Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard, Caraman, Préserville, Sainte-Foy d'Aigrefeuille, Saint-Pierre-de-Lages, Tarabel et Vallesvilles ont, notamment, demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la délibération du 16 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes " Terres du Lauragais " a maintenu les montants des attributions de compensation fixées en 2014 par la communauté de communes " Cœur Lauragais ", ainsi que la décision verbale du 19 novembre 2019 par laquelle le président de la communauté de communes " Terres du Lauragais " a rejeté la " réclamation " dirigée contre cet acte, et, d'autre part, d'enjoindre à cette communauté de communes de leur reverser, pour chacune des années à compter de 2016, les montants des attributions de compensation fixées sur la base d'un rapport du 8 juin 2016 de la commission locale d'évaluation des charges transférées.

Par un jugement n° 2000137, 2001457 du 4 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a donné acte du désistement de la commune de Saint-Pierre-de-Lages, annulé la délibération du 16 juillet 2019 en tant qu'elle maintient le montant des attributions de compensation pour les communes du " secteur nord " de la communauté de communes " Terres du Lauragais ", ainsi que la décision verbale du 19 novembre 2019, mis à la charge de la communauté de communes " Terres du Lauragais " une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions présentées par la commune d'Aurin et les autres communes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 1er septembre 2023 et le 2 mai 2024, les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard, Caraman, Préserville, Sainte-Foy d'Aigrefeuille et Tarabel, représentées par Me Serée de Roch, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement, en tant qu'il a rejeté leurs conclusions en injonction, ainsi que celles qui étaient présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes " Terres du Lauragais " de leur reverser, pour chacune des années à compter de 2016 et avec intérêts au taux légal, les montants des attributions de compensation fixées sur la base d'un rapport du 8 juin 2016 de la commission locale d'évaluation des charges transférées ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes " Terres du Lauragais " une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :
- le tribunal a méconnu son office en n'examinant pas prioritairement les moyens de légalité interne de nature à justifier le prononcé d'une injonction ;
- la délibération du 16 juillet 2019 du conseil communautaire de la communauté de communes " Terres du Lauragais ", qui aurait dû tirer les conséquences de la révision libre opérée en 2016, a été illégalement adoptée à l'issue d'une révision unilatérale, laquelle révèle un détournement de procédure ;
- cette délibération méconnaît le principe de neutralité financière et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.


Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2023, la communauté de communes " Terres du Lauragais ", représentée par Me Thalamas, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des communes appelantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les communes appelantes n'est fondé.


Par une ordonnance du 31 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 7 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général des impôts ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Lafon,
- les conclusions de Mme Fougères, rapporteure publique,
- et les observations de Me Thalamas pour la communauté de communes " Terres du Lauragais ".

Une note en délibéré a été présentée pour la communauté de communes " Terres du Lauragais " le 4 décembre 2025.


Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 12 décembre 2016, le préfet de la Haute-Garonne a procédé à la fusion des communautés de communes " Cap Lauragais ", " Cœur Lauragais " et des " Coteaux du Lauragais Sud " au 1er janvier 2017. Par une délibération du 16 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes " Terres du Lauragais ", issue de cette fusion, a décidé de maintenir les montants des attributions de compensation fixés, pour chacune des communes initialement membres de la communauté de communes " Cœur Lauragais ", par une délibération du 17 décembre 2014 du conseil communautaire de cet ancien établissement public de coopération intercommunale. Par un jugement du 4 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse, saisi par plusieurs de ces communes, a annulé la délibération du 16 juillet 2019 en tant qu'elle a maintenu le montant de leurs attributions de compensation, ainsi que la décision verbale du 19 novembre 2019 par laquelle le président de la communauté de communes " Terres du Lauragais " a rejeté leur " réclamation " dirigée contre cet acte. Le tribunal a toutefois rejeté les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la communauté de communes de reverser à ces mêmes communes, pour chacune des années à compter de 2016, les montants des attributions de compensation fixées sur la base d'un rapport du 8 juin 2016 de la commission locale d'évaluation des charges transférées. Les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard, Caraman, Préserville, Sainte-Foy d'Aigrefeuille et Tarabel (Haute-Garonne) font appel de ce jugement, en tant qu'il a rejeté leurs conclusions à fin d'injonction.

