Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A... B..., Mme D... B... et M. C... B... ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 14 mai 2020 par laquelle la directrice générale de la société publique locale d'aménagement de l'agglomération dijonnaise (SPLAAD) a décidé d'acquérir le bâtiment sis au 79 de l'avenue Jean Jaurès, à Dijon.

Par un jugement n° 2002005 du 16 septembre 2021, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 novembre 2021 et le 23 mars 2022, M. A... B..., Mme D... B... et M. C... B..., représentés par Me Jorion, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 16 septembre 2021 ;
2°) d'annuler la décision susmentionnée ;
3°) d'enjoindre à la SPLAAD de proposer au vendeur, le conseil régional de l'ordre des architectes de Bourgogne Franche-Comté, puis à eux-mêmes, acquéreurs évincés, d'acquérir ce bien, conformément aux dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme, au prix auquel elle l'a acquis, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, un mois après notification de la décision juridictionnelle à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la SPLAAD, une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
- leur requête est recevable ;
- la décision du 14 mai 2020 peut être analysée comme une décision de préemption, révélant ainsi l'évidente manifestation de prérogatives de puissance publique ; il résulte de la convention d'aménagement conclue entre l'agglomération dijonnaise ou la ville de Dijon, d'une part, et la SPLAAD, d'autre part, que le droit de préemption a été délégué à cette dernière ; la compétence de la juridiction administrative ne fait donc pas de doute ;
- la juridiction administrative serait également compétente si elle analysait la décision contestée comme l'exercice d'un droit de préférence prise par un organisme remplissant une mission de service public ; cette décision peut être qualifiée de décision administrative ;
- à supposer que la décision contestée ne soit pas un acte administratif unilatéral, mais une modalité d'exécution d'un contrat, les appelants considèrent que, eu égard au liens organiques et fonctionnels entre la commune de Dijon et la SPLAAD, la théorie du mandat doit s'appliquer ; le contrôle exercé par la commune de Dijon sur la SPLAAD est " un contrôle analogue au contrôle exercé sur ses propres services " qui résulte de la concession d'aménagement conclue en 2009 entre la commune et la SPLAD et surtout de son avenant n° 3 conclu en 2013 ; par ailleurs, en l'espèce, le contrat de vente initial du 15 octobre 2014 conclu avec l'ordre des architectes a été approuvé et agréé par le maire de Dijon et les modalités de la cession sont intervenues conformément à un cahier des charges de 34 pages imposé par le seul maire de Dijon, tant à la SPLAAD qu'aux acheteurs successifs ;
- la décision en litige a été signée par une autorité incompétente ;
- elle devait intervenir après l'avis du service des domaines ;
- elle est insuffisamment motivée ;
- la délibération instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Dijon, et notamment sur le bien préempté, devra être produite ;
- il devra être justifié de la publicité du droit de préemption conformément à l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme ;
- la décision de préemption contestée n'indique, ni qu'elle a été reçue, ni même qu'elle a été envoyée en préfecture ;
- cette décision est illégale, faute de mentionner le prix de la préemption ;
- elle ne correspond à aucun projet de la SPLAAD ;
- cette décision est tardive.

