CAA de TOULOUSE, 1ère chambre, 06/11/2025, 24TL00629, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
CAA de TOULOUSE - 1ère chambre
N° 24TL00629
Inédit au recueil Lebon
Lecture du jeudi 06 novembre 2025
Président
M. Faïck
Rapporteur
M. Frédéric Faïck
Rapporteur public
Mme Fougères
Avocat(s)
SELARL LANDOT & ASSOCIES
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par une première requête, Mme A... Maurin a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 7 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Toulouse a refusé de lui rembourser les frais qu'elle a engagés du fait de son handicap pour prendre part aux séances des conseils municipaux et métropolitains, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Toulouse et à Toulouse métropole à lui verser la somme de 6 683,48 euros à parfaire, et, enfin, d'enjoindre à ces collectivités de mettre à sa disposition un ordinateur portable.
Par une seconde requête, Mme Maurin a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 16 février 2022 par laquelle le président de Toulouse Métropole a refusé de prendre en charge les frais liés à l'aide humaine qu'elle a sollicitée pour la préparation des séances et conseils auxquels elle assiste en tant qu'élue métropolitaine en situation de handicap, et, d'autre part, d'enjoindre à Toulouse Métropole de faire droit à sa demande.
Par deux jugements n° 2103931 et n° 2204768 du 27 avril 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 mars 2024 et 3 octobre 2025, Mme Maurin, représentée par Me Hirtzlin-Pinçon, demande à la cour :
1°) d'annuler les jugements rendus le 27 avril 2023 par le tribunal administratif de Toulouse ;
2°) d'annuler les décisions en litige refusant de faire droit à ses demandes de prise en charge de ses frais de préparation aux séances du conseil municipal de Toulouse et du conseil de Toulouse Métropole ;
3°) de condamner la ville de Toulouse et Toulouse Métropole à lui verser la somme de 27 868,66 euros correspondant aux frais engagés pour la période de juillet 2020 à mai 2023 ;
4°) d'enjoindre à la ville de Toulouse et à Toulouse Métropole de lui rembourser ses frais à venir pour les prochaines séances ;
5°) d'enjoindre à la ville de Toulouse et à Toulouse Métropole de mettre à sa disposition un ordinateur portable pour ses activités professionnelles et personnelles, et de prendre une nouvelle décision faisant droit à ses demandes ;
6°) de mettre à la charge de la ville de Toulouse et de Toulouse Métropole la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les décisions attaquées méconnaissent les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales et sont entachées d'une erreur de droit dès lors que les frais d'aide technique visés par ces textes comprennent les frais engagés par les élus en situation de handicap pour préparer les séances des conseils municipaux et intercommunaux, et pas seulement les frais de déplacement à ces séances ;
- le principe d'égalité, tel que garanti par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi que par la Constitution du 4 octobre 1958, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le protocole n° 12 à cette convention, a été méconnu, de même qu'ont été méconnus les droits civils et politiques garantis par ces mêmes textes, lesquels consacrent le droit des personnes handicapées à participer à la vie publique et politique ;
- les décisions attaquées entraînent d'une rupture d'égalité et une discrimination à son détriment dans la mesure où sa situation particulière de handicap l'oblige à engager des frais supplémentaires pour exercer correctement ses fonctions électives alors que les autres élus disposent librement de leurs indemnités ;
- l'article 29 de la convention de l'Organisation des Nation Unies relative aux droits des personnes handicapées, signée à New York le 30 mars 2007, et publiée au Journal officiel de la République française par le décret du 1er avril 2010, a été méconnu ;
- sa demande indemnitaire n'est pas prescrite, et elle est fondée à demander, pour la période comprise entre le mois de juillet 2020 et le mois de mai 2023 inclus, le remboursement de la somme de 27 868,66 euros correspondant au financement de l'aide humaine qui lui est nécessaire pour préparer les séances des conseils municipaux et métropolitains ainsi que celles des commissions mises en place au sein de la ville et de Toulouse Métropole ;
- elle est fondée à demander, depuis la fin de cette période, une prise en charge financière pour l'aide humaine qui lui est nécessaire pour préparer les séances des conseils municipaux et métropolitains ainsi que les commissions ; l'aide humaine nécessaire doit être fixée à 30 heures pour la préparation de chaque conseil, à 10 heures pour l'assistance dont elle a besoin durant le conseil, à 90 heures pour la préparation des commissions, à 12 heures pour l'assistance dont elle a besoin pendant les commissions, à 2 heures pour la préparation d'un jury et à 2 heures pour l'assistance qui lui est nécessaire pendant les réunions des jurys ; quant au tarif horaire minimum, il doit être fixé à 17,25 euros ;
- elle est fondée à demander la mise à sa disposition d'un ordinateur portable pour un usage professionnel et personnel.
