du préfet du Gard portant retrait et refus du permis de construire ;
- l'avis défavorable est une décision susceptible de recours dès lors que cet avis, en raison de son caractère défavorable, fait obstacle à ce qu'elle puisse candidater aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie, laquelle subordonne la recevabilité des offres à l'obtention d'un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
Sur la légalité de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard :
- contrairement à ce qu'a estimé la commission qui doit se prononcer dans le cadre des articles L. 181-11 et L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, le dossier relatif au projet de serres photovoltaïques pour la culture de cerisiers en agriculture biologique démontre la nécessité agricole des constructions et les nombreux avantages qu'elles apportent à l'exploitation agricole ;
- les serres photovoltaïques spécialement conçues pour les arbres fruitiers sont des constructions et installations nécessaires à son activité agricole ;
- l'avis défavorable est illégal en ce qu'il considère que l'utilité du projet n'est pas démontrée et que les éléments de comparaison ne sont pas suffisants pour pouvoir estimer le bénéfice pour ce type d'arboriculture, que la luminosité permise par les panneaux serait insuffisante, que la localisation et la surface de la zone témoin ne sont pas indiquées et, enfin, en ce qu'il retient une multitude de partenaires et un manque de justification sur la rentabilité pour la production arboricole.
Les parties ont été informées, le 10 février 2026, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir est susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office tirés, d'une part, du caractère irrecevable des conclusions présentées pour la première fois en appel tendant à l'annulation de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard et, d'autre part, du caractère irrecevable des conclusions présentées devant le tribunal administratif et devant la cour tendant à ce que cet avis soit déclaré illégal.
Par un mémoire, enregistré le 13 février 2026, l'EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, a formulé des observations à la communication des moyens d'ordre public.
Elle soutient que :
- la demande d'annulation de l'avis défavorable présentée en appel ne constitue pas une demande nouvelle dès lors qu'elle a contesté en première instance la légalité de l'acte en litige, en sollicitant sa déclaration d'illégalité, et que l'annulation est la conséquence normale de l'illégalité provoquée ;
- il appartenait au tribunal administratif, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer sur la légalité de l'avis défavorable en tant que moyen de nature à fonder l'annulation des décisions de retrait et de refus du permis de construire ;
- l'avis défavorable est une décision susceptible de recours dès lors qu'il fait obstacle à ce qu'elle puisse candidater aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie, qui subordonne la recevabilité des offres à l'obtention d'un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2026, la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- l'avis émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard sur l'opportunité d'une autorisation d'urbanisme au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, a le caractère d'un acte préparatoire à une décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire, seule susceptible de recours contentieux ;
- c'est à bon droit que le tribunal administratif a jugé que l'avis de cette commission ne pouvait faire l'objet d'un recours en annulation ;
- les conditions fixées par la commission de régulation de l'énergie, qui imposent dans son cahier des charges d'appel d'offres un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, doivent être contestées en tant que telles et non dans le cadre d'un litige relatif à une décision d'urbanisme.
II. Par une requête sommaire, enregistrée sous le n° 25TL01033 le 20 mai 2025 et un mémoire complémentaire, enregistré le 11 juillet 2025, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour d'annuler le jugement n° 2401107 du 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nîmes.
