CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 09/10/2025, 23TL02881, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
CAA de TOULOUSE - 4ème chambre
N° 23TL02881
Inédit au recueil Lebon
Lecture du jeudi 09 octobre 2025
Président
M. Chabert
Rapporteur
M. Thierry Teulière
Rapporteur public
M. Diard
Avocat(s)
CANTIER ET ASSOCIES;CANTIER ET ASSOCIES;CANTIER ET ASSOCIES;CANTIER ET ASSOCIES
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédures contentieuses antérieures :
Sous les nos 2201995, 2201996 et 2201997, Mme C... D..., Mme G... F... et M. E... B... ont chacun demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 par lequel le préfet de l'Aude a accordé à la société par actions simplifiée (SAS) Treillesol un permis de construire en vue de la réalisation d'une centrale photovoltaïque sur vignes sur le territoire de la commune de Treilles, ainsi que les refus implicites opposés à leurs recours gracieux et recours hiérarchiques.
Par un jugement nos 2201995, 2201996, 2201997 du 10 octobre 2023, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint les trois procédures, a rejeté leurs demandes.
Procédures devant la cour :
I- Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 décembre 2023, 27 août 2024 et 22 janvier 2025 sous le n° 23TL02881, Mme D..., représentée par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour :
1°) d'annuler ou de réformer ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 du préfet de l'Aude ainsi que les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique ;
3°) de mettre à la charge respective de l'Etat et de la société Treillesol une somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les motifs du jugement attaqué sont erronés ou entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;
- sa requête est recevable ; elle dispose d'un intérêt à agir, l'étude d'impact et le rapport d'enquête font apparaître que sa maison voisine a une visibilité directe sur le projet, qui ne pourra être supprimée ;
- l'étude d'impact est entachée d'omissions, erreurs et insuffisances qui ont nui à l'information complète de la population et ont été de nature à exercer une influence sur la décision administrative ;
- le commissaire enquêteur a omis d'analyser dans son rapport la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, d'interroger la société pétitionnaire sur des points importants tels que celui de la parcelle témoin et de tirer des conséquences de l'absence de réponses précises de celle-ci, ce qui a nui à la pertinence de son avis ; son rapport comporte des inexactitudes et insuffisances ; il est insuffisamment motivé ; le commissaire enquêteur n'était pas impartial et ses conclusions sont insuffisamment motivées ;
- il n'est pas démontré que le projet serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise, lequel prévoit le développement de la trame verte et bleue du territoire, garantissant une bonne gestion des espaces ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, eu égard à la largeur insuffisante de la voie principale d'accès emportant des difficultés particulières en termes d'accessibilité pour les engins de lutte contre l'incendie ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction de la centrale, par sa localisation et sa dimension, porte atteinte aux paysages naturels ;
- la condition énoncée dans l'arrêté attaqué relative à une production agricole principale à coupler avec une production photovoltaïque n'est pas satisfaite, dès lors que le procès-verbal d'huissier établi le 13 septembre 2023 démontre l'absence d'activité agricole principale ou significative sur le terrain d'assiette, les parcelles n'étant plus cultivées ; l' " expertise " du 7 août 2019 dont se prévaut la société Treillesol ne rend pas compte de l'état actuel de la vigne et les autres documents qu'elle oppose n'ont pas de force probante ; il ressort d'un rapport établi en septembre 2024 par un expert agrée que l'état de la vigne est tel qu'il ne permet pas d'envisager sa pérennité.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 février 2024 et le 5 février 2025, la société par actions simplifiée Treillesol, représentée par le cabinet Adema Avocats, conclut au rejet des requêtes présentées par Mme D..., Mme F... et M. B... qu'il y a lieu de joindre, comme irrecevables, subsidiairement, comme infondées et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des appelants une somme de 9 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir et il n'est pas justifié de la capacité à agir de Mme A... F..., qui n'est plus curatrice de sa mère ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les appelants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- le fait que la société Treillesol n'ait pas eu la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet à la date du dépôt de la demande est sans influence sur la légalité du permis de construire ; le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact au regard du foncier est inopérant ;
- sur les autres moyens, il s'en rapporte aux écritures en défense du préfet de l'Aude
Par ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 10 février 2025.
Un mémoire, présenté par Mme D..., représentée par la SCP Cantier et Associés, a été enregistré le 16 septembre 2025 postérieurement à la clôture de l'instruction.
II- Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 décembre 2023, 27 août 2024 et 22 janvier 2025 sous le n° 23TL02882, Mme F..., représentée par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour :
1°) d'annuler ou de réformer le jugement précité ;
2°) d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 du préfet de l'Aude ainsi que les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique ;
3°) de mettre à la charge respective de l'Etat et de la société Treillesol une somme de 2 000 euros à verser à son conseil en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Elle soutient que :
- les motifs du jugement attaqué sont erronés ou entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;
- sa requête est recevable ; elle dispose d'un intérêt à agir, l'étude d'impact et le rapport d'enquête faisant apparaître que sa maison voisine a une visibilité directe sur le projet, qui va être très difficile à atténuer ;
- l'étude d'impact est entachée d'omissions, erreurs et insuffisances qui ont nui à l'information complète de la population et ont été de nature à exercer une influence sur la décision administrative ;
- le commissaire enquêteur a omis d'analyser dans son rapport la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, d'interroger la société pétitionnaire sur des points importants tels que celui de la parcelle témoin et de tirer des conséquences de l'absence de réponses précises de celle-ci, ce qui a nui à la pertinence de son avis ; son rapport comporte des inexactitudes et insuffisances ; il est insuffisamment motivé ; le commissaire enquêteur n'était pas impartial et ses conclusions sont insuffisamment motivées ;
- il n'est pas démontré que le projet serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise, lequel prévoit le développement de la trame verte et bleue du territoire, garantissant une bonne gestion des espaces ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, eu égard à la largeur insuffisante de la voie principale d'accès emportant des difficultés particulières en termes d'accessibilité pour les engins de lutte contre l'incendie ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction de la centrale, par sa localisation et sa dimension, porte atteinte aux paysages naturels ;
- la condition énoncée dans l'arrêté attaqué relative à une production agricole principale à coupler avec une production photovoltaïque n'est pas satisfaite, dès lors que le procès-verbal d'huissier établi le 13 septembre 2023 démontre l'absence d'activité agricole principale ou significative sur le terrain d'assiette, les parcelles n'étant plus cultivées ; l' " expertise " du 7 août 2019 dont se prévaut la société Treillesol ne rend pas compte de l'état actuel de la vigne et les autres documents qu'elle oppose n'ont pas de force probante ; il ressort d'un rapport établi en septembre 2024 par un expert agrée que l'état de la vigne est tel qu'il ne permet pas d'envisager sa pérennité.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 février 2024 et le 5 février 2025, la société par actions simplifiée Treillesol, représentée par le cabinet Adema Avocats, conclut au rejet des requêtes présentées par Mme D..., Mme F... et M. B... qu'il convient de joindre, comme irrecevables, subsidiairement, comme infondées et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des appelants une somme de 9 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir et il n'est pas justifié de la capacité à agir de Mme A... F..., qui n'est plus curatrice de sa mère ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les appelants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- le fait que la société Treillesol n'ait pas eu la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet à la date du dépôt de la demande est sans influence sur la légalité du permis de construire ; le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact au regard du foncier est inopérant ;
- sur les autres moyens, il s'en rapporte aux écritures en défense du préfet de l'Aude.
