Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... C... et la société à responsabilité limitée Dugong Investissement ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 2 août 2022 par laquelle le directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Île-de-France a exercé son droit de préemption sur un bien cadastré section G numéro 140, sis 53 et 57 rue du commandant B..., à Vincennes (Val-de-Marne) et d'enjoindre à cet établissement public foncier d'acquérir le bien préempté au vendeur, puis à l'acquéreur évincé, au prix auquel il l'aura lui-même acquis, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 2209433 du 5 décembre 2024, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande.





Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 31 janvier 2025, un mémoire enregistré le 24 juillet 2025 et une pièce enregistrée le 16 octobre 2025, M. A... C... et la société à responsabilité limitée Dugong Investissement, représentés par Me Jorion, demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2209433 du 5 décembre 2024 du tribunal administratif de Melun ;

2°) d'annuler la décision en date du 2 août 2022 par laquelle le directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Île-de-France a exercé son droit de préemption sur un bien cadastré section G numéro 140, sis 53 et 57 rue du commandant B..., à Vincennes ;

3°) d'enjoindre à l'établissement public foncier d'Île-de-France de proposer d'acquérir le bien préempté au vendeur, puis à l'acquéreur évincé, au prix auquel il l'aura lui-même acquis, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, un mois après notification de la décision juridictionnelle à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier d'Île-de-France le versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
- la décision a été signée par une autorité incompétente dès lors qu'il n'est pas établi que le directeur général de l'établissement public foncier d'Île-de-France était effectivement empêché ;
- l'avis du service des domaines ayant été rendu à la même date que la décision litigieuse, il n'est pas établi que cette dernière a été signée après sa réception, ni qu'il a été reçu et consulté le jour même ;
- la décision litigieuse est insuffisamment motivée ;
- elle ne correspond à aucun projet de l'établissement public suffisamment réel et sur le bien en cause ;
- la décision litigieuse ne présente pas un intérêt général suffisant, faute de créer aucun logement nouveau ;
- elle met illégalement à la charge du vendeur la commission d'agence et ne mentionne pas le montant de cette commission, et donc le prix du bien ;
- enfin, elle est entachée de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 juillet 2025 et deux pièces enregistrées le 20 octobre 2025, l'établissement public foncier d'Île-de-France représenté par Me Charbonnel (AARPI Barata-Charbonnel) conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'arrêté ministériel du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Stéphane Diémert,
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,
- les observations de Me Jorion, avocat de M. C... et de la société à responsabilité limitée Dugong Investissement, et de Me Moghrani substituant Me Charbonnel, avocat de l'établissement public foncier d'Île-de-France.

Considérant ce qui suit :

1. M. C..., propriétaire d'un ensemble immobilier sise 53 et 57 rue du commandant B... à Vincennes (Val-de-Marne), a souhaité céder la nue-propriété de ces deux immeubles à la société Dugong Investissement. Une déclaration d'intention d'aliéner a été établie et reçue en mairie de Vincennes le 19 avril 2022. Par une décision du 2 août 2022, le directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Île-de-France a décidé d'exercer le droit de préemption. M. C... et la société à responsabilité limitée Dugong Investissement ayant saisi le tribunal administratif de Melun aux fins d'annulation de cette décision, cette juridiction a rejeté leur demande par un jugement du 5 décembre 2024 dont les intéressés relèvent appel devant la Cour.

Sur la légalité externe de la décision litigieuse :

2. En premier lieu, les requérants soutiennent que la décision a été signée par une autorité incompétente dès lors qu'il n'est pas établi que le directeur général de l'établissement public foncier d'Île-de-France était effectivement empêché.

3. Aux termes du dernier alinéa de l'article 14 du règlement intérieur institutionnel de l'établissement public foncier d'Île-de-France : " Le directeur général, ou en cas d'absence ou d'empêchement les directeurs généraux adjoints exercent sur délégation du conseil d'administration, les droits de préemption et de priorité dont l'établissement est titulaire ou délégataire. ". La prise de congés ne peut être regardée comme relevant de la situation d'empêchement envisagée par les dispositions précitées, qui suppose un obstacle dirimant à l'exercice des fonctions concernées.

4. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision n° 2022-56, le directeur général de l'établissement public foncier d'Île-de-France a, au seul motif de ses congés à venir, constaté son propre empêchement pour la période du 25 juillet au 12 août 2022 inclus. Dès lors que, comme il a été dit au point 3, la prise de ces congés ne pouvait être regardée comme relevant d'une situation d'empêchement, la décision litigieuse ne pouvait être signée, pour ce motif, par le directeur général adjoint.

5. Le moyen tiré de ce que la décision litigieuse est ainsi entachée d'incompétence doit donc être accueilli.
6. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que l'avis du service des domaines ayant été rendu à la même date que la décision litigieuse, il n'est pas établi que cette dernière a été signée après sa réception, ni qu'il a été reçu et consulté le jour même.

7. En vertu des dispositions combinées des articles L. 1311-9 et L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales, les acquisitions d'immeubles par exercice du droit de préemption, d'une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l'autorité administrative compétente, doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'État. Aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. ". L'article 2 de l'arrêté ministériel du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes fixe ce dernier montant à 180 000 euros.