Il soutient que :
- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le projet de serres photovoltaïques de l'EARL Enerarbo 66 est incompatible avec l'exercice d'une activité agricole dans le secteur non constructible de la carte communale de la commune d'Issirac ; en retirant le permis de construire et en opposant un refus à la demande dont il était saisi, le préfet du Gard n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme ;
- l'emprise du projet par rapport à la superficie de la parcelle du terrain d'assiette est substantielle dès lors que l'emprise des panneaux photovoltaïque occupera 28,5 % de l'unité foncière ;
- ce projet aura pour conséquence d'altérer le potentiel agronomique des sols qui doit être qualifié de bon, alors que le terrain est affecté de longue date à un usage agricole viticole, la qualité et le potentiel agronomique des terres résultant du fait qu'elles sont intégralement situées au sein d'une appellation d'origine contrôlée (AOC) ; aucune indication n'est donnée quant aux modalités d'ancrage des structures au sol et aucune étude géotechnique ne permet de s'assurer de la réversibilité des installations ;
- il n'a pas été tenu compte des usages locaux alors que le remplacement de l'activité viticole par la plantation de cerisiers n'est pas représentatif des types et modes de cultures pratiqués dans ce secteur ; le projet constituerait une rupture nette avec la vocation viticole historique des parcelles en portant atteinte à l'intégrité de l'aire d'appellation avec pour conséquence un affaiblissement de la filière viticole bénéficiant de l'appellation d'origine contrôlée, alors que la culture de la vigne est historiquement et culturellement enracinée dans le département du Gard ;
- les conditions propices à une activité arboricole pérenne ne sont pas réunies ;
le système d'irrigation des cerisiers n'est pas un modèle de sobriété hydrique et la pérennité de la ressource en eau n'a pas été étudiée par la société pétitionnaire qui n'a pas pris en compte le changement climatique qui entraînera une irrégularité des pluies et une intensification des sécheresses ; la rentabilité du projet n'est pas démontrée et la productivité semble avoir été calculée dans des conditions idéales, sans prise en compte d'éventuelles pertes ou de la variabilité interannuelle alors même que l'exploitation n'est pas exempte des aléas climatiques ; les conditions d'ensoleillement nécessaires à la culture des cerisiers ne sont pas garanties puisque le type de panneaux choisis ne diffuse que 35 % de lumière ; le siège de l'exploitation agricole du gérant de la société Enerarbo 66 n'est pas situé sur le territoire de la commune d'Issirac mais à plus de 300 kilomètres du projet, ce qui compliquera fortement la gestion de l'activité sans qu'aucune information quant aux modalités logistiques ne soit fournie ;
- le motif de refus fondé sur l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme permettait à lui seul de justifier l'arrêté en litige portant retrait du permis tacite et refus de la demande présentée par l'EARL Enerarbo 66.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2025, l'EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, conclut au rejet de la requête n° 25TL01033, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de délivrer le certificat de permis de construire tacite et d'assortir cette condamnation d'une astreinte et, enfin, à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les serres de production agricole équipées de toitures photovoltaïques sont des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et ne peuvent être regardées comme des installations nécessaires à des équipements collectifs ; la réalisation du projet de serres pour la culture de cerisiers en agriculture biologique est justifiée afin de les protéger des mouches drosophila suzuki, de la pluie, du gel et des brûlures ; le volet agricole est suffisamment précis s'agissant des risques climatiques et sanitaires, de l'investissement du projet, de l'équilibre financier et de l'irrigation, ainsi que de l'ensoleillement ; le motif de l'arrêté en litige fondé sur les dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme ne pouvait être légalement opposé à ce projet agricole ;
- le serres photovoltaïques occuperont la quasi-totalité de la parcelle puisque l'objectif est justement de la cultiver en plants de cerisiers ; si le projet occupe une part importante de l'unité foncière, cette circonstance ne faisait pas obstacle à la délivrance du permis de construire qui porte sur des constructions et installations nécessaires à une activité agricole ;
- le projet n'altèrera pas le bon potentiel agronomique des sols grâce à la continuité de l'activité agricole qui permettra d'éviter le développement d'une friche ; les précédentes cultures viticoles n'excluent pas l'implantation de nouvelles cultures ; la culture arboricole fruitière et particulièrement celle de la cerise est coutumière dans le département du Gard ; les fondations des structures du projet seront constituées non de plots béton mais de pieux battus ;
- les conditions propices à une activité arboricole pérenne sont réunies ; les conditions d'ensoleillement et de luminosité sont optimales grâce aux panneaux photovoltaïques dits 35 % qui laissent le plus passer la luminosité tout en protégeant les arbres contre l'ensoleillement excessif ; la consommation d'eau est fondée sur des études scientifiques avec une réduction minimale de 25 % ; le projet dispose d'une rentabilité claire au regard de l'évaluation effectuée sur un rendement bas.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Chabert, président,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Lauvergne, représentant l'EARL Enerarbo 66.
Considérant ce qui suit :
1. L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a sollicité le 25 juillet 2023 la délivrance d'un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques conçues pour les arbres fruitiers sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d'Issirac (Gard). Un permis de construire tacite est né à l'issue du délai d'instruction de cette demande, le 25 octobre 2023. Par un arrêté n° PC 030 134 23 R0006 du 19 janvier 2024, le préfet du Gard a toutefois retiré ce permis de construite tacite et opposé un refus à la demande de l'EARL Enerarbo 66. Saisi par la société pétitionnaire, le tribunal administratif de Nîmes, par un jugement du 18 mars 2025, a annulé l'arrêté du 19 janvier 2024, enjoint au préfet du Gard de délivrer un certificat de permis tacite à l'EARL Enerarbo 66 dans un délai d'un mois, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par la requête enregistrée sous le n° 25TL00972, l'EARL Enerarbo 66 relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de sa demande. Par la requête présentée sous le n° 25TL01033, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel de ce même jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024, lui a enjoint de délivrer un certificat de permis tacite et a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces requêtes d'appel étant dirigées contre le même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la recevabilité des conclusions présentées par l'EARL Enerarbo 66 dans l'instance 25TL00972 tendant à l'annulation de l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard :
2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que l'EARL Enerarbo 66 a seulement demandé au tribunal administratif de Nîmes, d'une part, de déclarer illégal l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard rendu le 17 octobre 2023 dans le cadre de l'instruction de sa demande de permis de construire et, d'autre part, d'enjoindre à cette commission de lui délivrer un avis favorable. Si l'appelante, dans l'instance n° 25TL00972, présente pour la première fois devant la cour des conclusions tendant à l'annulation de ce même avis, ces conclusions présentent un caractère nouveau en appel et ne sont, par suite, pas recevables.