Par ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 10 février 2025.
Un mémoire, présenté par Mme F..., représentée par la SCP Cantier et Associés, a été enregistré le 16 septembre 2025 postérieurement à la clôture de l'instruction.
Mme F... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 31 mai 2024.
III- Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 décembre 2023, 27 août 2024 et 22 janvier 2025 sous le n° 23TL02883, M. B..., représenté par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ou de réformer le jugement précité ;
2°) d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 du préfet de l'Aude ainsi que les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique ;
3°) de mettre à la charge respective de l'Etat et de la société Treillesol une somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les motifs du jugement attaqué sont erronés ou entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;
- sa requête est recevable ; il dispose d'un intérêt à agir, l'étude d'impact et le rapport d'enquête faisant apparaître que sa maison voisine a une visibilité directe sur le projet ;
- l'étude d'impact est entachée d'omissions, erreurs et insuffisances qui ont nui à l'information complète de la population et ont été de nature à exercer une influence sur la décision administrative ;
- le commissaire enquêteur a omis d'analyser dans son rapport la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, d'interroger la société pétitionnaire sur des points importants tels que celui de la parcelle témoin et de tirer des conséquences de l'absence de réponses précises de celle-ci, ce qui a nui à la pertinence de son avis ; son rapport comporte des inexactitudes et insuffisances ; il est insuffisamment motivé ; le commissaire enquêteur n'était pas impartial et ses conclusions sont insuffisamment motivées ;
- il n'est pas démontré que le projet serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise, lequel prévoit le développement de la trame verte et bleue du territoire, garantissant une bonne gestion des espaces ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, eu égard à la largeur insuffisante de la voie principale d'accès emportant des difficultés particulières en termes d'accessibilité pour les engins de lutte contre l'incendie ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction de la centrale, par sa localisation et sa dimension, porte atteinte aux paysages naturels ;
- la condition énoncée dans l'arrêté attaqué relative à une production agricole principale à coupler avec une production photovoltaïque n'est pas satisfaite, dès lors que le procès-verbal d'huissier établi le 13 septembre 2023 démontre l'absence d'activité agricole principale ou significative sur le terrain d'assiette, les parcelles n'étant plus cultivées ; l' " expertise " du 7 août 2019 dont se prévaut la société Treillesol ne rend pas compte de l'état actuel de la vigne et les autres documents qu'elle oppose n'ont pas de force probante ; il ressort d'un rapport établi en septembre 2024 par un expert agrée que l'état de la vigne est tel qu'il ne permet pas d'envisager sa pérennité.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 février 2024 et le 5 février 2025, la société par actions simplifiée Treillesol, représentée par le cabinet Adema Avocats, conclut au rejet des requêtes présentées par Mme D..., Mme F... et M. B... qu'il y a lieu de joindre, comme irrecevables, subsidiairement, comme infondées et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des appelants une somme de 9 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir et il n'est pas justifié de la capacité à agir de Mme A... F..., qui n'est plus curatrice de sa mère ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les appelants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- le fait que la société Treillesol n'ait pas eu la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet à la date du dépôt de la demande est sans influence sur la légalité du permis de construire ; le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact au regard du foncier est inopérant ;
- sur les autres moyens, il s'en rapporte aux écritures en défense du préfet de l'Aude.
Par ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 10 février 2025.
Un mémoire, présenté par M. B..., représenté par la SCP Cantier et Associés, a été enregistré le 16 septembre 2025 postérieurement à la clôture de l'instruction.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Teulière, président assesseur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- les observations de Me Ortholan, représentant Mmes D... et F... et M. B...,
- et les observations de Me Marais, représentant la société Treillesol.
Considérant ce qui suit :
1. Le 27 mai 2020, la société Treillesol, spécialisée dans le secteur d'activité de la production d'électricité, a déposé un dossier de permis de construire relatif à une centrale photovoltaïque au sol, au-dessus d'une vigne, sur une superficie de 5,3 hectares avec un local technique de transformation et de stockage de 70 m² sur un terrain situé lieu-dit " Las Légunes " à Treilles (Aude). Après enquête publique, qui s'est déroulée du 12 juillet au 17 août 2021, le préfet de l'Aude a, par un arrêté du 29 octobre 2021, accordé ce permis de construire, tout en l'assortissant de prescriptions. Le 18 décembre 2021, Mmes D... et F... et M. B... ont formé un recours gracieux auprès du préfet de l'Aude et, le 17 février 2022, un recours hiérarchique auprès du ministre de la transition écologique, qui ont été implicitement rejetés. Par un jugement du 10 octobre 2023, dont Mmes D... et F... et M. B... relèvent appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'annulation de l'arrêté du 29 octobre 2021 et des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux et hiérarchiques.