Par un mémoire distinct enregistré le 4 avril 2024, Mme Maurin a demandé à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, à l'appui de sa requête d'appel, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales, relatives aux membres du conseil municipal, et des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-13 du même code, relatives aux membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.
Par une ordonnance n° 24TL00629 du 7 mai 2024, le président de la 1ère chambre de la cour administrative d'appel de Toulouse a transmis au Conseil d'Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18-1 et du dernier alinéa de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales.
Par une décision n° 494127 du 15 juillet 2024, le Conseil d'Etat n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme Maurin.
Par deux mémoires en défense enregistrés les 27 août et 10 octobre 2025, Toulouse Métropole, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme Maurin la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la requête d'appel de Mme Maurin, dirigée contre deux jugements distincts, est irrecevable en tant qu'elle conteste le second jugement ; subsidiairement, au fond, que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par deux mémoires en défense enregistrés les 27 août et 10 octobre 2025, la commune de Toulouse, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme Maurin la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Toulouse du 12 janvier 2024, Mme Maurin n'a pas été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ;
- le décret n° 2021-258 du 9 mars 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu, au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Faïck,
- les conclusions de Mme Fougères, rapporteur publique,
- et les observations de Mme Maurin.
Une note en délibéré a été présentée pour Mme Maurin le 23 octobre 2025.
Considérant ce qui suit :
1. En juillet 2020, Mme Maurin, conseillère municipale et métropolitaine, a demandé au maire de Toulouse (Haute-Garonne) de prendre en charge, notamment, ses frais d'assistance technique et d'aide humaine, liés à son handicap, dont elle a besoin pour préparer les séances du conseil municipal. Par décision du 7 octobre 2020, le maire de Toulouse a rejeté cette demande au motif que les dispositions législatives et réglementaires en vigueur ne prévoyaient pas la prise en charge des frais invoqués par Mme Maurin. Celle-ci a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de la décision précitée du 7 octobre 2020 et à ce qu'il soit enjoint à la commune de Toulouse, d'une part, de lui verser la somme de 6 683,48 euros, à parfaire, en remboursement de ses frais, et, d'autre part, de mettre à sa disposition un ordinateur portable pour son usage professionnel et personnel.
2. Par une décision du 16 février 2022, le président de Toulouse Métropole a, de son côté, signifié à Mme Maurin son refus de prendre en charge le remboursement de ses frais exposés pour les réunions du conseil métropolitain. Par un courrier du 13 avril 2022, Mme Maurin a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Mme Maurin a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de la décision précitée du 16 février 2022, et à ce qu'il soit enjoint à Toulouse Métropole de prendre en charge les frais spécifiques d'assistance à la préparation des séances du conseil métropolitain exposés en raison de son handicap.
3. Mme Maurin relève appel des jugements rendus le 27 avril 2023 par lesquels le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Sur la légalité des décisions attaquées :
4. Aux termes de l'article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales : " Les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci. / Lorsqu'ils sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique qu'ils ont engagés pour les situations visées à l'alinéa précédent, ainsi que pour prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-13 du même code : " Lorsque les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l'article L. 5211-12 engagent des frais de déplacement à l'occasion des réunions de ces conseils ou comités, du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs prévus à l'article L. 5211-49-1, de la commission consultative prévue à l'article L. 1413-1 et des organes délibérants ou des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement, ces frais peuvent être remboursés lorsque la réunion a lieu dans une commune autre que celle qu'ils représentent, dans les conditions fixées par décret. / (...) Lorsque lesdits membres sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique qu'ils ont engagés pour les situations mentionnées au premier alinéa, dans des conditions fixées par décret ". Aux termes de l'article D. 5211-4-1 de ce code, issu du décret du 9 mars 2021 relatif au remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique engagés par les élus locaux en situation de handicap : " Peuvent obtenir le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique, les élus des établissements publics de coopération intercommunale en situation de handicap (...) La prise en charge de ces frais spécifiques est assurée sur présentation d'un état de frais et dans la limite, par mois, du montant de l'indemnité maximale susceptible d'être versée au maire d'une commune de moins de 500 habitants en application du barème fixé à l'article L. 2123-23. (...) ".