Sur la régularité du jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de l'EARL Enerarbo 66 :
3. Ainsi qu'il a été exposé au point précédent, les conclusions de la demande présentée par l'EARL Enerarbo 66 devant le tribunal administratif de Nîmes tendaient notamment à ce que le tribunal déclare illégal l'avis défavorable rendu le 17 octobre 2023 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard et qu'il enjoigne à cette même commission de délivrer un avis favorable au projet. Le tribunal administratif, après avoir visé ces conclusions dans les visas du jugement, a statué au point 4 sur des conclusions tendant à l'annulation de cet avis et les a rejetées comme irrecevables en raison de son caractère préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative. Le tribunal a également rejeté par voie de conséquence les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commission de délivrer à l'EARL Enerarbo 66 un avis favorable. Toutefois, en rejetant comme irrecevables des conclusions à fin d'annulation dont il n'était pas saisi, le tribunal a inexactement interprété les conclusions de la demande de la société pétitionnaire et a entaché d'irrégularité le jugement sur ce point. Il en résulte, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de régularité du jugement critiqué sur ce point, d'annuler l'article 5 de ce jugement en tant seulement qu'il rejette le surplus des conclusions de l'EARL Enerarbo 66 dirigées contre l'avis du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard.
4. Il y a lieu pour la cour de se prononcer, par la voie de l'évocation, sur la demande de l'EARL Enerarbo 66 tendant à ce que soit déclaré illégal l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard et qu'il lui soit enjoint de délivrer un avis favorable et, par la voie de l'effet dévolutif, sur la légalité de l'arrêté du 19 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire qui lui a été tacitement accordé et refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques.
Sur la recevabilité des conclusions présentées par l'EARL Enerarbo 66 tendant à ce que soit déclaré illégal l'avis du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard :
5. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.
6. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 17 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire tacite dont l'EARL Enerarbo 66 était titulaire et refusé de délivrer le permis sollicité a été pris après consultation pour avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard.
Si cette commission a émis le 17 octobre 2023 un avis défavorable au projet en litige, l'arrêté du représentant de l'Etat ne peut être regardé comme ayant été pris pour l'application de cet avis, lequel n'en constitue pas davantage la base légale. Il en résulte que les conclusions tendant à ce que le tribunal administratif de Nîmes déclare illégal cet avis étaient irrecevables.
Pour les mêmes motifs, les conclusions réitérées en appel dans l'instance n° 25TL00972 par l'EARL Enerarbo 66 tendant à ce que la cour déclare illégal ce même avis sont également irrecevables. Par suite, ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées tant devant le tribunal administratif que devant la cour tendant à ce qu'il soit enjoint à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard d'émettre un avis favorable sur le projet en litige.
Sur la légalité de l'arrêté du préfet du Gard portant retrait et refus de permis de construire :
7. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Pour l'application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation.
8. Saisi d'un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d'urbanisme, il appartient au juge d'appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d'appel estime qu'un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l'administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions précitées au point 7, rejeter la demande d'annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l'autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.
9. En l'espèce, pour prononcer l'annulation de l'arrêté du 19 janvier 2024 du préfet du Gard, le tribunal administratif de Nîmes a estimé que l'ensemble des motifs opposés par le préfet du Gard pour retirer le permis de construire tacite et refuser la délivrance du permis sollicité, tirés de la méconnaissance des articles L. 161-4 et R. 111-5 du code de l'urbanisme, étaient entachés d'illégalité. A l'appui de sa requête d'appel n° 25TL01033, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation ne conteste pas l'illégalité du motif fondé sur les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme. En revanche, dans l'instance n° 25TL00972, l'EARL Enerarbo fait grief au tribunal de ne pas avoir retenu les moyens soulevés à l'encontre de l'avis défavorable rendu par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard dans le cadre de l'examen de la légalité de l'arrêté en litige.