2. Les requêtes nos 23TL02881, 23TL02882 et 23TL02883 étant dirigées contre le même jugement et exposant les mêmes moyens, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le caractère suffisant de l'étude d'impact :
3. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine (...) ".
4. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
5. En l'espèce, les appelants soutiennent que des erreurs affectent l'étude d'impact quant à la présentation du foncier sous maîtrise du pétitionnaire et au nombre d'habitations situées à proximité du projet. Cependant, les erreurs dont ils font état sont de portée limitée et l'absence de maîtrise foncière de toutes les parcelles d'assiette du projet par la société Treillesol à la date du dépôt de sa demande ne saurait, par elle-même, démontrer le caractère insuffisant de l'étude d'impact. De même, l'appréciation de la mission régionale d'autorité environnementale Occitanie sur l'insuffisante démonstration de la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise ne saurait révéler une insuffisance substantielle de l'étude d'impact. Les requérants persistent également en appel à soutenir que celle-ci serait insuffisante au regard de l'avis émis le 24 novembre 2020 par la mission régionale d'autorité environnementale Occitanie, qui a notamment recommandé de fournir une analyse des deux sites d'implantation envisagés et de réaliser une étude d'incidence plus poussée sur les espèces à l'origine de la désignation du site Natura 2000 " Basses Corbières ". Toutefois, l'étude d'impact, qui est particulièrement étoffée, décrit le projet, analyse l'état initial du site d'étude et évalue, d'une part, ses incidences au regard des zones de protection, et notamment du site Natura 2000 en dehors duquel il se situe à l'exception de la seule réserve incendie, et, d'autre part, les impacts du projet sur l'environnement et les milieux à protéger. Les incidences sur la flore et la faune sont répertoriées et évaluées avec suffisamment de précisions, présentant les principales espèces retrouvées lors de sondages sur le site d'étude, notamment le cochevis de Thékla. L'étude présente de manière claire et exhaustive l'impact paysager du projet, en proposant des planches photographiques à plusieurs échelles permettant d'apprécier la problématique de l'insertion paysagère. Cette étude, qui présente de manière précise les différentes mesures d'évitement, de réduction et de compensation projetées par le pétitionnaire, a également été complétée le 22 mars 2021, en réponse à l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale Occitanie, le commissaire enquêteur ayant relevé, sur ce point, le caractère complet, détaillé et explicite de ce complément. Mmes D... et F... et M. B... se bornent également, de même qu'en première instance, à renvoyer à l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers de l'Aude, lequel a appelé l'attention sur la nécessaire prise en compte de la biodiversité à travers l'aigle de Bonelli et souligné le caractère expérimental du projet photovoltaïque surplombant des vignes, alors qu'il est constant que le pétitionnaire a saisi les services déconcentrés de l'environnement d'une demande de dérogation au titre des espèces protégées. Or, ce renvoi ne saurait, par lui-même, démontrer l'insuffisance de l'étude d'impact. Par ailleurs, les requérants n'établissent pas l'insuffisance alléguée des prospections réalisées sur l'aire d'étude dont rend compte l'étude d'impact et ne critiquent ainsi pas sérieusement le nombre et la régularité des sondages effectués. Ils ne démontrent pas davantage une insuffisante prise en compte dans l'étude d'impact de l'état initial du site d'étude, en se fondant sur des observations présentées en cours d'enquête publique sur l'état de la vigne plantée ou des commentaires du commissaire enquêteur sur le caractère peu compréhensible de l'accès au projet. Les autres commentaires du commissaire enquêteur dont les appelants se prévalent, portant sur les nuisances diverses du projet ou encore l'oubli d'habitations ne permettent également pas de faire regarder l'étude d'impact comme présentant un caractère insuffisant. Dans ces conditions, les appelants n'établissent pas que l'étude d'impact critiquée serait entachée d'erreurs ou d'insuffisances qui auraient eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou qui auraient été de nature à exercer une influence sur la décision administrative finalement prise. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact doit être écarté.
En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :
6. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. (...) " Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ".Selon l'article R. 123-21 du même code : " (...) L'autorité compétente pour organiser l'enquête publique publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ". Ces dispositions n'obligent pas le commissaire enquêteur à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, mais lui imposent d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons déterminant le sens de cet avis.
7. D'une part, les appelants reprennent en appel et sans critique utile du jugement attaqué les moyens tirés de l'insuffisance de motivation du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par le tribunal administratif de Montpellier au point 9 du jugement attaqué.
8. D'autre part, à la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 12 juillet au 17 août 2021, le commissaire enquêteur a établi son rapport, dans lequel il a rappelé le contexte réglementaire de son intervention et le déroulement de l'enquête. Ce rapport procède à une description de la nature et des caractéristiques du projet. Il précise l'impact du projet sur les milieux naturel et humain. Il mentionne également les enjeux d'insertion paysagère et fait état de l'avis de l'autorité environnementale. Si le commissaire enquêteur n'a pas annexé à son rapport les observations présentées par le public et notamment celles présentées par la première adjointe au maire de Treilles et Mme D..., il y a toutefois répondu d'une manière suffisante dans le corps même du rapport et a également retranscrit les réponses apportées par la société pétitionnaire. Il n'était, au demeurant, pas tenu de répondre à chacune des observations émises par le public durant l'enquête. Si les appelants relèvent une indication erronée du rapport quant à la situation du projet en dehors d'une zone protégée alors qu'il est constant que le projet est situé au sein d'espaces naturels sensibles, cette erreur demeure mineure et de portée limitée, dans la mesure où seule la réserve incendie du projet est comprise dans les limites du site Natura 2000 " Basses Corbières ". Le rapport, bien qu'il indique que deux maisons d'habitation sont situées à proximité, prend bien en considération les quatre propriétaires riverains constitués en collectif qui ont adressé un dossier collectif et il constate l'oubli de certaines habitations par le porteur de projet. Par suite, le moyen tiré d'inexactitudes et insuffisances du rapport du commissaire enquêteur doit être écarté.