8. D'une part, il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption doit avoir connaissance de l'avis du service des domaines, émis dans les conditions de délai précitées, avant d'exercer ce droit. Il revient au juge de déterminer, au regard de la chronologie des faits, si l'avis a bien été reçu avant la décision, mais également si le délai entre sa transmission et la signature de la décision a été suffisant pour que l'autorité administrative puisse en prendre utilement connaissance.

9. D'autre part, la consultation du service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption, ainsi qu'une garantie tant pour ce dernier que pour l'auteur de la déclaration d'intention d'aliéner.

10. Il ressort des pièces du dossier que, si l'avis de la direction nationale d'interventions domaniales, sollicité par l'établissement public foncier d'Île-de-France, lui a été expédié le 2 août 2022 à 17 h 15, il n'est pas établi, en l'absence de toute preuve horodatée, que ses services ont pu en prendre connaissance en temps utile pour préparer et rédiger la décision litigieuse qui a été signée le même jour, alors au demeurant que cette dernière fixe un prix d'acquisition du bien préempté, commission d'agence comprise, d'un montant approximativement égal au quart seulement de celui mentionné dans l'avis. Dans ces conditions, qui peuvent laisser accroire avec une forte probabilité que la décision était en réalité déjà prise avant que l'avis eût été réceptionné, l'établissement public foncier d'Île-de-France n'établit pas que la procédure rappelée au point 7 a été respectée et alors, en outre, que les pièces du dossier révèlent l'existence de deux versions formellement distinctes de cet avis.

11. Le moyen tiré de ce que la décision litigieuse est ainsi entachée d'un vice de procédure doit dès lors être accueilli.

12. En troisième lieu, les requérants soutiennent que la décision litigieuse est insuffisamment motivée. Ils n'apportent toutefois en appel aucun élément nouveau permettant à la Cour de remettre en cause l'appréciation portée sur ce moyen par le tribunal administratif. Il y a donc lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, d'écarter ce moyen.
Sur la légalité interne de la décision litigieuse :

13. En premier lieu, les requérants soutiennent que la préemption résultant de la décision litigieuse ne correspond à aucun projet de l'établissement public suffisamment réel sur le bien en cause.

14. En vertu de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 dudit code, parmi lesquels figurent, notamment la mise en œuvre d'un projet urbain et d'une politique locale de l'habitat. Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine.

15. La décision litigieuse du 2 août 2022 indique notamment, pour établir la réalité du projet d'action envisagé justifiant la préemption en litige, que le droit y afférent est exercé en vue de réaliser " une opération d'acquisition-amélioration avec la création, au terme de la réserve d'usufruit, d'une soixantaine de logements locatifs sociaux " et que cette acquisition " est stratégique pour la réalisation des objectifs assignés ", cet objectif étant repris dans une orientation du projet d'aménagement et de développement durables qui prévoit de déterminer des emplacements réservés pour la réalisation de logements sociaux. La décision précise qu'elle est prise sur le fondement de la convention d'intervention foncière du 29 avril 2021 prévoyant la réalisation de 500 logements dont 50 % de logements sociaux à réaliser dans le périmètre de veille d'intervention de l'établissement public foncier d'Île-de-France, sur le territoire de la commune de Vincennes, dans un délai de cinq ans et pour un budget estimatif de 85 millions d'euros ; elle mentionne aussi que la commune de Vincennes disposait de 11,66 % de logements locatifs sociaux au 1er janvier 2020 et qu'elle est à ce titre concernée par des obligations triennales de rattrapage en matière de logement social.

16. En l'espèce, et alors que l'existence d'une motivation suffisante de la décision de préemption ne suffit pas par elle-même à caractériser la réalité du projet, l'acquisition du bien faisant l'objet de la préemption ne porte que sur sa nue-propriété, le vendeur bénéficiant d'un droit d'usufruit de son vivant, et la vente du bien n'aura ainsi aucune conséquence sur la transformation des logements existants en logements sociaux. Dès lors, l'établissement public foncier d'Île-de-France ne peut être regardé comme justifiant de la réalité du projet envisagé de manière certaine et dans un délai raisonnable.

17. Le moyen tiré de l'absence de réalité du projet doit donc être accueilli.

18. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que la décision litigieuse ne présente pas un intérêt général suffisant.

19. La mise en œuvre du droit de préemption doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.
20. En l'espèce, et compte tenu de l'absence de réalité du projet relevé au point 16, la préemption objet de la décision litigieuse ne peut être regardée comme répondant à un intérêt général suffisant.

21. Le moyen tiré du défaut d'intérêt général suffisant du projet doit donc être accueilli.

22. En troisième lieu, les requérants soutiennent que la décision litigieuse met illégalement à la charge du vendeur la commission d'agence et ne mentionne pas le montant de cette commission, et donc le prix du bien.

