Vu la procédure suivante :

La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a saisi le tribunal administratif de Bordeaux, en application de l'article L. 52-15 du code électoral de sa décision du 2 novembre 2020 constatant que M. C... D..., candidat tête de liste aux élections municipales des 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Bruges (Gironde), n'avait pas déposé son compte de campagne dans le délai légal. Par un jugement n° 2005487 du 22 février 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a décidé que la CNCCFP avait rejeté à bon droit le compte de campagne de M. D..., a annulé l'élection de celui-ci et l'a déclaré inéligible pour une durée de six mois, et a proclamé M. B... A... élu conseiller municipal de Bruges à sa place.

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 22 mars et 8 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la saisine du tribunal administratif de Bordeaux par la CNCCFP et de décider qu'il n'y a pas lieu de prononcer une inéligibilité à son encontre ;

3°) de lui accorder le remboursement par l'Etat de la part forfaitaire de ses dépenses de campagne ;

4°) d'enjoindre à l'Etat de rembourser la somme de 15 050 euros correspondant au montant de son apport personnel, dans un délai de deux mois à compter du prononcé du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

5°) d'annuler la décision du 2 novembre 2020 de la CNCCFP ;

6°) d'enjoindre à la CNCCFP d'approuver son compte de campagne ou à défaut de réexaminer sa situation dans un délai de deux mois ;

7°) de mettre à la charge de la CNCCFP la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des mêmes dispositions.



Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- le code électoral ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Philippe Barbat, conseiller d'Etat,

- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;




Considérant ce qui suit :

1. M. D... était candidat tête de liste aux élections municipales des 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Bruges (Gironde). A l'issue du premier tour de cette élection, sa liste a fusionné avec une autre liste et il a été élu conseiller municipal lors du second tour. Par une décision du 2 novembre 2020, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a constaté que le compte de campagne de M. D... avait été déposé hors délai, dit que celui-ci n'avait pas droit au remboursement forfaitaire de ses dépenses de campagne par l'Etat et saisi le tribunal administratif de Bordeaux. M. D... fait appel du jugement du 22 février 2021 par lequel ce tribunal a jugé que son compte de campagne avait été rejeté à bon droit par la CNCCFP, l'a déclaré inéligible pour une durée de six mois et a proclamé M. B... A... élu à sa place comme conseiller municipal de Bruges.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Si M. D... soutient que le jugement du tribunal administratif de Bordeaux est irrégulier, faute d'avoir suffisamment répondu dans ses motifs au moyen qu'il soulevait devant lui, tiré de ce que le dépôt hors délai de son compte de campagne résultait d'un défaut d'accès à l'information sur la date à laquelle ce compte devait être déposé et d'un défaut d'actualisation des sources numériques permettant d'avoir accès à cette information, il ressort des termes du jugement que le tribunal administratif de Bordeaux, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments de l'intéressé, a suffisamment répondu à ce moyen.

Sur les moyens relatifs à l'application des dispositions du code des relations entre le public et l'administration :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ". Ni la déclaration de candidature ni le dépôt des comptes de campagne ne constituent des demandes au sens de cet article. Dès lors, c'est à bon droit que le tribunal administratif a jugé que M. D... ne pouvait utilement soutenir que sa déclaration de candidature et le dépôt de son compte de campagne auraient dû faire l'objet, en vertu de ces dispositions, d'un accusé de réception comportant la mention de la date limite de dépôt du compte de campagne.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 114-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande adressée à une administration est affectée par un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen et que le vice est susceptible d'être couvert dans les délais légaux, l'administration invite l'auteur de la demande à la régulariser en lui indiquant le délai imparti pour cette régularisation, les formalités ou les procédures à respecter ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient. / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur de la demande lorsque la réponse de l'administration ne comporte pas les indications mentionnées à l'alinéa précédent ". Ni la déclaration de candidature, ni le dépôt des comptes de campagne ne constituent des demandes au sens de cet article. Dès lors, en jugeant que M. D... ne pouvait utilement se prévaloir de ces dispositions, le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiquée. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude (...) ". L'erreur constituée par le retard du dépôt d'un compte de campagne à la CNCCFP n'entre pas dans le champ des dispositions de cet article. Il s'ensuit que le tribunal administratif a pu à bon droit juger que M. D... ne pouvait utilement se prévaloir des dispositions de cet article.