9. Si les appelants critiquent la pertinence de l'avis du commissaire enquêteur au motif qu'il n'aurait pas analysé la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet ou qu'il n'aurait pas interrogé le pétitionnaire sur les évolutions des caractéristiques du projet notamment, sur la parcelle témoin, la superficie occupée par les panneaux ou la diminution du nombre de " trackers ", ces critiques, relatives au bien-fondé de l'avis, sont cependant sans incidence sur sa régularité.
10. Enfin, en se bornant à reprocher au commissaire enquêteur de s'être satisfait d'une affirmation hors de propos du porteur de projet, à critiquer certaines réponses qu'il a faites aux observations de propriétaires riverains sur la dévalorisation de leurs biens et à alléguer qu'il ne tiendrait pas compte de la réalité du projet, les appelants ne présentent aucun élément de nature à établir un défaut d'impartialité du commissaire enquêteur.
En ce qui concerne les autres moyens :
11. L'article L. 111-3 du code de l'urbanisme dispose que : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Aux termes de l'article L.111-4 du même code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / (...) 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national (...) ". Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à l'exploitation agricole, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole ou forestière, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole ou forestière d'une consistance suffisante.
12. Les appelants soutiennent qu'en l'espèce, la condition énoncée par l'arrêté attaqué relative à l'existence d'une production agricole principale conjuguée à une production photovoltaïque n'est pas satisfaite. Cependant, pour justifier de l'absence de réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, les intéressés se fondent, pour l'essentiel, sur un procès-verbal de commissaire de justice établi le 13 septembre 2023 corroboré par un rapport d'expertise privée établi en septembre 2024, soit deux documents postérieurs à l'arrêté en litige. Or, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté qu'à la date de cet arrêté, d'une part, la zone d'implantation du projet était constituée d'un vignoble dont les pieds avaient été récemment replantés au printemps 2019 par l'exploitant agricole, partenaire du pétitionnaire et, d'autre part, le projet avait été déclaré lauréat de l'appel d'offres " innovation " de la commission régionale de l'énergie, celle-ci ayant notamment estimé qu'il permettait de conjuguer production agricole principale et production photovoltaïque secondaire. Dans ces conditions, les seules observations présentées pendant l'enquête publique sur lesquelles s'appuient également Mmes D... et F... et M. B... à propos de l'état de la vigne et de son site d'implantation, sont insuffisantes pour faire regarder le projet comme dépourvu de toute réalité sur son volet viticole à la date de l'arrêté contesté. Par suite, le moyen tiré de l'inexistence d'une activité viticole principale ou significative doit être écarté.
13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé où n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.
14. Il ressort des pièces du dossier que le service départemental d'incendie et de secours de l'Aude a prescrit, dans le cadre de son avis favorable au projet émis le 6 juillet 2020, que la voie principale d'accès au projet devait être notamment d'une largeur d'au moins 6 mètres ou, à défaut, de 4 mètres mais avec " sur-largeurs 4 m x 32 m espacées au plus de 200 m " tout en précisant que le projet présenté était, sur ce point, conforme à la prescription. L'arrêté préfectoral contesté prescrit également que le pétitionnaire se conformera à l'avis précité du service départemental d'incendie et de secours, qui est joint à cet arrêté. Alors qu'il n'est pas démontré que la voie principale d'accès ne pourra pas répondre aux caractéristiques que doit respecter le pétitionnaire, la largeur de cette voie ne peut être regardée comme insuffisante pour assurer la desserte du projet et les appelants, qui ne démontrent, par aucun élément, la dangerosité de cet accès, ne sont donc pas fondés à soutenir que l'arrêté en litige serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en considération d'une largeur prétendument insuffisante de la voie principale d'accès au projet.
15. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
16. Il ressort des pièces du dossier que le site du projet appartient à un paysage viticole, de garrigues et de boisement de pins, qui ne présente pas d'intérêt particulier, malgré l'existence d'enjeux pour la biodiversité et qui ne bénéficie d'aucune protection particulière du point de vue paysager ou patrimonial. Il ressort également des pièces du dossier que ce paysage est impacté par la présence de parcs éoliens sur la majeure partie du panorama, à savoir le parc de Souleilla-Corbières à 750 mètres à l'ouest, celui de Fitou 1 situé à 1,6 kilomètre à l'est et celui de Fitou 2 au Sud. En outre, il ressort également des pièces du dossier que le projet doit s'implanter en partie sommitale d'un bas plateau légèrement encaissé, ce qui réduit les vues avec l'environnement immédiat. Enfin, le pétitionnaire s'est engagé, au cours de l'enquête publique, à procéder à une plantation supplémentaire d'arbres de haute tige, pour limiter également ces vues. Dans ces conditions et au regard de l'insertion paysagère du projet, le préfet de l'Aude a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions citées au point précédent, accorder le permis de construire en litige.
17. Enfin, les appelants ne sauraient utilement invoquer l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise dès lors qu'aucun texte, notamment pas l'article L.142-1 du code de l'urbanisme, n'impose un quelconque rapport de compatibilité entre un permis de construire et un schéma de cohérence territoriale, y compris en l'absence, comme en l'espèce, de tout plan local d'urbanisme.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que Mmes D... et F... et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Aude du 29 octobre 2021 et des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux et hiérarchiques.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la société Treillesol, qui ne sont pas parties perdantes à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mmes D..., Mme F... et M. B... et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des appelants une somme à verser à la société Treillesol au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : Les requêtes de Mmes D... et F... et de M. B... sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions de la société Treillesol présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D..., Mme G... F..., M. E... B..., à la société par actions simplifié Treillesol et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et Me Ortholan.
Copie en sera adressée au préfet de l'Aude.