10. En premier lieu, le jugement rendu par le tribunal administratif de Nîmes a fait droit aux conclusions de l'EARL Enerarbo 66 tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024 portant retrait du permis de construire tacite et refus de permis de construire et à ce qu'il soit enjoint au représentant de l'Etat de délivrer un certificat de permis tacite.
Dans ces conditions, la société pétitionnaire ne peut utilement critiquer ce jugement en tant qu'il ne statuerait pas, en méconnaissance de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, sur certains des moyens soulevés à l'encontre de cet arrêté, notamment en raison de l'illégalité alléguée de l'avis défavorable rendu par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.
11. En second lieu, aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme :
" La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : / (...) 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; (...) / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / (...) / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...) ".
12. La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d'autres activités, notamment de production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause.
13. En l'espèce, il est constant que le terrain d'assiette du projet est situé en dehors des secteurs de la carte communale où les constructions sont admises. Le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, qui soutient que les serres photovoltaïques projetées doivent être regardées comme des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, oppose qu'il n'est pas établi que le projet n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les serres agricole équipées pour partie de panneaux photovoltaïques en toiture permettent un ensoleillement optimum durant les phases de développement des cerisiers, tout en offrant à la fois une protection contre les brûlures et intempéries, mais également contre les insectes, dont les ravages ne peuvent être prévenus dans le cadre d'une agriculture biologique que par la mise en place de filets spécifiques de protection ceinturant ces constructions. Les serres agricoles photovoltaïques assurent, ainsi qu'il ressort notamment du volet agricole joint à la demande de permis de construire, une sécurité de la récolte tout en minimisant les risques financiers pour l'agriculteur et permettent en outre une sobriété hydrique des plantations. Dans la mesure où elles permettent ainsi de favoriser la production des cerisiers en agriculture biologique, le projet en litige n'apparaît pas incompatible avec l'exercice d'une telle activité agricole. Par suite, le premier motif sur lequel s'est fondé le préfet du Gard ne pouvait légalement justifier l'arrêté du 19 janvier 2024 par lequel a été retiré le permis de construire tacite dont disposait l'EARL Enerarbo 66 et refusé le permis sollicité.
14. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les articles 1 à 4 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 19 janvier 2024, enjoint au préfet de délivrer un certificat de permis tacite à l'EARL Enerarbo 66 dans un délai d'un mois et mis à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées sous le n° 25TL01033 :
15. Il résulte de l'instruction qu'un certificat de permis de construire tacite a été délivré à l'EARL Enerarbo par le préfet du Gard le 15 décembre 2025 en exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Nîmes. Dans ces conditions, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte réitérées en appel tendant à qu'il soit enjoint sous astreinte au préfet de délivrer ce certificat ne peuvent être accueillies.
Sur les frais liés aux litiges :
16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
17. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui ne peut être regardé, dans l'instance n° 25TL00972, comme étant la partie perdante pour l'essentiel, une somme quelconque au titre des frais exposés par l'EARL Enerarbo 66 et non compris dans les dépens. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre des frais exposés par l'EARL Enerarbo 66 dans l'instance n° 25TL01033 et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L' article 5 du jugement du 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nîmes est annulé en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de l'EARL Enerarbo 66 dirigées contre l'avis défavorable du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard.
Article 2 : Le surplus des conclusions d'appel de l'EARL Enerarbo 66 dans l'instance n° 25TL00972 et le surplus de ses conclusions présentées devant le tribunal administratif de Nîmes dirigées contre l'avis du 17 octobre 2023 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard sont rejetés.
Article 3 : La requête du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation n° 25TL01033 est rejetée.
Article 4 : Les conclusions présentées par l'EARL Enerarbo dans l'instance n° 25TL01033 aux fins d'injonction et d'astreinte et sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'exploitation agricole à responsabilité limitée Enerarbo 66 et à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet du Gard.
Délibéré après l'audience du 19 février 2026, où siégeaient :
- M. Chabert, président de chambre,
- Mme Restino, première conseillère,
- M. Riou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.
Le président-rapporteur,
D. Chabert
L'assesseure la plus ancienne,
V. Restino
La greffière,
R. Brun
La République mande et ordonne à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 25TL00972, 25TL01033
Analyse
CETAT68-03 Urbanisme et aménagement du territoire. - Permis de construire.