Sur les moyens relatifs à l'accessibilité et à l'intelligibilité de la loi :

6. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 52-12 du code électoral : " Au plus tard avant 18h le dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin, chaque candidat ou candidat tête de liste présent au premier tour dépose à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques son compte de campagne et ses annexes (...) ". Aux termes du I de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 : " I. - Lorsque, à la suite du premier tout organisé le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires (...), un second tour est nécessaire pour attribuer les sièges qui n'ont pas été pourvus, ce second tour, initialement fixé le 22 mars, est reporté au plus tard en juin 2020 (...) ". Aux termes du 4° du XII du même article de cette même loi : " XII. - Pour l'application du I : / (...) 4° pour les listes de candidats présentes au seul premier tour, la date limite mentionnée à la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 52-12 du code électoral est fixée au 10 juillet à 18 heures. Pour celles présentes au second tour, la date limite est fixée au 11 septembre 2020 à 18 heures ; (...) ". Et aux termes de l'article 2 de la loi du 12 avril 2000 : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par le présent chapitre en ce qui concerne la liberté d'accès aux règles de droit applicables aux citoyens. / Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. La mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de veiller ".

7. En premier lieu, la conformité de dispositions législatives à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ne peut être contestée que selon la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution.

8. En second lieu, il résulte des dispositions combinées de l'article L. 52-12 du code électoral et de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 citées ci-dessus que, pour les élections municipales des 15 mars et 28 juin 2020, les candidats tête de liste dont la liste était présente au seul premier tour de ces élections devaient déposer leur compte de campagne à la CNCCFP au plus tard le 10 juillet 2020 à 18 heures. Il résulte de l'instruction, et il n'est d'ailleurs pas contesté par M. D..., que ces dispositions étaient accessibles sur le site Légifrance. Dans ces conditions, M. D... ne peut utilement soutenir que l'article L. 52-12 du code électoral était accessible sur ce site alors qu'il ne fixait pas par lui-même la date limite de dépôt du compte de campagne pour les élections municipales de 2020, ni que le " Guide du candidat et du mandataire ", rédigé par la CNCCFP le 21 janvier 2020, soit antérieurement à l'adoption de la loi du 23 mars 2020, se référait à la date limite fixée par l'article L. 52-12, ni enfin qu'un document en ligne émanant de la compagnie générale des commissaires aux comptes aurait indiqué que, selon la CNCCFP, le dépôt auprès de cette commission des comptes des partis et groupements politiques pour l'exercice 2019 devait avoir lieu le 11 septembre 2020.

Sur le moyen relatif à l'existence d'un cas de force majeure :

9. Outre l'accessibilité des dispositions législatives qui précisaient la date limite du dépôt des comptes de campagne pour l'élection municipale de 2020, il résulte de l'instruction que la CNCCFP a diffusé le 1er juillet 2020 aux candidats à cette élection un document qui rappelait expressément les dates applicables. Ainsi, les autorités administratives responsables de la diffusion de l'information relative à la date limite de dépôt des comptes de campagne pour les élections municipales de 2020 ont, en tout état de cause, accompli les diligences nécessaires pour que cette information soit portée en temps utile à la connaissance des candidats. Dans ces conditions, le défaut d'information allégué par M. D... quant à la date limite de dépôt de son compte de campagne ne saurait être regardé comme constituant un cas de force majeure justifiant qu'il n'ait pas pu respecter cette date limite. Ainsi, le tribunal administratif a jugé à bon droit que M. D... ne justifiait pas d'un cas de force majeure de nature à l'exonérer de la formalité substantielle que constitue le dépôt du compte de campagne avant l'expiration de l'échéance prescrite.