Délibéré après l'audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
M. Riou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025.
Le rapporteur,
T. Teulière
Le président,
D. Chabert
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 23TL02881, 23TL02882, 23TL02883
Procédures contentieuses antérieures :
Sous les nos 2201995, 2201996 et 2201997, Mme C... D..., Mme G... F... et M. E... B... ont chacun demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 par lequel le préfet de l'Aude a accordé à la société par actions simplifiée (SAS) Treillesol un permis de construire en vue de la réalisation d'une centrale photovoltaïque sur vignes sur le territoire de la commune de Treilles, ainsi que les refus implicites opposés à leurs recours gracieux et recours hiérarchiques.
Par un jugement nos 2201995, 2201996, 2201997 du 10 octobre 2023, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint les trois procédures, a rejeté leurs demandes.
Procédures devant la cour :
I- Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 décembre 2023, 27 août 2024 et 22 janvier 2025 sous le n° 23TL02881, Mme D..., représentée par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour :
1°) d'annuler ou de réformer ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 du préfet de l'Aude ainsi que les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique ;
3°) de mettre à la charge respective de l'Etat et de la société Treillesol une somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les motifs du jugement attaqué sont erronés ou entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;
- sa requête est recevable ; elle dispose d'un intérêt à agir, l'étude d'impact et le rapport d'enquête font apparaître que sa maison voisine a une visibilité directe sur le projet, qui ne pourra être supprimée ;
- l'étude d'impact est entachée d'omissions, erreurs et insuffisances qui ont nui à l'information complète de la population et ont été de nature à exercer une influence sur la décision administrative ;
- le commissaire enquêteur a omis d'analyser dans son rapport la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, d'interroger la société pétitionnaire sur des points importants tels que celui de la parcelle témoin et de tirer des conséquences de l'absence de réponses précises de celle-ci, ce qui a nui à la pertinence de son avis ; son rapport comporte des inexactitudes et insuffisances ; il est insuffisamment motivé ; le commissaire enquêteur n'était pas impartial et ses conclusions sont insuffisamment motivées ;
- il n'est pas démontré que le projet serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise, lequel prévoit le développement de la trame verte et bleue du territoire, garantissant une bonne gestion des espaces ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, eu égard à la largeur insuffisante de la voie principale d'accès emportant des difficultés particulières en termes d'accessibilité pour les engins de lutte contre l'incendie ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction de la centrale, par sa localisation et sa dimension, porte atteinte aux paysages naturels ;
- la condition énoncée dans l'arrêté attaqué relative à une production agricole principale à coupler avec une production photovoltaïque n'est pas satisfaite, dès lors que le procès-verbal d'huissier établi le 13 septembre 2023 démontre l'absence d'activité agricole principale ou significative sur le terrain d'assiette, les parcelles n'étant plus cultivées ; l' " expertise " du 7 août 2019 dont se prévaut la société Treillesol ne rend pas compte de l'état actuel de la vigne et les autres documents qu'elle oppose n'ont pas de force probante ; il ressort d'un rapport établi en septembre 2024 par un expert agrée que l'état de la vigne est tel qu'il ne permet pas d'envisager sa pérennité.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 février 2024 et le 5 février 2025, la société par actions simplifiée Treillesol, représentée par le cabinet Adema Avocats, conclut au rejet des requêtes présentées par Mme D..., Mme F... et M. B... qu'il y a lieu de joindre, comme irrecevables, subsidiairement, comme infondées et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des appelants une somme de 9 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir et il n'est pas justifié de la capacité à agir de Mme A... F..., qui n'est plus curatrice de sa mère ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les appelants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- le fait que la société Treillesol n'ait pas eu la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet à la date du dépôt de la demande est sans influence sur la légalité du permis de construire ; le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact au regard du foncier est inopérant ;
- sur les autres moyens, il s'en rapporte aux écritures en défense du préfet de l'Aude
Par ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 10 février 2025.
Un mémoire, présenté par Mme D..., représentée par la SCP Cantier et Associés, a été enregistré le 16 septembre 2025 postérieurement à la clôture de l'instruction.
II- Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 décembre 2023, 27 août 2024 et 22 janvier 2025 sous le n° 23TL02882, Mme F..., représentée par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour :
1°) d'annuler ou de réformer le jugement précité ;
2°) d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 du préfet de l'Aude ainsi que les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique ;
3°) de mettre à la charge respective de l'Etat et de la société Treillesol une somme de 2 000 euros à verser à son conseil en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Elle soutient que :
- les motifs du jugement attaqué sont erronés ou entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;
- sa requête est recevable ; elle dispose d'un intérêt à agir, l'étude d'impact et le rapport d'enquête faisant apparaître que sa maison voisine a une visibilité directe sur le projet, qui va être très difficile à atténuer ;
- l'étude d'impact est entachée d'omissions, erreurs et insuffisances qui ont nui à l'information complète de la population et ont été de nature à exercer une influence sur la décision administrative ;
- le commissaire enquêteur a omis d'analyser dans son rapport la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, d'interroger la société pétitionnaire sur des points importants tels que celui de la parcelle témoin et de tirer des conséquences de l'absence de réponses précises de celle-ci, ce qui a nui à la pertinence de son avis ; son rapport comporte des inexactitudes et insuffisances ; il est insuffisamment motivé ; le commissaire enquêteur n'était pas impartial et ses conclusions sont insuffisamment motivées ;
- il n'est pas démontré que le projet serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise, lequel prévoit le développement de la trame verte et bleue du territoire, garantissant une bonne gestion des espaces ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, eu égard à la largeur insuffisante de la voie principale d'accès emportant des difficultés particulières en termes d'accessibilité pour les engins de lutte contre l'incendie ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction de la centrale, par sa localisation et sa dimension, porte atteinte aux paysages naturels ;
- la condition énoncée dans l'arrêté attaqué relative à une production agricole principale à coupler avec une production photovoltaïque n'est pas satisfaite, dès lors que le procès-verbal d'huissier établi le 13 septembre 2023 démontre l'absence d'activité agricole principale ou significative sur le terrain d'assiette, les parcelles n'étant plus cultivées ; l' " expertise " du 7 août 2019 dont se prévaut la société Treillesol ne rend pas compte de l'état actuel de la vigne et les autres documents qu'elle oppose n'ont pas de force probante ; il ressort d'un rapport établi en septembre 2024 par un expert agrée que l'état de la vigne est tel qu'il ne permet pas d'envisager sa pérennité.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 février 2024 et le 5 février 2025, la société par actions simplifiée Treillesol, représentée par le cabinet Adema Avocats, conclut au rejet des requêtes présentées par Mme D..., Mme F... et M. B... qu'il convient de joindre, comme irrecevables, subsidiairement, comme infondées et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des appelants une somme de 9 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir et il n'est pas justifié de la capacité à agir de Mme A... F..., qui n'est plus curatrice de sa mère ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les appelants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- le fait que la société Treillesol n'ait pas eu la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet à la date du dépôt de la demande est sans influence sur la légalité du permis de construire ; le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact au regard du foncier est inopérant ;
- sur les autres moyens, il s'en rapporte aux écritures en défense du préfet de l'Aude.
