Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... C... et la société Centre de formation de permis de conduire B... C... (CFPC-GH) ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la décision du 16 octobre 2020 par laquelle la présidente du tribunal judiciaire de Saint-Pierre et la procureure de la République près ce tribunal ont rejeté leur demande tendant à ce qu'ils soient désignés par les juridictions de Saint-Pierre, au même titre que l'association " La prévention routière ", afin de dispenser des stages de sensibilisation à la sécurité routière au sens de l'article 41-1 du code de procédure pénale et de l'article 131-5-1 du code pénal.

Par un jugement n° 2001326 du 30 mars 2023, le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette décision.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 juin 2023 et 28 février 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 30 mars 2023 du tribunal administratif de La Réunion ;

2°) de rejeter la demande de M. C... et de la société CFPC-GH.


Il soutient que :

- la demande de M. C... et de la société CFPC-GH est irrecevable dès lors que cette demande tend la contestation de la convention conclue entre le procureur de la République de Saint-Pierre et l'association " La prévention routière ", qui constitue un contrat administratif et qui a été contestée devant le juge du contrat ;
- l'existence d'une convention conclue avec l'association " La prévention routière " pour dispenser des stages de sensibilisation à la sécurité routière prononcés dans le cadre de l'exécution de sanctions pénales fait obstacle à la conclusion d'une seconde convention avec un autre partenaire, tel que la société CFPC-GH, en application des dispositions de l'article R. 131-38 du code pénal ;
- le choix de conclure la convention précitée n'est pas de nature à méconnaître la liberté du commerce et de l'industrie dès lors que l'activité consistant à organiser de stages de sensibilisation fait intrinsèquement partie des prérogatives de puissance publique de l'État et ne peut constituer une activité économique ;
- les moyens tirés de la méconnaissance du principe de la liberté de commerce et de l'industrie ou du droit de la concurrence sont inopérants ;
- l'association " La prévention routière " n'est pas un opérateur économique dès lors qu'elle n'intervient pas dans le cadre d'une activité économique, qu'elle ne poursuit pas une finalité lucrative et qu'elle a été reconnue d'utilité publique ;
- le refus de confier à la société intimée la réalisation des stages de sensibilisation à la sécurité routière dans le cadre de mesures pénales repose sur des considérations impérieuses tenant à l'intérêt général ;
- le comportement de M. C..., qui critique l'institution judiciaire, est incompatible avec la réalisation de l'activité en litige.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 octobre 2023 et 27 mars 2024, M. C... et la société CFPC-GH, représentés par la société d'avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de rejeter la requête ;

2°) d'enjoindre aux autorités compétentes du tribunal judiciaire de Saint-Pierre de les autoriser à animer les stages de sensibilisation à la sécurité routière prévus par les dispositions de l'article 41-1 du code de procédure pénale et de l'article 131-5-1 du code pénal ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- leur demande de première instance est recevable dès lors qu'elle ne tend pas à la contestation de la convention conclue entre le procureur de la République de Saint-Pierre et l'association " La Prévention Routière " ;
- la convention précitée ne s'oppose pas à la conclusion d'une convention supplémentaire avec la société CFPC-GH dès lors que l'article R. 131-38 du code pénal ne limite pas le nombre de conventions pouvant être conclues pour dispenser des stages de sensibilisation à la sécurité routière prononcés dans le cadre de l'exécution de sanctions pénales ;


- le comportement de M. C... n'est pas de nature à justifier le refus de conclure une convention avec la société CFPC-GH ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.
Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code de commerce ;
- le code pénal ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de la route ;
- l'arrêté du 25 février 2004 relatif aux documents établis à l'occasion du suivi des stages de sensibilisation à la sécurité routière ;
- l'arrêté du 26 juin 2012 fixant les conditions d'exploitation des établissements chargés d'organiser les stages de sensibilisation à la sécurité routière ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Henriot,
- les conclusions de Mme Pruche-Maurin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Poupot, représentant M. C..., gérant de la société
CFPC-GH.