5. En premier lieu, dans sa décision n° 494127 du 15 juillet 2024, le Conseil d'Etat, saisi de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme Maurin, a jugé que les dispositions législatives précitées du code général des collectivités territoriales ne peuvent être entendues comme prévoyant la prise en charge de tous les frais supportés par les élus locaux en situation de handicap, du fait de cette situation, pour l'exercice de leur mandat, tels que ceux relatifs aux aides auxquelles ces élus seraient amenés à recourir pour la préparation des réunions des instances que ces dispositions mentionnent. Il en résulte que, si les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales permettent aux élus municipaux et intercommunaux en situation de handicap de demander le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique pour assister aux séances de l'organe délibérant de la collectivité ainsi qu'aux réunions des commissions et des instances dont ils sont membres, elles ne permettent pas à Mme Maurin de prétendre au remboursement des frais qu'elle a engagés pour la préparation des séances et des réunions auxquelles elle a assisté en qualité d'élue. Par suite, les décisions attaquées ne sont pas entachées d'erreur de droit au regard des dispositions citées au point 4.
6. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, n'imposaient à l'administration, à peine d'illégalité, de fournir à Mme Maurin un ordinateur portable pour ses besoins professionnels et encore moins, ainsi qu'elle le précise elle-même, personnels.
7. En troisième lieu, les décisions attaquées ne sauraient être regardées comme méconnaissant l'article L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles, en vertu duquel la personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap, du seul fait qu'elle n'étende pas l'aide, prévue aux articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales, aux frais exposés par les élus en situation de handicap pour la préparation aux réunions des instances locales.
8. En quatrième lieu, Mme Maurin soutient que les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales méconnaissent le principe d'égalité devant la loi et les exigences constitutionnelles en matière de solidarité nationale en faveur des personnes handicapées, en ce qu'elles ne prévoient pas la prise en charge par la collectivité, s'agissant des élus en situation de handicap, des frais entraînés par la préparation des réunions des instances ou des organismes où ils se rendent à raison de l'exercice de leur mandat local, et instituent ainsi une différence de traitement injustifiée entre les élus locaux en situation de handicap et les autres élus locaux. Toutefois, par les dispositions contestées, le législateur a bien entendu favoriser l'accès effectif des personnes handicapées à l'exercice de mandats électifs locaux en permettant, dans leur cas, en plus de ce que prévoit le droit commun, la prise en charge par la commune, pour les conseillers municipaux, ou par l'organisme qui organise la réunion, pour les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, de frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique entraînés par la participation aux réunions des organes dans lesquels ils siègent, sans pour autant étendre cette prise en charge à tous les frais liés à l'exercice de leur mandat. Ce faisant, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité devant la loi, les exigences constitutionnelles en matière de solidarité nationale et le droit des personnes en situation de handicap à participer à la vie publique et politique.
9. En cinquième lieu, Mme Maurin soutient que les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales méconnaissent le principe d'égalité devant la loi, en ce qu'elles ne prévoiraient pas la prise en charge des frais qu'elles mentionnent lorsqu'ils sont exposés par un membre en situation de handicap de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à l'occasion d'une réunion se tenant dans la commune qu'il représente, alors que celles du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18-1 prévoient une telle prise en charge pour les conseillers municipaux en situation de handicap, y compris à l'occasion des réunions se tenant dans la commune dont ils sont élus. Toutefois, les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-13, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dont elles sont issues, doivent être entendues comme prévoyant, pour les membres en situation de handicap des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, la prise en charge par l'organisme organisant la réunion des frais que ces dispositions énumèrent lorsqu'ils sont exposés à l'occasion de l'ensemble des réunions mentionnées au premier alinéa du même article, y compris quand ces réunions ont lieu dans la commune que ces membres représentent. Par suite, le moyen soulevé par Mme Maurin doit être écarté, les dispositions contestées n'ayant pas pour effet d'instituer la différence de traitement invoquée.
