Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée (SARL) Dumdum Invest a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 21 août 2020 par laquelle le maire de Nice s'est opposé à sa déclaration préalable portant sur le changement de destination d'un appartement situé sur une parcelle cadastrée section KS n° 0225, sise 12 rue Saint-François de Paule sur le territoire communal, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 2101014 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 3 juin 2024, la SARL Dumdum Invest, représentée par Me Paloux, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Nice ;

2°) d'annuler la décision du 21 août 2020 du maire de Nice, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de Nice de lui délivrer la décision de non-opposition à la déclaration préalable sollicitée ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens.

Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier au regard des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative à défaut de la signature de la minute ;
- il est entaché d'erreurs de droit, de qualification juridique et d'appréciation ;
- le projet litigieux relève d'un changement de destination vers une activité para-hôtelière, en application des dispositions des articles R. 421-17 et R. 151-27 du code de l'urbanisme et 45 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) Nice-Côte d'Azur ; la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation sur ce point ;
- la décision contestée est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles D. 324-1 du code du tourisme et L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation ;
- elle est insuffisamment motivée, au regard des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et A. 424-3 et A. 424-4 du code de l'urbanisme ; le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation sur ce point.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 avril 2025, la commune de Nice, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Dumdum Invest la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 16 juin 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er juillet 2025.

Un mémoire, présenté pour la SARL Dumdum Invest, a été enregistré le 30 juin 2025 et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.


Vu les autres pièces du dossier.


Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code du tourisme ;
- le code général des impôts ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Claudé-Mougel, rapporteur ;
- et les conclusions de M. Quenette, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Dumdum Invest a déposé, le 23 juin 2020, une déclaration préalable portant sur le changement de destination d'un logement lui appartenant, situé sur une parcelle cadastrée section KS n° 0225, sise 12 rue Saint-François de Paule sur le territoire de la commune de Nice. Par une décision du 21 août 2020, le maire de Nice s'est opposé à cette déclaration préalable. La SARL Dumdum Invest demande l'annulation du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande dirigée contre cette décision, ensemble la décision implicite par laquelle le maire de Nice a rejeté son recours gracieux.
2. Aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes (...) et les changements de destination des constructions existantes suivants : (...) b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 ; pour l'application du présent alinéa, (...) le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28 (...) ". Selon l'article R. 151-27 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Les destinations de constructions sont : (...) 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service (...) ". Aux termes de l'article R. 151-28 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : (...) 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques (...) ". Enfin, selon l'article 2 de l'arrêté du 10 novembre 2016 susvisé : " La destination " habitation " prévue au 2° de l'article R. 151-27 comprend les deux sous-destinations suivantes : logement, hébergement. / La sous-destination " logement " recouvre les constructions destinées au logement principal, secondaire ou occasionnel des ménages à l'exclusion des hébergements couverts par la sous-destination " hébergement ". La sous-destination " logement " recouvre notamment les maisons individuelles et les immeubles collectifs. / La sous-destination " hébergement " recouvre les constructions destinées à l'hébergement dans des résidences ou foyers avec service. Cette sous-destination recouvre notamment les maisons de retraite, les résidences universitaires, les foyers de travailleurs et les résidences autonomie ". L'article 3 de ce même arrêté prévoit, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée, que : " La destination de construction " commerce et activité de service " prévue au 3° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comprend les sept sous-destinations suivantes : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hôtels, autres hébergements touristiques, cinéma. (...) La sous-destination " autres hébergements touristiques " recouvre les constructions autres que les hôtels destinées à accueillir des touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et dans les parcs résidentiels de loisirs. (...) ".
3. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ". Selon l'article L. 324-1-1 du code du tourisme, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " I.- Pour l'application du présent article, les meublés de tourisme sont des villas, appartements ou studios meublés, à l'usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois. (...) ". Enfin, il est constant que l'article 45 des dispositions générales du PLUm Nice-Côte d'Azur prévoit notamment, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée, que : " La sous-destination " hébergement hôtelier et touristique " : recouvre les constructions destinées à l'hébergement temporaire de courte ou moyenne durée proposant un service commercial. Cette sous-destination regroupe également les refuges, correspondant aux établissements d'hébergements recevant du public, gardés ou non, situés en altitude dans un site isolé ".
4. D'une part, pour apprécier la condition de changement de destination, le maire doit prendre en compte la destination initiale du bâtiment ainsi que, le cas échéant, tout changement ultérieur de destination qui a fait l'objet d'une autorisation ou, le cas échéant, qui a été régulièrement opéré antérieurement au 1er janvier 1977, soit à une date où la législation applicable n'imposait pas une autorisation ou une déclaration à cet effet.
5. D'autre part, l'autorisation délivrée sur le fondement de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, qui vise à assurer le maintien, dans certaines communes, d'un nombre suffisant de logements, et le permis de construire ou la non-opposition à déclaration préalable, sur le fondement des articles R. 421-14 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, qui visent à contrôler le respect des règles d'urbanisme, lesquelles peuvent dépendre de la destination de la construction, ont un objet et reposent sur l'appréciation de critères qui sont, au moins pour partie, différents.
6. Il ressort des pièces du dossier que la SARL Dumdum Invest a déposé une déclaration préalable portant sur le changement de destination de l'appartement lui appartenant, initialement à destination d'habitation, pour le transformer en hébergement hôtelier, destiné à accueillir des touristes pour des locations de courte durée, en fournissant en outre des services tels que l'accueil personnalisé des hôtes et des services à la demande de ménage et changement du linge de maison quotidiens. Eu égard aux caractéristiques du projet prévu par la société requérante, ledit projet relève, en vertu des dispositions précitées de l'article 3 de l'arrêté du 10 novembre 2016, de la sous-destination " autres hébergements touristiques ", incluse dans la destination " commerce et activités de service ", au sens et pour l'application des dispositions précitées des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme. La commune de Nice ne peut utilement, à cet égard, opposer à la SARL Dumdum Invest les dispositions précitées de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, relatives aux demandes de changement d'usage, lesquelles relèvent, ainsi qu'il a été dit au point 5, d'une législation distincte de celle applicable aux demandes de changement de destination. Enfin, la commune de Nice ne peut pas davantage utilement se prévaloir des dispositions précitées du PLUm Nice-Côte d'Azur et de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme, lesquelles restent, en tout état de cause, sans incidence sur la qualification juridique de la demande présentée par la SARL Dumdum Invest. Il en va de même des dispositions de l'article 261 D du code général des impôts, lesquelles, relatives à l'application de la taxe sur la valeur ajoutée à certaines prestations hôtelières et para-hôtelières. Dans ces conditions, en considérant que la demande présentée par la SARL Dumdum Invest ne relevait pas du régime de la déclaration préalable fixé par le code de l'urbanisme, le maire de Nice a méconnu les dispositions précitées de l'article R. 421-17 de ce code. La société requérante est dès lors fondée à demander l'annulation de la décision du 21 août 2020 du maire de Nice, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.
7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision contestée.
8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que la SARL Dumdum Invest est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 21 août 2020 du maire de Nice, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :

9. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
10. En l'absence de dispositions ou de circonstances y faisant obstacle, le présent arrêt, qui annule la décision du 21 août 2020, implique nécessairement, eu égard à ses motifs, que le maire de Nice délivre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la SARL Dumdum Invest, et ce, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Dumdum Invest, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune de Nice au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Nice une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SARL Dumdum Invest et non compris dans les dépens.




D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2101014 du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Nice et la décision du 21 août 2020 du maire de Nice, ensemble la décision implicite portant rejet du recours gracieux, sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de Nice de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la SARL Dumdum Invest, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : La commune de Nice versera à la SARL Dumdum Invest une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentée par la commune de Nice au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée (SARL) Dumdum Invest et à la commune de Nice.
Délibéré après l'audience du 2 octobre 2025, où siégeaient :

- M. Portail, président,
- Mme Hameline, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2025
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N° 24MA01376