Par ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 10 février 2025.
Un mémoire, présenté par Mme F..., représentée par la SCP Cantier et Associés, a été enregistré le 16 septembre 2025 postérieurement à la clôture de l'instruction.
Mme F... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 31 mai 2024.
III- Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 décembre 2023, 27 août 2024 et 22 janvier 2025 sous le n° 23TL02883, M. B..., représenté par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ou de réformer le jugement précité ;
2°) d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2021 du préfet de l'Aude ainsi que les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique ;
3°) de mettre à la charge respective de l'Etat et de la société Treillesol une somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les motifs du jugement attaqué sont erronés ou entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;
- sa requête est recevable ; il dispose d'un intérêt à agir, l'étude d'impact et le rapport d'enquête faisant apparaître que sa maison voisine a une visibilité directe sur le projet ;
- l'étude d'impact est entachée d'omissions, erreurs et insuffisances qui ont nui à l'information complète de la population et ont été de nature à exercer une influence sur la décision administrative ;
- le commissaire enquêteur a omis d'analyser dans son rapport la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, d'interroger la société pétitionnaire sur des points importants tels que celui de la parcelle témoin et de tirer des conséquences de l'absence de réponses précises de celle-ci, ce qui a nui à la pertinence de son avis ; son rapport comporte des inexactitudes et insuffisances ; il est insuffisamment motivé ; le commissaire enquêteur n'était pas impartial et ses conclusions sont insuffisamment motivées ;
- il n'est pas démontré que le projet serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise, lequel prévoit le développement de la trame verte et bleue du territoire, garantissant une bonne gestion des espaces ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, eu égard à la largeur insuffisante de la voie principale d'accès emportant des difficultés particulières en termes d'accessibilité pour les engins de lutte contre l'incendie ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction de la centrale, par sa localisation et sa dimension, porte atteinte aux paysages naturels ;
- la condition énoncée dans l'arrêté attaqué relative à une production agricole principale à coupler avec une production photovoltaïque n'est pas satisfaite, dès lors que le procès-verbal d'huissier établi le 13 septembre 2023 démontre l'absence d'activité agricole principale ou significative sur le terrain d'assiette, les parcelles n'étant plus cultivées ; l' " expertise " du 7 août 2019 dont se prévaut la société Treillesol ne rend pas compte de l'état actuel de la vigne et les autres documents qu'elle oppose n'ont pas de force probante ; il ressort d'un rapport établi en septembre 2024 par un expert agrée que l'état de la vigne est tel qu'il ne permet pas d'envisager sa pérennité.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 février 2024 et le 5 février 2025, la société par actions simplifiée Treillesol, représentée par le cabinet Adema Avocats, conclut au rejet des requêtes présentées par Mme D..., Mme F... et M. B... qu'il y a lieu de joindre, comme irrecevables, subsidiairement, comme infondées et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des appelants une somme de 9 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir et il n'est pas justifié de la capacité à agir de Mme A... F..., qui n'est plus curatrice de sa mère ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les appelants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- le fait que la société Treillesol n'ait pas eu la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet à la date du dépôt de la demande est sans influence sur la légalité du permis de construire ; le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact au regard du foncier est inopérant ;
- sur les autres moyens, il s'en rapporte aux écritures en défense du préfet de l'Aude.
Par ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 10 février 2025.
Un mémoire, présenté par M. B..., représenté par la SCP Cantier et Associés, a été enregistré le 16 septembre 2025 postérieurement à la clôture de l'instruction.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Teulière, président assesseur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- les observations de Me Ortholan, représentant Mmes D... et F... et M. B...,
- et les observations de Me Marais, représentant la société Treillesol.
Considérant ce qui suit :
1. Le 27 mai 2020, la société Treillesol, spécialisée dans le secteur d'activité de la production d'électricité, a déposé un dossier de permis de construire relatif à une centrale photovoltaïque au sol, au-dessus d'une vigne, sur une superficie de 5,3 hectares avec un local technique de transformation et de stockage de 70 m² sur un terrain situé lieu-dit " Las Légunes " à Treilles (Aude). Après enquête publique, qui s'est déroulée du 12 juillet au 17 août 2021, le préfet de l'Aude a, par un arrêté du 29 octobre 2021, accordé ce permis de construire, tout en l'assortissant de prescriptions. Le 18 décembre 2021, Mmes D... et F... et M. B... ont formé un recours gracieux auprès du préfet de l'Aude et, le 17 février 2022, un recours hiérarchique auprès du ministre de la transition écologique, qui ont été implicitement rejetés. Par un jugement du 10 octobre 2023, dont Mmes D... et F... et M. B... relèvent appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'annulation de l'arrêté du 29 octobre 2021 et des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux et hiérarchiques.