Par des mémoires enregistrés, le 24 février 2022 et le 2 mars 2023, la SPLAAD, représentée par la SCP Mérienne et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- la requête n'est pas motivée au sens des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;
- le contrat litigieux n'est pas un contrat de droit privé ;
- en décidant d'acquérir l'immeuble litigieux, elle n'a pas agi en qualité de mandataire d'une personne publique ;
-la décision contenue dans la correspondance du 14 mai 2020 ne constitue aucunement une décision de préemption, mais bien une composante du contrat de cession conclu en 2014 ;
- aucun des moyens soulevés ne saurait être opérants, dans la mesure où de tels moyens sont dirigés contre une décision de préemption.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le code de commerce ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ;
- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;
- les observations de Me Ventalon, représentant la société publique locale d'aménagement de l'agglomération dijonnaise (SPLAAD) ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une concession d'aménagement signée le 7 octobre 2009, la ville de Dijon a confié à la société publique locale d'aménagement de l'agglomération dijonnaise (SPLAAD), dont elle est actionnaire, la réalisation de la zone d'aménagement concerté dite de l'Ecoquartier de l'Arsenal. Le 15 octobre 2014, la SPLAAD a cédé au conseil régional de l'ordre des architectes de Bourgogne Franche-Comté, le bien immobilier litigieux, situé au sein de cette zone d'aménagement. Le 23 mars 2020, les requérants ont signé une promesse de vente en vue de l'acquisition du bien immobilier litigieux. Le 23 avril 2020, leur notaire a adressé à la SPLAAD une déclaration d'intention d'aliéner. Par un courrier du 14 mai 2020, adressé au conseil régional de l'ordre des architectes de Bourgogne Franche-Comté, la directrice de la SPLAAD a confirmé à ce dernier son intention d'acquérir le bien litigieux " conformément aux dispositions de l'article 11 du cahier des charges de cession des terrains ". Les requérants relèvent appel du jugement du 16 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision de la SPLAAD d'acquérir ce bien.
2. En premier lieu, les contrats conclus entre personnes privées sont, sauf dispositions législatives contraires, des contrats de droit privé, hormis le cas où l'une des parties agit pour le compte d'une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l'accessoire d'un contrat de droit public.
3. Le titulaire d'une convention conclue avec une collectivité publique pour la réalisation d'une opération d'aménagement ne saurait être regardé comme un mandataire de cette collectivité. Il ne peut en aller autrement que s'il résulte des stipulations qui définissent la mission du cocontractant de la collectivité publique ou d'un ensemble de conditions particulières prévues pour l'exécution de celle-ci, telles que le maintien de la compétence de la collectivité publique pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l'opération ou la substitution de la collectivité publique à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats, que la convention doit en réalité être regardée, en partie ou en totalité, comme un contrat de mandat, par lequel la collectivité publique demande seulement à son cocontractant d'agir en son nom et pour son compte, notamment pour conclure les contrats nécessaires.
4. D'une part, par la convention conclue le 7 octobre 2009, la ville de Dijon a transféré à la SPLAAD, la réalisation de l'opération d'aménagement dite de " l'Ecoquartier de l'Arsenal " comprenant 25 hectares de friches urbaines à reconvertir, correspondant à trois secteurs opérationnels. Les stipulations de l'article 2.2 de cette convention prévoient notamment, que pour exécuter ses missions, l'aménageur devra " acquérir la propriété, à l'amiable ou par voie de préemption ou d'expropriation (...) les biens immobiliers bâtis ou non bâtis ", gérer ces biens, procéder à la réalisation des études de faisabilité, procéder à toutes études opérationnelles et assurer l'ensemble des tâches de conduite et de gestion des opérations. Il ne résulte pas de ces stipulations que la convention conclue le 7 octobre 2009, puisse être regardée comme ayant en réalité pour objet de confier à la SPLAAD le soin d'agir au nom et pour le compte de la ville de Dijon. La circonstance que l'article 5 de l'avenant n°3 au contrat de concession stipule que le concédant exerce un " contrôle de la société analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services ", ne permet pas plus de regarder la SPLAAD comme un mandataire de la ville de Dijon.
5. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment des " charges et conditions " de l'acte authentique du 15 octobre 2014 que si la vente a lieu " sous les charges et conditions ordinaires et de droit en pareille matière ", elle est également soumise aux conditions générales et particulières du cahier des charges de cession des terrains l'Ecoquartier de l'Arsenal, qui a été annexé à l'acte. L'article 11 de ce cahier des charges stipule que l'aménageur, la SPLAAD pourra, avant toute revente, " exiger que les terrains lui soient rétrocédés ou soient cédés à un acquéreur désigné ou agréé par lui ". L'article 13 de ce cahier des charges prévoit que la méconnaissance de ces stipulations entraîne la nullité de la revente. La décision en litige du 14 mai 2020 par laquelle la SPLAAD confirme son souhait d'acquérir le bien litigieux, se fonde sur les articles 11 et 13 de ce cahier des charges, dont elle constitue une mise en œuvre. Dans ces conditions, cette décision qui porte sur l'exécution d'un contrat de droit privé ne peut être regardée comme ayant pour objet de préempter le bien litigieux pour le compte d'une personne publique. Les circonstances que les conditions de la cession du bien litigieux entre la SPLAAD et l'ordre des architectes ont été approuvées et agréées par le maire de Dijon, le 4 juillet 2014 et que les deux parties du cahier des charges de cession des terrains de l'Ecoquartier de l'Arsenal à Dijon ont été signées par le seul maire de Dijon ne permettent pas plus de regarder la SPLAAD comme un mandataire de la ville de Dijon, au titre de l'acquisition du bien litigieux.
6. En second lieu, aux termes de l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable : " Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital. / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. / Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. Elles peuvent également exercer leurs activités pour le compte d'une société publique locale d'aménagement d'intérêt national sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services. /Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce (...) "
7. En vertu de l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer des sociétés publiques locales dont elles détiennent le capital et qui revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce. La SPLAAD qui a été créée en 2009 a acquis le statut juridique des sociétés publiques locales tel qu'il est prévu par ces dispositions du code général des collectivités territoriales, par l'avenant n°3 au contrat de concession, conclu le 25 juillet 2013. Ainsi créée dans le cadre institué par le législateur pour permettre à une collectivité territoriale de transférer certaines missions à une personne morale de droit privé contrôlée par elle, la SPLAAD ne peut être regardée comme une entité transparente. En concluant avec le conseil régional de l'ordre des architectes de Bourgogne Franche-Comté, la cession du bien litigieux, le 15 octobre 2014, la SPLAAD a agi en son nom et pour son propre compte.
8. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les requérants ne sont pas pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent sur leur fondement soit mise à la charge de la SPLAAD, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance.
10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de chacun des requérants une somme de 700 euros à verser à la SPLAAD sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. A... B..., de Mme D... B... et M. C... B... est rejetée.
Article 2 : M. A... B..., Mme D... B... et M. C... B... verseront chacun, une somme de 700 euros à la SPLAAD au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme D... B..., à M. C... B... et à la société publique locale d'aménagement de l'agglomération dijonnaise.
Copie en sera adressée à la Ville de Dijon.
Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023 à laquelle siégeaient :
M. Bourrachot, président de chambre,
Mme Dèche, présidente assesseure,
Mme Rémy-Néris, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 septembre 2023.


La rapporteure,
P. Dèche
Le président,
F. Bourrachot,
La greffière,
A-C. Ponnelle


La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique de la cohésion des territoires en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,
La greffière,
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N° 21LY03717
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