10. En sixième lieu, la décision en litige du 16 février 2022 a rejeté la demande de prise en charge des frais exposés par Mme Maurin au motif que l'aide sollicitée n'est légalement prévue que lorsque l'élu participe à une réunion dans une commune autre que celle de l'établissement public de coopération intercommunale dont cet élu est membre. Compte tenu de ce qui a été dit au point 9, un tel motif est entaché d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, dans ses écritures devant la cour, Toulouse Métropole sollicite une substitution de motifs en faisant valoir que l'article L. 5211-13 ne prévoit pas la prise en charge des frais engagés pour la préparation aux réunions auxquelles participe l'élu de l'établissement public de coopération intercommunale en situation de handicap. Un tel motif, qui ne prive Mme Maurin d'aucune garantie, doit être substitué à celui ayant fondé initialement la décision contestée du 16 février 2022.
11. En septième lieu, si Mme Maurin soutient que les décisions attaquées des 7 octobre 2020 et 16 février 2022 ont été prises en violation du principe de non-discrimination consacré par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole n°12, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors que les refus en litige sont fondés sur l'application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, lesquelles ne sauraient être regardées comme instituant une discrimination en défaveur des personnes handicapées du seul fait qu'elles ne prévoient pas la prise en charge des frais exposés pour préparer les réunions des instances locales.
12. En huitième lieu, aux termes des stipulations de l'article 29 de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées : " Les États Parties garantissent aux personnes handicapées la jouissance des droits politiques et la possibilité de les exercer sur la base de l'égalité avec les autres, et s'engagent : / a) À faire en sorte que les personnes handicapées puissent effectivement et pleinement participer à la vie politique et à la vie publique sur la base de l'égalité avec les autres, que ce soit directement ou par l'intermédiaire de représentants librement choisis, et notamment qu'elles aient le droit et la possibilité de voter et d'être élues, et pour cela les États Parties, entre autres mesures : / i) Veillent à ce que les procédures, équipements et matériels électoraux soient appropriés, accessibles et faciles à comprendre et à utiliser; / ii) Protègent le droit qu'ont les personnes handicapées de voter à bulletin secret et sans intimidation aux élections et référendums publics, de se présenter aux élections et d'exercer effectivement un mandat électif ainsi que d'exercer toutes fonctions publiques à tous les niveaux de l'État, et facilitent, s'il y a lieu, le recours aux technologies d'assistance et aux nouvelles technologies ; / iii) Garantissent la libre expression de la volonté des personnes handicapées en tant qu'électeurs et à cette fin si nécessaire, et à leur demande, les autorisent à se faire assister d'une personne de leur choix pour voter ; / b) À promouvoir activement un environnement dans lequel les personnes handicapées peuvent effectivement et pleinement participer à la conduite des affaires publiques, sans discrimination et sur la base de l'égalité avec les autres, et à encourager leur participation aux affaires publiques, notamment par le biais : / i) De leur participation aux organisations non gouvernementales et associations qui s'intéressent à la vie publique et politique du pays, et de leur participation aux activités et à l'administration des partis politiques ; ii) De la constitution d'organisations de personnes handicapées pour les représenter aux niveaux international, national, régional et local et de l'adhésion à ces organisations ".
13. Ainsi qu'il a déjà été dit, les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales entendent favoriser l'accès effectif des personnes handicapées à l'exercice de mandats électifs locaux en leur permettant, en plus de ce que prévoit le droit commun pour l'ensemble des élus, la prise en charge de frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique exposés par les élus en situation de handicap lorsqu'ils participent aux réunions des organes dans lesquels ils siègent. La circonstance que le législateur n'ait pas étendu cette aide aux frais exposés pour préparer ces réunions ne suffit pas, en tout état de cause, à révéler que les dispositions législatives en cause seraient incompatibles avec les stipulations précitées de l'article 29 de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées.
14. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est nullement établi.
15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par Toulouse Métropole, que les conclusions à fin d'annulation, et par voie de conséquence les conclusions indemnitaires et d'injonction doivent être rejetées. Dès lors, Mme Maurin n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Sur les frais de l'instance :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par Mme Maurin tendant à ce que la commune de Toulouse et Toulouse Métropole, qui ne sont pas les parties perdantes à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme Maurin les sommes demandées par Toulouse Métropole et la commune de Toulouse au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme Maurin est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par Toulouse Métropole et la commune de Toulouse au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... Maurin, à la commune de Toulouse et à Toulouse Métropole.