Sur la sanction d'inéligibilité prononcée à l'encontre de M. D... :

10. Aux termes de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral : " Saisi par la commission instituée par l'article L. 52-14, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales. (...) : Saisi dans les mêmes conditions, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12. / Il prononce également l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales. ". Aux termes de ce même article dans sa rédaction issue de cette loi : " Lorsqu'il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, le juge de l'élection, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer inéligible : 1° Le candidat qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12 ; (...) "

11. Aux termes du premier alinéa de l'article 15 de la loi du 2 décembre 2019 : " La présente loi, à l'exception de l'article 6, entre en vigueur le 30 juin 2020 ". Aux termes du XVI de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " A l'exception de son article 6, les dispositions de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ne sont pas applicables au second tour de scrutin régi par la présente loi ". Il résulte de ces dispositions que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne.

12. Toutefois, l'inéligibilité prévue par les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe, dès lors au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue. Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions citées au point 11, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point des dispositions de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrit par l'article L 52-12 de ce même code.

13. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux s'est fondé sur les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral dans sa rédaction antérieure à la loi du 2 décembre 2019 pour infliger à M. D... une sanction d'inéligibilité de six mois.

14. Toutefois, il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. D... et relatifs à cette sanction.

15. Il résulte de l'instruction que M. D... a cru à tort que la date limite de dépôt de son compte de campagne était celle applicable aux listes présentes au second tour de l'élection municipale de 2020, soit le 11 septembre 2020. Si cette erreur n'est pas imputable, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à un défaut d'information de la part de l'autorité administrative, une telle circonstance n'est pas à elle seule de nature à établir que M. D... serait de mauvaise foi en l'invoquant. En outre, si M. D... reconnaît avoir eu connaissance du document diffusé par la CNCCFP le 1er juillet 2020, il fait valoir que des circonstances particulières l'ont empêché d'en prendre effectivement connaissance avant le 1er août 2020, soit trop tardivement pour qu'il ait pu se conformer à la date de dépôt de son compte qui lui était applicable et qui était rappelée dans ce document. Ainsi, en l'absence de toute autre irrégularité relevée par la CNCCFP dans le compte de campagne de M. D..., il n'y a pas lieu pour le juge électoral, dans les circonstances particulières de l'espèce, de prononcer à l'encontre de celui-ci une sanction d'inéligibilité sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 118-3 du code électoral dans leur rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... est seulement fondé à demander l'annulation des articles 2 et 3 du jugement attaqué, qui annulent son élection, le déclarent inéligible pour une durée de six mois et proclament M. B... A... élu conseiller municipal de Bruges à sa place. Il n'est, en revanche, pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a jugé, par l'article 1er de ce jugement, que c'était à bon droit que la CNCCFP avait rejeté son compte de campagne. Il s'ensuit que les conclusions de M. D... tendant à ce que le Conseil d'Etat rejette la saisine par cette commission de ce tribunal doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant au remboursement de ses dépenses de campagne. Les conclusions qui tendent à l'annulation de la décision du 2 novembre 2020 de la CNCCFP et à ce qu'il soit enjoint à cette commission d'approuver son compte de campagne ou à défaut de réexaminer sa situation dans un délai de deux mois doivent par suite, et en tout état de cause, être rejetées.

17. Les conclusions présentées par M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à l'encontre de la CNCCPF et de l'Etat doivent être regardées comme visant uniquement ce dernier. Les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.




D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 22 février 2021 sont annulés.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de prononcer l'inéligibilité de M. D....
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par M. D... est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. C... D..., à M. B... A..., à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et au ministre de l'intérieur.

ECLI:FR:CECHS:2021:450961.20211230