Considérant ce qui suit :
1. M. C..., gérant de la société CFPC-GH, a, par un courrier du 31 août 2020, demandé au président du tribunal judiciaire de Saint-Pierre et au procureur de la République de Saint-Pierre d'orienter les contrevenants condamnés à accomplir un stage de sensibilisation à la sécurité routière en application des dispositions de l'article 131-5-1 du code pénal, ou des articles 41-1 et 41-2 du code de procédure pénale, vers son entreprise pour la réalisation de ce stage, et non pas uniquement vers l'association La Prévention Routière. Sa demande a été rejetée par une décision du 16 octobre 2020. Le garde des sceaux, ministre de la justice, relève appel du jugement du 30 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette décision.
Sur la recevabilité de la demande présentée en première instance par M. C... et la société CFPC-GH :
2. Aux termes des dispositions de l'article R. 131-5 du code pénal : " Le contenu des stages prévus par l'article 131-5-1 est précisé par les dispositions du présent article. (...) 2° Le stage de sensibilisation à la sécurité routière est destiné à éviter la réitération des comportements dangereux par les conducteurs ; (...) ". Selon l'article R. 131-37 du même code : " Le stage est organisé en sessions collectives, continues ou discontinues, composées d'un ou plusieurs modules de formation adaptés à la personnalité des condamnés et à la nature de l'infraction commise. Les stages sont mis en œuvre sous le contrôle du délégué du procureur de la République du lieu d'exécution de la peine. Ils peuvent également être mis en œuvre sous le contrôle du service pénitentiaire d'insertion ou de probation. Le contenu du stage fait l'objet d'un projet élaboré par la personne ou le service chargé de procéder au contrôle de sa mise en œuvre. Ce projet est validé par le procureur de la République après avis du président du tribunal judiciaire. ". Selon l'article R. 131-38 du même code : " Les modules du stage peuvent être élaborés avec le concours des collectivités territoriales et des établissements publics et, le cas échéant, de personnes morales de droit privé ou de personnes physiques participant à des missions d'intérêt général, notamment d'accès au droit. (...) Lorsqu'un module de formation est élaboré avec l'une des personnes publiques ou privées mentionnées aux précédents alinéas, il fait l'objet d'une convention entre le procureur de la République, agissant au nom de l'État, et cette personne. Cette convention précise le contenu de ce module, sa durée, les objectifs particuliers qui lui sont assignés, les modalités de la prestation assurée par la personne privée ou publique ainsi que les modalités de financement des frais engagés ".
3. La demande présentée par M. C... et par la société CFPC-GH en première instance tend à l'annulation de la décision du 16 octobre 2020 par laquelle le président du tribunal judiciaire de Saint-Pierre et le procureur de la République de Saint-Pierre ont refusé d'orienter les contrevenants devant réaliser un stage de sensibilisation à la sécurité routière vers la société précitée. Si, par une convention conclue le 13 mai 2013, ces autorités judiciaires ont entendu fixer les modalités d'organisation de stages de sensibilisation par l'association La Prévention Routière, ni les termes de cette convention ni les dispositions de l'article R. 131-38 du code pénal n'ont pour effet de proscrire la conclusion, avec une autre structure, d'une convention analogue. Par conséquent, bien que M. C... ait sollicité dans son courrier du 31 août 2020 à " être traité à égalité avec l'association La Prévention Routière ", sa demande ne peut être regardée comme visant uniquement à remettre en cause la convention du 13 mai 2013. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la question de savoir si cette convention constitue un contrat administratif, la demande présentée par M. C... et la société CFPC-GH ne constitue pas un recours de pleine juridiction portant sur la contestation de la validité d'un contrat mais un recours tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision du 16 octobre 2020. Par suite, cette demande est recevable.
Sur la légalité de la décision du 16 octobre 2020 :
4. D'une part, aux termes de l'article 41-1 du code de procédure pénale, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " S'il lui apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits, le procureur de la République peut, préalablement à sa décision sur l'action publique, directement ou par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, d'un délégué ou d'un médiateur du procureur de la République : / (...) 2° Orienter l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle ; cette mesure peut consister dans l'accomplissement par l'auteur des faits, à ses frais, d'un stage ou d'une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel (...) ; en cas d'infraction commise à l'occasion de la conduite d'un véhicule terrestre à moteur, cette mesure peut consister dans l'accomplissement, par l'auteur des faits, à ses frais, d'un stage de sensibilisation à la sécurité routière (...) ". Aux termes de l'article 41-2 de ce code : " Le procureur de la République, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, peut proposer, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, une composition pénale à une personne physique qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre de peine principale d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ainsi que, le cas échéant, une ou plusieurs contraventions connexes qui consiste en une ou plusieurs des mesures suivantes : / (...) 