Délibéré après l'audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Faïck, président,
M. Lafon, président-assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.
Le président-assesseur,
N. Lafon
Le président-rapporteur,
F. Faïck
La greffière,
E. Ocana
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
N°24TL00629 2
Procédure contentieuse antérieure :
Par une première requête, Mme A... Maurin a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 7 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Toulouse a refusé de lui rembourser les frais qu'elle a engagés du fait de son handicap pour prendre part aux séances des conseils municipaux et métropolitains, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Toulouse et à Toulouse métropole à lui verser la somme de 6 683,48 euros à parfaire, et, enfin, d'enjoindre à ces collectivités de mettre à sa disposition un ordinateur portable.
Par une seconde requête, Mme Maurin a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 16 février 2022 par laquelle le président de Toulouse Métropole a refusé de prendre en charge les frais liés à l'aide humaine qu'elle a sollicitée pour la préparation des séances et conseils auxquels elle assiste en tant qu'élue métropolitaine en situation de handicap, et, d'autre part, d'enjoindre à Toulouse Métropole de faire droit à sa demande.
Par deux jugements n° 2103931 et n° 2204768 du 27 avril 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 mars 2024 et 3 octobre 2025, Mme Maurin, représentée par Me Hirtzlin-Pinçon, demande à la cour :
1°) d'annuler les jugements rendus le 27 avril 2023 par le tribunal administratif de Toulouse ;
2°) d'annuler les décisions en litige refusant de faire droit à ses demandes de prise en charge de ses frais de préparation aux séances du conseil municipal de Toulouse et du conseil de Toulouse Métropole ;
3°) de condamner la ville de Toulouse et Toulouse Métropole à lui verser la somme de 27 868,66 euros correspondant aux frais engagés pour la période de juillet 2020 à mai 2023 ;
4°) d'enjoindre à la ville de Toulouse et à Toulouse Métropole de lui rembourser ses frais à venir pour les prochaines séances ;
5°) d'enjoindre à la ville de Toulouse et à Toulouse Métropole de mettre à sa disposition un ordinateur portable pour ses activités professionnelles et personnelles, et de prendre une nouvelle décision faisant droit à ses demandes ;
6°) de mettre à la charge de la ville de Toulouse et de Toulouse Métropole la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les décisions attaquées méconnaissent les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales et sont entachées d'une erreur de droit dès lors que les frais d'aide technique visés par ces textes comprennent les frais engagés par les élus en situation de handicap pour préparer les séances des conseils municipaux et intercommunaux, et pas seulement les frais de déplacement à ces séances ;
- le principe d'égalité, tel que garanti par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi que par la Constitution du 4 octobre 1958, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le protocole n° 12 à cette convention, a été méconnu, de même qu'ont été méconnus les droits civils et politiques garantis par ces mêmes textes, lesquels consacrent le droit des personnes handicapées à participer à la vie publique et politique ;
- les décisions attaquées entraînent d'une rupture d'égalité et une discrimination à son détriment dans la mesure où sa situation particulière de handicap l'oblige à engager des frais supplémentaires pour exercer correctement ses fonctions électives alors que les autres élus disposent librement de leurs indemnités ;
- l'article 29 de la convention de l'Organisation des Nation Unies relative aux droits des personnes handicapées, signée à New York le 30 mars 2007, et publiée au Journal officiel de la République française par le décret du 1er avril 2010, a été méconnu ;
- sa demande indemnitaire n'est pas prescrite, et elle est fondée à demander, pour la période comprise entre le mois de juillet 2020 et le mois de mai 2023 inclus, le remboursement de la somme de 27 868,66 euros correspondant au financement de l'aide humaine qui lui est nécessaire pour préparer les séances des conseils municipaux et métropolitains ainsi que celles des commissions mises en place au sein de la ville et de Toulouse Métropole ;
- elle est fondée à demander, depuis la fin de cette période, une prise en charge financière pour l'aide humaine qui lui est nécessaire pour préparer les séances des conseils municipaux et métropolitains ainsi que les commissions ; l'aide humaine nécessaire doit être fixée à 30 heures pour la préparation de chaque conseil, à 10 heures pour l'assistance dont elle a besoin durant le conseil, à 90 heures pour la préparation des commissions, à 12 heures pour l'assistance dont elle a besoin pendant les commissions, à 2 heures pour la préparation d'un jury et à 2 heures pour l'assistance qui lui est nécessaire pendant les réunions des jurys ; quant au tarif horaire minimum, il doit être fixé à 17,25 euros ;
- elle est fondée à demander la mise à sa disposition d'un ordinateur portable pour un usage professionnel et personnel.