23 D'une part, aux termes de l'article R. 213-18 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l'objet d'une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire : / (...) / b) Soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions proposés, y compris dans le cas de versement d'une rente viagère ; / c) Soit son offre d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l'indemnité de réemploi. Dans le cas d'une vente envisagée moyennant le versement d'une rente viagère, le titulaire du droit de préemption et, le cas échéant, la juridiction doivent respecter les conditions de paiements proposées par le vendeur. Toutefois, le titulaire peut proposer, et la juridiction fixer, la révision du montant de cette rente et du capital éventuel. ". Il résulte clairement de ces dispositions que le prix tel que proposé par le titulaire du droit de préemption doit être indiqué en termes précis.

24. D'autre part, l'organisme qui exerce son droit de préemption est tenu de prendre en charge la rémunération des intermédiaires immobiliers incombant à l'acquéreur auquel il est substitué.

25. En l'espèce, il ressort des termes même de la décision litigieuse que le bien est préempté " au prix de 3 300 000 euros (...), en ce compris la commission d'agence ", sans préciser le montant de cette dernière, alors que la promesse de vente qui a fait l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner mentionnaient chacune un montant de rémunération de l'agence immobilière à hauteur de 700 000 euros. Dès lors, la décision litigieuse, faute de comporter la mention d'un prix précis d'acquisition du bien, par nature distinct de celui de la rémunération de l'intermédiaire, méconnait les dispositions précitées de l'article R. 213-18 du code de l'urbanisme en ce qu'elle a nécessairement pour effet de faire peser sur le vendeur, compte tenu de cette incertitude, la charge de commission d'agence.

26. En quatrième lieu, les requérants soutiennent que la décision litigieuse est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle a été prise dans le seul but de faire échouer la vente.

27. Il résulte de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que la mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre tant aux finalités mentionnées à l'article L. 300-1 du même code qu'à un intérêt général suffisant.

28. Si le caractère insuffisant ou excessif du prix proposé par le titulaire du droit de préemption de ce bien au regard du marché est, par lui-même, en principe, sans incidence sur la légalité de la préemption, il ressort toutefois des pièces du dossier que la direction nationale d'interventions domaniales, consulté par l'établissement public foncier d'Île-de-France, a estimé, aux termes de son avis du 2 août 2022, le prix global du bien préempté à 12 300 000 euros, et que le juge de l'expropriation a ultérieurement confirmé l'ordre de grandeur de cette évaluation par un jugement en date du 18 décembre 2023 en fixant la valeur du bien à 10 028 000 euros. L'établissement public foncier d'Île-de-France a, comme il a déjà été dit, fixé son prix d'acquisition au montant global de 3 300 000 euros, soit 27 % du prix de vente évalué par le service des domaines et 33 % de celui évalué par le juge de l'expropriation. Ainsi, eu égard à cette disproportion, l'établissement public foncier d'Île-de-France ne peut être regardé comme ayant eu réellement l'intention d'acquérir cet ensemble immobilier et les requérants sont fondés à soutenir que la décision de préemption n'avait en réalité pas pour objet d'acquérir le bien mais de rompre la promesse de vente qu'ils avaient conclue.

29. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc être accueilli.

30. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 2 août 2022. Il y a donc lieu de prononcer l'annulation tant de ce jugement que de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

31. Les requérants demandent qu'il soit enjoint à l'établissement public foncier d'Île-de-France de proposer d'acquérir le bien préempté au vendeur, puis à l'acquéreur évincé, au prix auquel il l'aura lui-même acquis, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, un mois après notification de l'arrêt à intervenir.

32. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".

33. Il ne ressort pas de l'instruction que M. A... C... aurait vendu son bien à l'établissement public foncier d'Île-de-France et qu'ainsi l'exécution du présent arrêt impliquerait nécessairement qu'il soit enjoint à l'établissement public foncier d'Île-de-France de procéder à la rétrocession dudit bien. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande d'injonction.

Sur les frais de l'instance :

34. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'établissement public foncier d'Île-de-France, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à sa charge, sur ce même fondement, le versement aux requérants, pris solidairement, de la somme globale de 2 000 euros.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 2209433 du 5 décembre 2024 du tribunal administratif de Melun est annulé.
Article 2 : La décision du 2 août 2022 par laquelle le directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Île-de-France a exercé son droit de préemption sur un bien cadastré section G numéro 140, sis 53 et 57 rue du commandant B... à Vincennes (Val-de-Marne), est annulée.
Article 3 : L'établissement public foncier d'Île-de-France versera à M. A... C... et à la société à responsabilité limitée Dugong Investissement, pris solidairement, une somme globale de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de l'établissement public foncier d'Île-de-France fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., à la société à responsabilité limitée Dugong Investissement et à l'établissement public foncier d'Île-de-France.
Copie en sera adressée pour information à la commune de Vincennes et à l'établissement public Paris Est Marne-et-Bois.
Délibéré après l'audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Ivan Luben, président de chambre,
- M. Stéphane Diémert, président-assesseur,
- Mme Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 novembre 2025.
Le rapporteur,
S. DIÉMERTLe président,
I. LUBEN
La greffière,
Y. HERBER
La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 25PA00466