7° Suivre un stage ou une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel pour une durée qui ne peut excéder trois mois dans un délai qui ne peut être supérieur à dix-huit mois (...) ". Enfin, selon l'article R. 15-33-55-1 du même code : " Lorsque la composition pénale comporte le suivi d'un stage ou d'une formation prévu par le 7° de l'article 41-2, la proposition du procureur de la République précise si le stage ou la formation donne lieu à engagement de frais mis à la charge de l'auteur des faits. Si tel est le cas, le montant de ces frais ne peut excéder celui du montant de l'amende prévue pour les contraventions de la troisième classe. / Lorsqu'elle consiste en un stage de sensibilisation à la sécurité routière, la mesure prévue à l'alinéa précédent peut être exécutée conformément aux dispositions de l'article R. 131-11-1 du code pénal. / Dans tous les cas, l'auteur des faits adresse au procureur de la République ou à son délégué une attestation de stage ou de formation, après que celui-ci ou celle-ci a été accompli ".
5. D'autre part, l'article 131-5-1 du code pénal prévoit que " Lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut, à la place ou en même temps que l'emprisonnement, prescrire que le condamné devra accomplir, pendant une durée ne pouvant excéder un mois, un stage dont elle précise la nature, les modalités et le contenu eu égard à la nature du délit et aux circonstances dans lesquelles il a été commis. / Sauf décision contraire de la juridiction, le stage, dont le coût ne peut excéder celui des amendes contraventionnelles de la 3e classe, est effectué aux frais du condamné. / Le stage est exécuté dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle la condamnation est définitive, sauf impossibilité résultant du comportement ou de la situation du condamné. / Les stages que peut prononcer la juridiction sont : / (...) 2° Le stage de sensibilisation à la sécurité routière (...) ".
6. Lorsque les autorités judiciaires décident, en application des dispositions précitées du code de procédure pénale et du code pénal, d'orienter les contrevenants vers un ou plusieurs organismes professionnels, il lui appartient d'opérer le choix des organismes qu'il retient sur la base de critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la mesure.
7. En premier lieu, il ressort des termes de la décision en litige du 16 octobre 2020 que la demande de la société CFPC-GH tendant à ce qu'elle soit désignée pour la réalisation de stages de sensibilisation à la sécurité routière dans le cadre des dispositions précitées du code pénal et du code de procédure pénale a été rejetée au motif que " ces stages n'ont pas de but lucratif ". Cependant, les dispositions de l'article 41-1 du code de procédure pénale et celles de l'article
131-5 du code pénal prévoient expressément que le stage est réalisé aux frais de l'auteur des faits et qu'il donne, par conséquent, lieu à une rétribution. À cet égard, la convention du 13 mai 2013 conclue entre l'association la Prévention Routière et les autorités du tribunal judiciaire de
Saint-Pierre fixe à 200 euros le montant des droits d'inscription mis à la charge des stagiaires. Si le ministre de la justice soutient que cette somme serait insuffisante pour la rétribution d'une prestation commerciale, il ne lui appartient pas de présumer de la rentabilité de cette activité pour refuser, par principe, à la société CFPC-GH la possibilité d'organiser des stages de prévention routière. Par suite, le motif précité est sans rapport avec l'objet de la mesure relatif à l'orientation des contrevenants pour la réalisation d'un sage de sensibilisation à la sécurité routière.
8. L'administration peut toutefois, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
9. En deuxième lieu, si le ministre de la justice soutient que l'association la Prévention Routière dispose de l'ensemble des compétences nécessaires pour la réalisation des stages de sensibilisation à la sécurité routière, ce qui n'est pas contesté, cette circonstance n'est pas, par elle-même, de nature à justifier le refus opposé à la société CFPC-GH dès lors que plusieurs organismes professionnels peuvent être désignés pour la réalisation de ces stages.
10. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 223-6 du code de la route : " (...) Le titulaire du permis de conduire qui a commis une infraction ayant donné lieu à retrait de points peut obtenir une récupération de points s'il suit un stage de sensibilisation à la sécurité routière qui peut être effectué dans la limite d'une fois par an. Lorsque le titulaire du permis de conduire a commis une infraction ayant donné lieu à un retrait de points égal ou supérieur au quart du nombre maximal de points et qu'il se trouve dans la période du délai probatoire défini à l'article L. 223-1, il doit se soumettre à cette formation spécifique qui se substitue à l'amende sanctionnant l'infraction. (...) ". Aux termes des dispositions de l'article R. 223-8 du même code : " I. - Le titulaire de l'agrément prévu au II de l'article R. 213-2 délivre une attestation de stage à toute personne qui a suivi un stage de sensibilisation à la sécurité routière dans le respect de conditions d'assiduité et de participation fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière. Il transmet un exemplaire de cette attestation au préfet du département du lieu du stage, dans un délai de quinze jours à compter de la fin de celui-ci. II. - L'attestation délivrée à l'issue du stage effectué en application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 223-6 donne droit à la récupération de quatre points dans la limite du plafond affecté au permis de conduire de son titulaire. (...) ".