Par un mémoire distinct enregistré le 4 avril 2024, Mme Maurin a demandé à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, à l'appui de sa requête d'appel, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales, relatives aux membres du conseil municipal, et des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-13 du même code, relatives aux membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.
Par une ordonnance n° 24TL00629 du 7 mai 2024, le président de la 1ère chambre de la cour administrative d'appel de Toulouse a transmis au Conseil d'Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18-1 et du dernier alinéa de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales.
Par une décision n° 494127 du 15 juillet 2024, le Conseil d'Etat n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme Maurin.
Par deux mémoires en défense enregistrés les 27 août et 10 octobre 2025, Toulouse Métropole, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme Maurin la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la requête d'appel de Mme Maurin, dirigée contre deux jugements distincts, est irrecevable en tant qu'elle conteste le second jugement ; subsidiairement, au fond, que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par deux mémoires en défense enregistrés les 27 août et 10 octobre 2025, la commune de Toulouse, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme Maurin la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Toulouse du 12 janvier 2024, Mme Maurin n'a pas été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ;
- le décret n° 2021-258 du 9 mars 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu, au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Faïck,
- les conclusions de Mme Fougères, rapporteur publique,
- et les observations de Mme Maurin.
Une note en délibéré a été présentée pour Mme Maurin le 23 octobre 2025.
Considérant ce qui suit :
1. En juillet 2020, Mme Maurin, conseillère municipale et métropolitaine, a demandé au maire de Toulouse (Haute-Garonne) de prendre en charge, notamment, ses frais d'assistance technique et d'aide humaine, liés à son handicap, dont elle a besoin pour préparer les séances du conseil municipal. Par décision du 7 octobre 2020, le maire de Toulouse a rejeté cette demande au motif que les dispositions législatives et réglementaires en vigueur ne prévoyaient pas la prise en charge des frais invoqués par Mme Maurin. Celle-ci a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de la décision précitée du 7 octobre 2020 et à ce qu'il soit enjoint à la commune de Toulouse, d'une part, de lui verser la somme de 6 683,48 euros, à parfaire, en remboursement de ses frais, et, d'autre part, de mettre à sa disposition un ordinateur portable pour son usage professionnel et personnel.
2. Par une décision du 16 février 2022, le président de Toulouse Métropole a, de son côté, signifié à Mme Maurin son refus de prendre en charge le remboursement de ses frais exposés pour les réunions du conseil métropolitain. Par un courrier du 13 avril 2022, Mme Maurin a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Mme Maurin a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de la décision précitée du 16 février 2022, et à ce qu'il soit enjoint à Toulouse Métropole de prendre en charge les frais spécifiques d'assistance à la préparation des séances du conseil métropolitain exposés en raison de son handicap.
3. Mme Maurin relève appel des jugements rendus le 27 avril 2023 par lesquels le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Sur la légalité des décisions attaquées :
4. Aux termes de l'article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales : " Les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci. / Lorsqu'ils sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique qu'ils ont engagés pour les situations visées à l'alinéa précédent, ainsi que pour prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-13 du même code : " Lorsque les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l'article L. 5211-12 engagent des frais de déplacement à l'occasion des réunions de ces conseils ou comités, du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs prévus à l'article L. 5211-49-1, de la commission consultative prévue à l'article L. 1413-1 et des organes délibérants ou des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement, ces frais peuvent être remboursés lorsque la réunion a lieu dans une commune autre que celle qu'ils représentent, dans les conditions fixées par décret. / (...) Lorsque lesdits membres sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique qu'ils ont engagés pour les situations mentionnées au premier alinéa, dans des conditions fixées par décret ". Aux termes de l'article D. 5211-4-1 de ce code, issu du décret du 9 mars 2021 relatif au remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique engagés par les élus locaux en situation de handicap : " Peuvent obtenir le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique, les élus des établissements publics de coopération intercommunale en situation de handicap (...) La prise en charge de ces frais spécifiques est assurée sur présentation d'un état de frais et dans la limite, par mois, du montant de l'indemnité maximale susceptible d'être versée au maire d'une commune de moins de 500 habitants en application du barème fixé à l'article L. 2123-23. (...) ".