Sur l'office du juge de l'excès de pouvoir :

2. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2.

3. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

4. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l'excès de pouvoir n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler la décision attaquée. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

5. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n'a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale.

Sur la régularité du jugement :

6. En premier lieu, les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard, Caraman, Préserville, Sainte-Foy d'Aigrefeuille et Tarabel ont présenté au tribunal administratif de Toulouse des conclusions tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 16 juillet 2019 en tant qu'elle maintient les montants des attributions de compensation fixés par l'ancienne communauté de communes " Cœur Lauragais ", d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à la communauté de communes " Terres du Lauragais " de leur reverser, pour chacune des années à compter de 2016, les montants des attributions de compensation fixées sur la base d'un rapport du 8 juin 2016 de la commission locale d'évaluation des charges transférées. A l'appui de leurs conclusions en annulation partielle, les communes avaient soulevé non seulement un moyen de légalité externe, tiré de l'insuffisante information des conseillers communautaires, mais encore des moyens de légalité interne, tirés d'erreurs de droit et d'appréciation, sans qu'elles aient toutefois choisi de hiérarchiser leurs prétentions en fonction de la cause juridique sur laquelle reposaient leurs conclusions à fin d'annulation. Par le jugement contesté, le tribunal a accueilli le moyen de légalité externe, a prononcé l'annulation partielle de la délibération du 16 juillet 2019 " sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes " et a rejeté les conclusions à fin d'injonction en se fondant notamment sur le " motif qui fonde cette annulation ". En statuant ainsi, les premiers juges doivent être regardés comme ayant nécessairement écarté les moyens de légalité interne soulevés par les communes requérantes et comme ayant, par voie de conséquence, rejeté leurs conclusions à fin d'injonction de reversement. Par suite, la commune d'Aurin et les autres communes appelantes ne sont pas fondées à soutenir, pour contester la régularité du jugement attaqué, qu'en s'abstenant d'examiner prioritairement les moyens de légalité interne qui, s'ils avaient été fondés, auraient été de nature à justifier, outre l'annulation partielle de la délibération, le prononcé de l'injonction sollicitée, le tribunal aurait méconnu son office de juge de l'excès de pouvoir, tel que décrit aux points 2 à 4.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

7. L'annulation partielle de la délibération du 16 juillet 2019, au motif, d'ordre procédural, que les éléments d'information adressés aux conseillers communautaires ne satisfaisaient pas aux exigences des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, n'impliquait pas nécessairement que la communauté de communes " Terres du Lauragais " reverse une quelconque somme à la commune d'Aurin et aux autres communes appelantes. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant elle, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale de la commune d'Aurin et des autres communes.

8. Aux termes du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. (...) / Lorsque l'attribution de compensation est négative, l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. / (...) / 1° bis Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges. / (...) / A défaut d'accord, le montant de l'attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ; / 2° L'attribution de compensation est égale à la somme des produits mentionnés au I et aux 1 et 2 du I bis et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales prévue à l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, perçus par la commune l'année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV. / (...) / L'attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. / (...) / 5° 1. - Lorsqu'à la suite d'une fusion réalisée dans les conditions prévues à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, un établissement public de coopération intercommunale fait application du régime prévu au présent article et des dispositions de l'article 1638-0 bis, l'attribution de compensation versée ou perçue à compter de l'année où l'opération de fusion produit pour la première fois ses effets au plan fiscal est égale : / a) Pour les communes qui étaient antérieurement membres d'un établissement public de coopération intercommunale soumis au présent article : à l'attribution de compensation que versait ou percevait cet établissement public de coopération intercommunale l'année précédant celle où cette opération a produit pour la première fois ses effets au plan fiscal, sous réserve des dispositions de l'avant-dernier alinéa du 2° du présent V. Il peut être dérogé au présent a soit par délibérations concordantes de l'établissement public de coopération intercommunale et des communes intéressées dans les conditions du 1° bis, soit, uniquement les trois premières années d'existence du nouvel établissement public de coopération intercommunale par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale statuant à la majorité des deux tiers. Dans ce dernier cas, la révision ne peut pas avoir pour effet de minorer ou de majorer l'attribution de compensation de plus de 30 % de son montant, représentant au plus 5 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune intéressée l'année précédant la révision (...) ".