11. Contrairement à ce que fait valoir le ministre de la justice, ni ces dispositions du code de la route ni les dispositions précitées des articles 41-1, 41-2 et R. 15-33-55-1 du code de procédure pénale et 131-5-1 du code pénal n'interdisent au titulaire de l'agrément prévu au II de l'article R. 213-2 du code de la route d'organiser à la fois des stages de récupération de points et de stages de sensibilisation à la sécurité routière dans le cadre des modalités d'exécution d'une peine ou d'alternatives aux poursuites pénales.
12. En quatrième lieu, le ministre de la justice soutient, pour la première fois en appel, que le comportement de M. C... serait incompatible avec la finalité des stages de sécurité routière et une collaboration étroite avec l'autorité judiciaire. S'il est établi que M. C... a publié, sur une page internet librement accessible, une tribune dans laquelle il critique le choix des autorités judiciaires du tribunal de Saint-Pierre de désigner exclusivement l'association La Prévention Routière pour la réalisation de stages de sécurité routière et fait état des procédures judiciaires qu'il a initiées, ces propos, bien que virulents, ne sont pas de nature à caractériser un comportement incompatible avec l'organisation de tels stages. Par suite, la substitution de motifs sollicitée doit être écartée.
13. En cinquième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 212-1 du code de la route : " I. - L'enseignement, à titre onéreux, de la conduite des véhicules à moteur d'une catégorie donnée et de la sécurité routière ainsi que l'animation de stages de sensibilisation à la sécurité routière mentionnés à l'article L. 223-6 sont subordonnés à la délivrance d'une autorisation administrative. (...) ". Selon l'article L. 213-1 du même code : " L'enseignement, à titre onéreux, de la conduite des véhicules à moteur d'une catégorie donnée et de la sécurité routière ainsi que l'animation des stages de sensibilisation à la sécurité routière mentionnés à l'article L. 223-6 ne peuvent être organisés que dans le cadre d'un établissement dont l'exploitation est subordonnée à un agrément délivré par l'autorité administrative. (...) ".
14. Le ministre de la justice soutient, pour la première fois en appel, que la société
CFPC-GH ne remplirait pas la condition prévue par les dispositions de l'article R. 131-38 du code pénal tenant à la participation à des missions d'intérêt général au motif que cette personne morale est constituée sous la forme d'une société commerciale et qu'elle poursuit un but lucratif. Cependant, ni ces dispositions, ni celles de l'article R. 131-37 du code pénal n'imposent aux personnes privées souhaitant concourir à l'élaboration des modules de stage d'avoir pour objet exclusif la participation à des missions d'intérêt général ou la poursuite d'un but non lucratif. De plus, aucune disposition ni aucun principe n'interdit à une société commerciale de concourir à une mission d'intérêt général, notamment sous le contrôle d'une personne ou d'une autorité publique. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la société CFPC-GH participe à une mission d'intérêt général notamment du fait de son agrément pour l'organisation, par ailleurs, de stages de sensibilisation à la sécurité routière permettant la récupération de points du permis de conduire, au sens des dispositions précitées de l'article L. 223-6 du code de la route. Par suite, la substitution de motifs sollicitée doit être écartée.
15. En sixième lieu, si le garde des sceaux, ministre de la justice soutient, pour la première fois en appel, que sa décision serait fondée sur des considérations impérieuses tenant à l'intérêt général, il n'allègue aucune circonstance précise de cette nature. Par suite, la substitution de motifs sollicitée doit être écartée.
16. Il résulte de ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de
La Réunion a annulé la décision du 16 octobre 2020.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
17. Le présent arrêt implique uniquement que la demande de M. C... et de la société CFPC-GH soit réexaminée. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au président du tribunal judiciaire de Saint-Pierre et au procureur de la République de Saint-Pierre de réexaminer cette demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme de 750 euros à verser tant à M. C... qu'à la société CFPC-GH au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.



DÉCIDE :


Article 1er : La requête du garde des sceaux, ministre de la justice est rejetée.
Article 2 : Il est enjoint au président du tribunal judiciaire de Saint-Pierre et au procureur de la République de Saint-Pierre de réexaminer la demande de M. C... et de la société CFPC-GH dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : L'État versera à M. C... et à la société CFPC-GH, à chacun, la somme de 750 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de M. C... et à de la société CFPC-GH sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice, à M. B... C... et à la société Centre de formation de permis de conduire B... C....
Délibéré après l'audience du 6 novembre 2025 à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,
Mme Ladoire, présidente-assesseure,
M. Henriot, conseiller.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025.


Le rapporteur,
J. Henriot
Le président,
É. Rey-BèthbéderLa greffière,
V. Guillout
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 23BX01531