5. En premier lieu, dans sa décision n° 494127 du 15 juillet 2024, le Conseil d'Etat, saisi de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme Maurin, a jugé que les dispositions législatives précitées du code général des collectivités territoriales ne peuvent être entendues comme prévoyant la prise en charge de tous les frais supportés par les élus locaux en situation de handicap, du fait de cette situation, pour l'exercice de leur mandat, tels que ceux relatifs aux aides auxquelles ces élus seraient amenés à recourir pour la préparation des réunions des instances que ces dispositions mentionnent. Il en résulte que, si les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales permettent aux élus municipaux et intercommunaux en situation de handicap de demander le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique pour assister aux séances de l'organe délibérant de la collectivité ainsi qu'aux réunions des commissions et des instances dont ils sont membres, elles ne permettent pas à Mme Maurin de prétendre au remboursement des frais qu'elle a engagés pour la préparation des séances et des réunions auxquelles elle a assisté en qualité d'élue. Par suite, les décisions attaquées ne sont pas entachées d'erreur de droit au regard des dispositions citées au point 4.
6. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, n'imposaient à l'administration, à peine d'illégalité, de fournir à Mme Maurin un ordinateur portable pour ses besoins professionnels et encore moins, ainsi qu'elle le précise elle-même, personnels.
7. En troisième lieu, les décisions attaquées ne sauraient être regardées comme méconnaissant l'article L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles, en vertu duquel la personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap, du seul fait qu'elle n'étende pas l'aide, prévue aux articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales, aux frais exposés par les élus en situation de handicap pour la préparation aux réunions des instances locales.
8. En quatrième lieu, Mme Maurin soutient que les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales méconnaissent le principe d'égalité devant la loi et les exigences constitutionnelles en matière de solidarité nationale en faveur des personnes handicapées, en ce qu'elles ne prévoient pas la prise en charge par la collectivité, s'agissant des élus en situation de handicap, des frais entraînés par la préparation des réunions des instances ou des organismes où ils se rendent à raison de l'exercice de leur mandat local, et instituent ainsi une différence de traitement injustifiée entre les élus locaux en situation de handicap et les autres élus locaux. Toutefois, par les dispositions contestées, le législateur a bien entendu favoriser l'accès effectif des personnes handicapées à l'exercice de mandats électifs locaux en permettant, dans leur cas, en plus de ce que prévoit le droit commun, la prise en charge par la commune, pour les conseillers municipaux, ou par l'organisme qui organise la réunion, pour les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, de frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique entraînés par la participation aux réunions des organes dans lesquels ils siègent, sans pour autant étendre cette prise en charge à tous les frais liés à l'exercice de leur mandat. Ce faisant, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité devant la loi, les exigences constitutionnelles en matière de solidarité nationale et le droit des personnes en situation de handicap à participer à la vie publique et politique.
9. En cinquième lieu, Mme Maurin soutient que les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales méconnaissent le principe d'égalité devant la loi, en ce qu'elles ne prévoiraient pas la prise en charge des frais qu'elles mentionnent lorsqu'ils sont exposés par un membre en situation de handicap de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à l'occasion d'une réunion se tenant dans la commune qu'il représente, alors que celles du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18-1 prévoient une telle prise en charge pour les conseillers municipaux en situation de handicap, y compris à l'occasion des réunions se tenant dans la commune dont ils sont élus. Toutefois, les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-13, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dont elles sont issues, doivent être entendues comme prévoyant, pour les membres en situation de handicap des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, la prise en charge par l'organisme organisant la réunion des frais que ces dispositions énumèrent lorsqu'ils sont exposés à l'occasion de l'ensemble des réunions mentionnées au premier alinéa du même article, y compris quand ces réunions ont lieu dans la commune que ces membres représentent. Par suite, le moyen soulevé par Mme Maurin doit être écarté, les dispositions contestées n'ayant pas pour effet d'instituer la différence de traitement invoquée.
10. En sixième lieu, la décision en litige du 16 février 2022 a rejeté la demande de prise en charge des frais exposés par Mme Maurin au motif que l'aide sollicitée n'est légalement prévue que lorsque l'élu participe à une réunion dans une commune autre que celle de l'établissement public de coopération intercommunale dont cet élu est membre. Compte tenu de ce qui a été dit au point 9, un tel motif est entaché d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, dans ses écritures devant la cour, Toulouse Métropole sollicite une substitution de motifs en faisant valoir que l'article L. 5211-13 ne prévoit pas la prise en charge des frais engagés pour la préparation aux réunions auxquelles participe l'élu de l'établissement public de coopération intercommunale en situation de handicap. Un tel motif, qui ne prive Mme Maurin d'aucune garantie, doit être substitué à celui ayant fondé initialement la décision contestée du 16 février 2022.