9. En application du 1 du 5° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la communauté de communes " Terres du Lauragais ", laquelle est issue d'une fusion réalisée dans les conditions prévues à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, devait, en principe, se référer, pour fixer le montant de l'attribution de compensation des communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard, Caraman, Préserville, Sainte-Foy d'Aigrefeuille et Tarabel à compter de l'année 2017, au montant des attributions de compensation versées ou perçues, au titre de l'année 2016, laquelle précédait la fusion, par la communauté de communes " Cœur Lauragais ", qui avait adopté le régime de la fiscalité professionnelle unique. Par une délibération du 30 juin 2016, le conseil communautaire de cette communauté de communes a approuvé, dans le cadre de la procédure dite de " révision libre " prévue au 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts et par trente-quatre voix pour, deux voix contre et deux abstentions, de nouveaux montants des attributions de compensation de chacune des communes membres, à partir de ceux qui avaient été retenus dans un rapport rendu le 8 juin 2016 par la commission locale d'évaluation des transferts de charges, qui réévaluait les dépenses transférées au niveau de la voirie.

10. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseils municipaux des communes de Caraman, Préserville et Sainte-Foy d'Aigrefeuille aient voté dans les mêmes termes le montant de l'attribution de compensation les concernant chacune. Par suite, et en application du 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, les montants approuvés par la délibération du 30 juin 2016 doivent être regardés comme n'ayant pas été adoptés pour ces trois communes. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le conseil communautaire de la communauté de communes " Terres du Lauragais " s'est référé, dans sa délibération en litige du 16 juillet 2019 maintenant " les attributions de compensation du rapport 2014 de l'ex communauté de communes de Cœur Lauragais ", aux montants des attributions de compensation fixés antérieurement pour ces trois communes, qui correspondent d'ailleurs à ceux qui avaient été effectivement versés ou perçus au titre de l'année 2016 par cette ancienne communauté de communes. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette délibération, qui se borne, pour les communes de Caraman, Préserville et Sainte-Foy d'Aigrefeuille, à faire application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, aurait méconnu le principe de neutralité financière et serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Enfin, le vote de cette délibération n'est pas, par lui-même, de nature à révéler l'existence d'un détournement de la procédure dite de " révision unilatérale ", à laquelle la communauté de communes " Terres du Lauragais " n'a pas eu recours.
11. En revanche, il ressort des pièces du dossier que les nouveaux montants des attributions de compensation, approuvés pour l'année 2016 par la délibération du 30 juin 2016 du conseil communautaire de la communauté de communes " Cœur Lauragais ", ont été votés, dans les mêmes termes, par trois délibérations des 12 septembre et 3 octobre 2016 des conseils municipaux des communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel. Ces montants doivent donc être regardés comme ayant été fixés librement pour ces trois communes, dans les conditions du 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. La communauté de communes " Terres du Lauragais " devait donc, en application du a) du 1 du 5° du V du même article, maintenir les montants ainsi fixés pour ces dernières communes, alors même qu'ils ne correspondent pas à ceux qui auraient été effectivement versés ou perçus au titre de l'année 2016 par la communauté de communes " Cœur Lauragais ", sauf à recourir à la procédure dite de " révision libre " ou à celle dite de " révision unilatérale ", qui est prévue par les mêmes dispositions les trois premières années d'existence du nouvel établissement public de coopération intercommunale. Dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté de communes " Terres du Lauragais " aurait eu recours à l'une de ces procédures dérogatoires, son conseil communautaire ne pouvait légalement se référer, dans sa délibération du 16 juillet 2019, aux montants des attributions de compensation fixés antérieurement à l'année 2016 pour les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel. Elle a donc méconnu les dispositions précitées du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

12. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales : " (...) / L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés à l'établissement public issu de la fusion. / (...) / L'établissement public issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, aux anciens établissements publics et, le cas échéant, aux communes incluses dans son périmètre dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes (...) ". Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la communauté de communes " Cœur Lauragais " aurait dû verser ou percevoir, au titre de l'année 2016, les nouveaux montants des attributions de compensation qui avaient été fixés au titre de cette même année pour les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel, ce qu'elle n'a pas fait. La communauté de communes " Terres du Lauragais ", qui est substituée de plein droit à cette ancienne communauté de communes, ne pouvait donc légalement refuser, dans la délibération en litige du 16 juillet 2019, qui portait nécessairement sur la fixation du montant des attributions de compensation pour chacune des années à compter de 2016, de procéder aux reversements correspondants.

13. Il résulte de ce qui précède, alors d'ailleurs qu'il n'est pas établi que la fixation des attributions de compensation pour les années 2017 et 2018 aurait été définitive, que l'annulation partielle de la délibération du 16 juillet 2019 implique nécessairement, mais seulement, eu égard à ses motifs, que, dans le cadre d'une nouvelle délibération approuvant, pour les années 2017 et suivantes, les montants des attributions de compensation des communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel, le conseil communautaire de la communauté de communes " Terres du Lauragais " se réfère au montant des attributions de compensation fixées pour ces dernières au titre de l'année 2016. Cette annulation partielle implique, par voie de conséquence, que la communauté de communes intimée restitue aux communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel une somme correspondant à la modification, impliquée par cette référence et à due proportion, des attributions de compensation fixées pour les années 2017 et suivantes. Elle implique également, compte tenu de ce qui a été dit au point 12, que cet établissement public de coopération intercommunale restitue à ces mêmes communes les sommes perdues du fait de l'absence d'application, au titre de l'année 2016, des nouveaux montants des attributions de compensation fixés pour cette même année. Il y a donc lieu d'enjoindre à la communauté de communes " Terres du Lauragais " de reverser l'ensemble de ces sommes aux communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt. Ces dernières sont, par suite, fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs conclusions à fin d'injonction. Tel n'est, en revanche, pas le cas des communes de Caraman, Préserville et Sainte-Foy d'Aigrefeuille.

Sur les intérêts :

14. Les sommes dues en exécution du présent arrêt porteront intérêt au taux légal à compter du 13 septembre 2019, date de réception de la demande préalable des communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel.

Sur les frais liés au litige de première instance :

15. Il résulte du dispositif du jugement contesté, ainsi d'ailleurs que de ses motifs, que le tribunal administratif de Toulouse a mis à la charge de la communauté de communes " Terres du Lauragais " le versement, aux communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard, Caraman, Préserville, Sainte-Foy d'Aigrefeuille, Tarabel et Vallesvilles, d'une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions des communes appelantes tendant à l'annulation de ce jugement, en tant qu'il aurait rejeté leurs prétentions présentées à ce titre, ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge des communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. Elles font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur le même fondement par les communes de Caraman, Préserville et Sainte-Foy d'Aigrefeuille. Enfin, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice des communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel et de la communauté de communes " Terres du Lauragais ".


D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2000137, 2001457 du 4 juillet 2023 du tribunal administratif de Toulouse est annulé en tant qu'il rejette les conclusions à fin d'injonction présentées par les communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel.
Article 2 : Il est enjoint à la communauté de communes " Terres du Lauragais " de reverser aux communes d'Aurin, Bourg-Saint-Bernard et Tarabel les sommes résultant des calculs indiqués au point 13 dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : Les sommes dues en exécution du présent arrêt porteront intérêt au taux légal à compter du 13 septembre 2019.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par la communauté de communes " Terres du Lauragais " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Aurin, première dénommée, pour l'ensemble des communes appelantes, et à la communauté de communes " Terres du Lauragais ".
Délibéré après l'audience du 4 décembre 2025, où siégeaient :

M. Faïck, président,
M. Lafon, président-assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.
Le rapporteur,
N. Lafon
Le président,
F. Faïck
La greffière,
E. Ocana
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
N° 23TL02229 2