2. Les requêtes nos 23TL02881, 23TL02882 et 23TL02883 étant dirigées contre le même jugement et exposant les mêmes moyens, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le caractère suffisant de l'étude d'impact :
3. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine (...) ".
4. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
5. En l'espèce, les appelants soutiennent que des erreurs affectent l'étude d'impact quant à la présentation du foncier sous maîtrise du pétitionnaire et au nombre d'habitations situées à proximité du projet. Cependant, les erreurs dont ils font état sont de portée limitée et l'absence de maîtrise foncière de toutes les parcelles d'assiette du projet par la société Treillesol à la date du dépôt de sa demande ne saurait, par elle-même, démontrer le caractère insuffisant de l'étude d'impact. De même, l'appréciation de la mission régionale d'autorité environnementale Occitanie sur l'insuffisante démonstration de la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise ne saurait révéler une insuffisance substantielle de l'étude d'impact. Les requérants persistent également en appel à soutenir que celle-ci serait insuffisante au regard de l'avis émis le 24 novembre 2020 par la mission régionale d'autorité environnementale Occitanie, qui a notamment recommandé de fournir une analyse des deux sites d'implantation envisagés et de réaliser une étude d'incidence plus poussée sur les espèces à l'origine de la désignation du site Natura 2000 " Basses Corbières ". Toutefois, l'étude d'impact, qui est particulièrement étoffée, décrit le projet, analyse l'état initial du site d'étude et évalue, d'une part, ses incidences au regard des zones de protection, et notamment du site Natura 2000 en dehors duquel il se situe à l'exception de la seule réserve incendie, et, d'autre part, les impacts du projet sur l'environnement et les milieux à protéger. Les incidences sur la flore et la faune sont répertoriées et évaluées avec suffisamment de précisions, présentant les principales espèces retrouvées lors de sondages sur le site d'étude, notamment le cochevis de Thékla. L'étude présente de manière claire et exhaustive l'impact paysager du projet, en proposant des planches photographiques à plusieurs échelles permettant d'apprécier la problématique de l'insertion paysagère. Cette étude, qui présente de manière précise les différentes mesures d'évitement, de réduction et de compensation projetées par le pétitionnaire, a également été complétée le 22 mars 2021, en réponse à l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale Occitanie, le commissaire enquêteur ayant relevé, sur ce point, le caractère complet, détaillé et explicite de ce complément. Mmes D... et F... et M. B... se bornent également, de même qu'en première instance, à renvoyer à l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers de l'Aude, lequel a appelé l'attention sur la nécessaire prise en compte de la biodiversité à travers l'aigle de Bonelli et souligné le caractère expérimental du projet photovoltaïque surplombant des vignes, alors qu'il est constant que le pétitionnaire a saisi les services déconcentrés de l'environnement d'une demande de dérogation au titre des espèces protégées. Or, ce renvoi ne saurait, par lui-même, démontrer l'insuffisance de l'étude d'impact. Par ailleurs, les requérants n'établissent pas l'insuffisance alléguée des prospections réalisées sur l'aire d'étude dont rend compte l'étude d'impact et ne critiquent ainsi pas sérieusement le nombre et la régularité des sondages effectués. Ils ne démontrent pas davantage une insuffisante prise en compte dans l'étude d'impact de l'état initial du site d'étude, en se fondant sur des observations présentées en cours d'enquête publique sur l'état de la vigne plantée ou des commentaires du commissaire enquêteur sur le caractère peu compréhensible de l'accès au projet. Les autres commentaires du commissaire enquêteur dont les appelants se prévalent, portant sur les nuisances diverses du projet ou encore l'oubli d'habitations ne permettent également pas de faire regarder l'étude d'impact comme présentant un caractère insuffisant. Dans ces conditions, les appelants n'établissent pas que l'étude d'impact critiquée serait entachée d'erreurs ou d'insuffisances qui auraient eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou qui auraient été de nature à exercer une influence sur la décision administrative finalement prise. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact doit être écarté.
En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :
6. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. (...) " Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ".Selon l'article R. 123-21 du même code : " (...) L'autorité compétente pour organiser l'enquête publique publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ". Ces dispositions n'obligent pas le commissaire enquêteur à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, mais lui imposent d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons déterminant le sens de cet avis.
7. D'une part, les appelants reprennent en appel et sans critique utile du jugement attaqué les moyens tirés de l'insuffisance de motivation du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par le tribunal administratif de Montpellier au point 9 du jugement attaqué.
8. D'autre part, à la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 12 juillet au 17 août 2021, le commissaire enquêteur a établi son rapport, dans lequel il a rappelé le contexte réglementaire de son intervention et le déroulement de l'enquête. Ce rapport procède à une description de la nature et des caractéristiques du projet. Il précise l'impact du projet sur les milieux naturel et humain. Il mentionne également les enjeux d'insertion paysagère et fait état de l'avis de l'autorité environnementale. Si le commissaire enquêteur n'a pas annexé à son rapport les observations présentées par le public et notamment celles présentées par la première adjointe au maire de Treilles et Mme D..., il y a toutefois répondu d'une manière suffisante dans le corps même du rapport et a également retranscrit les réponses apportées par la société pétitionnaire. Il n'était, au demeurant, pas tenu de répondre à chacune des observations émises par le public durant l'enquête. Si les appelants relèvent une indication erronée du rapport quant à la situation du projet en dehors d'une zone protégée alors qu'il est constant que le projet est situé au sein d'espaces naturels sensibles, cette erreur demeure mineure et de portée limitée, dans la mesure où seule la réserve incendie du projet est comprise dans les limites du site Natura 2000 " Basses Corbières ". Le rapport, bien qu'il indique que deux maisons d'habitation sont situées à proximité, prend bien en considération les quatre propriétaires riverains constitués en collectif qui ont adressé un dossier collectif et il constate l'oubli de certaines habitations par le porteur de projet. Par suite, le moyen tiré d'inexactitudes et insuffisances du rapport du commissaire enquêteur doit être écarté.