11. En septième lieu, si Mme Maurin soutient que les décisions attaquées des 7 octobre 2020 et 16 février 2022 ont été prises en violation du principe de non-discrimination consacré par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole n°12, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors que les refus en litige sont fondés sur l'application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, lesquelles ne sauraient être regardées comme instituant une discrimination en défaveur des personnes handicapées du seul fait qu'elles ne prévoient pas la prise en charge des frais exposés pour préparer les réunions des instances locales.
12. En huitième lieu, aux termes des stipulations de l'article 29 de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées : " Les États Parties garantissent aux personnes handicapées la jouissance des droits politiques et la possibilité de les exercer sur la base de l'égalité avec les autres, et s'engagent : / a) À faire en sorte que les personnes handicapées puissent effectivement et pleinement participer à la vie politique et à la vie publique sur la base de l'égalité avec les autres, que ce soit directement ou par l'intermédiaire de représentants librement choisis, et notamment qu'elles aient le droit et la possibilité de voter et d'être élues, et pour cela les États Parties, entre autres mesures : / i) Veillent à ce que les procédures, équipements et matériels électoraux soient appropriés, accessibles et faciles à comprendre et à utiliser; / ii) Protègent le droit qu'ont les personnes handicapées de voter à bulletin secret et sans intimidation aux élections et référendums publics, de se présenter aux élections et d'exercer effectivement un mandat électif ainsi que d'exercer toutes fonctions publiques à tous les niveaux de l'État, et facilitent, s'il y a lieu, le recours aux technologies d'assistance et aux nouvelles technologies ; / iii) Garantissent la libre expression de la volonté des personnes handicapées en tant qu'électeurs et à cette fin si nécessaire, et à leur demande, les autorisent à se faire assister d'une personne de leur choix pour voter ; / b) À promouvoir activement un environnement dans lequel les personnes handicapées peuvent effectivement et pleinement participer à la conduite des affaires publiques, sans discrimination et sur la base de l'égalité avec les autres, et à encourager leur participation aux affaires publiques, notamment par le biais : / i) De leur participation aux organisations non gouvernementales et associations qui s'intéressent à la vie publique et politique du pays, et de leur participation aux activités et à l'administration des partis politiques ; ii) De la constitution d'organisations de personnes handicapées pour les représenter aux niveaux international, national, régional et local et de l'adhésion à ces organisations ".
13. Ainsi qu'il a déjà été dit, les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales entendent favoriser l'accès effectif des personnes handicapées à l'exercice de mandats électifs locaux en leur permettant, en plus de ce que prévoit le droit commun pour l'ensemble des élus, la prise en charge de frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique exposés par les élus en situation de handicap lorsqu'ils participent aux réunions des organes dans lesquels ils siègent. La circonstance que le législateur n'ait pas étendu cette aide aux frais exposés pour préparer ces réunions ne suffit pas, en tout état de cause, à révéler que les dispositions législatives en cause seraient incompatibles avec les stipulations précitées de l'article 29 de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées.
14. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est nullement établi.
15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par Toulouse Métropole, que les conclusions à fin d'annulation, et par voie de conséquence les conclusions indemnitaires et d'injonction doivent être rejetées. Dès lors, Mme Maurin n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.
Sur les frais de l'instance :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par Mme Maurin tendant à ce que la commune de Toulouse et Toulouse Métropole, qui ne sont pas les parties perdantes à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme Maurin les sommes demandées par Toulouse Métropole et la commune de Toulouse au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme Maurin est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par Toulouse Métropole et la commune de Toulouse au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... Maurin, à la commune de Toulouse et à Toulouse Métropole.
Délibéré après l'audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Faïck, président,
M. Lafon, président-assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.
Le président-assesseur,
N. Lafon
Le président-rapporteur,
F. Faïck
La greffière,
E. Ocana
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
N°24TL00629 2
Analyse
CETAT135-02-01-02-03 Collectivités territoriales. - Commune. - Organisation de la commune. - Organes de la commune. - Dispositions relatives aux élus municipaux.
CETAT135-02-01-02-03-04 Collectivités territoriales. - Commune. - Organisation de la commune. - Organes de la commune. - Dispositions relatives aux élus municipaux. - Indemnités.
CETAT135-05-01 Collectivités territoriales. - Coopération. - Établissements publics de coopération intercommunale - Questions générales.
CETAT54-10 Procédure.