9. Si les appelants critiquent la pertinence de l'avis du commissaire enquêteur au motif qu'il n'aurait pas analysé la réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet ou qu'il n'aurait pas interrogé le pétitionnaire sur les évolutions des caractéristiques du projet notamment, sur la parcelle témoin, la superficie occupée par les panneaux ou la diminution du nombre de " trackers ", ces critiques, relatives au bien-fondé de l'avis, sont cependant sans incidence sur sa régularité.
10. Enfin, en se bornant à reprocher au commissaire enquêteur de s'être satisfait d'une affirmation hors de propos du porteur de projet, à critiquer certaines réponses qu'il a faites aux observations de propriétaires riverains sur la dévalorisation de leurs biens et à alléguer qu'il ne tiendrait pas compte de la réalité du projet, les appelants ne présentent aucun élément de nature à établir un défaut d'impartialité du commissaire enquêteur.
En ce qui concerne les autres moyens :
11. L'article L. 111-3 du code de l'urbanisme dispose que : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Aux termes de l'article L.111-4 du même code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / (...) 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national (...) ". Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à l'exploitation agricole, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole ou forestière, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole ou forestière d'une consistance suffisante.
12. Les appelants soutiennent qu'en l'espèce, la condition énoncée par l'arrêté attaqué relative à l'existence d'une production agricole principale conjuguée à une production photovoltaïque n'est pas satisfaite. Cependant, pour justifier de l'absence de réalité de l'exercice d'une activité viticole sur le terrain d'assiette du projet, les intéressés se fondent, pour l'essentiel, sur un procès-verbal de commissaire de justice établi le 13 septembre 2023 corroboré par un rapport d'expertise privée établi en septembre 2024, soit deux documents postérieurs à l'arrêté en litige. Or, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté qu'à la date de cet arrêté, d'une part, la zone d'implantation du projet était constituée d'un vignoble dont les pieds avaient été récemment replantés au printemps 2019 par l'exploitant agricole, partenaire du pétitionnaire et, d'autre part, le projet avait été déclaré lauréat de l'appel d'offres " innovation " de la commission régionale de l'énergie, celle-ci ayant notamment estimé qu'il permettait de conjuguer production agricole principale et production photovoltaïque secondaire. Dans ces conditions, les seules observations présentées pendant l'enquête publique sur lesquelles s'appuient également Mmes D... et F... et M. B... à propos de l'état de la vigne et de son site d'implantation, sont insuffisantes pour faire regarder le projet comme dépourvu de toute réalité sur son volet viticole à la date de l'arrêté contesté. Par suite, le moyen tiré de l'inexistence d'une activité viticole principale ou significative doit être écarté.
13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé où n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.
14. Il ressort des pièces du dossier que le service départemental d'incendie et de secours de l'Aude a prescrit, dans le cadre de son avis favorable au projet émis le 6 juillet 2020, que la voie principale d'accès au projet devait être notamment d'une largeur d'au moins 6 mètres ou, à défaut, de 4 mètres mais avec " sur-largeurs 4 m x 32 m espacées au plus de 200 m " tout en précisant que le projet présenté était, sur ce point, conforme à la prescription. L'arrêté préfectoral contesté prescrit également que le pétitionnaire se conformera à l'avis précité du service départemental d'incendie et de secours, qui est joint à cet arrêté. Alors qu'il n'est pas démontré que la voie principale d'accès ne pourra pas répondre aux caractéristiques que doit respecter le pétitionnaire, la largeur de cette voie ne peut être regardée comme insuffisante pour assurer la desserte du projet et les appelants, qui ne démontrent, par aucun élément, la dangerosité de cet accès, ne sont donc pas fondés à soutenir que l'arrêté en litige serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en considération d'une largeur prétendument insuffisante de la voie principale d'accès au projet.
15. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
16. Il ressort des pièces du dossier que le site du projet appartient à un paysage viticole, de garrigues et de boisement de pins, qui ne présente pas d'intérêt particulier, malgré l'existence d'enjeux pour la biodiversité et qui ne bénéficie d'aucune protection particulière du point de vue paysager ou patrimonial. Il ressort également des pièces du dossier que ce paysage est impacté par la présence de parcs éoliens sur la majeure partie du panorama, à savoir le parc de Souleilla-Corbières à 750 mètres à l'ouest, celui de Fitou 1 situé à 1,6 kilomètre à l'est et celui de Fitou 2 au Sud. En outre, il ressort également des pièces du dossier que le projet doit s'implanter en partie sommitale d'un bas plateau légèrement encaissé, ce qui réduit les vues avec l'environnement immédiat. Enfin, le pétitionnaire s'est engagé, au cours de l'enquête publique, à procéder à une plantation supplémentaire d'arbres de haute tige, pour limiter également ces vues. Dans ces conditions et au regard de l'insertion paysagère du projet, le préfet de l'Aude a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions citées au point précédent, accorder le permis de construire en litige.
17. Enfin, les appelants ne sauraient utilement invoquer l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la Narbonnaise dès lors qu'aucun texte, notamment pas l'article L.142-1 du code de l'urbanisme, n'impose un quelconque rapport de compatibilité entre un permis de construire et un schéma de cohérence territoriale, y compris en l'absence, comme en l'espèce, de tout plan local d'urbanisme.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que Mmes D... et F... et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Aude du 29 octobre 2021 et des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux et hiérarchiques.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la société Treillesol, qui ne sont pas parties perdantes à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mmes D..., Mme F... et M. B... et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des appelants une somme à verser à la société Treillesol au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : Les requêtes de Mmes D... et F... et de M. B... sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions de la société Treillesol présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D..., Mme G... F..., M. E... B..., à la société par actions simplifié Treillesol et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et Me Ortholan.
Copie en sera adressée au préfet de l'Aude.
Délibéré après l'audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
M. Riou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025.
Le rapporteur,
T. Teulière
Le président,
D. Chabert
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 23TL02881, 23TL02882, 23TL02883
Analyse
CETAT68-03-025 Urbanisme et aménagement du territoire. - Permis de construire. - Nature de la décision.