Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 17/03/2022, 454057, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
Conseil d'État - 10ème - 9ème chambres réunies
N° 454057
ECLI : FR:CECHR:2022:454057.20220317
Inédit au recueil Lebon
Lecture du jeudi 17 mars 2022
Rapporteur
Mme Isabelle Lemesle
Rapporteur public
M. Laurent Domingo
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 25 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France-Sites et Monuments (SPPEF) demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'article 5 du décret n° 2020-1718 du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels, ainsi que la décision du Premier ministre rejetant son recours gracieux contre cet article.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 ;
- la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2014 ;
- le code du patrimoine ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 111-2 du code du patrimoine prévoit que l'exportation temporaire ou définitive hors du territoire douanier national des biens culturels, autres que les trésors nationaux, qui présentent un intérêt historique, artistique ou archéologique et entrent dans l'une des catégories définies par décret en Conseil d'Etat est subordonnée à l'obtention d'un certificat délivré par l'autorité administrative et que ce certificat atteste à titre permanent que le bien n'a pas le caractère de trésor national. En vertu de l'article L. 111-4 du même code, le certificat ne peut être refusé qu'aux trésors nationaux, lesquels ne peuvent être exportés que de manière temporaire et pour les motifs prévus par l'article L. 111-7 de ce code. Il résulte de l'article R.111-1 du même code que les biens culturels dont l'exportation est subordonnée à la délivrance du certificat sont ceux dont l'ancienneté et la valeur monétaire excèdent les seuils fixés, par catégorie de biens, à l'annexe 1 de ce code.
2. L'article 5 du décret du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels modifie cette annexe 1 en rehaussant les seuils applicables à certaines catégories de biens. L'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France-Sites et Monuments (SPPEF) demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet article, ainsi que celle de la décision du Premier ministre rejetant le recours gracieux introduit contre lui.
Sur la légalité externe :
3. Si l'association requérante soutient que les dispositions qu'elle attaque sont entachées d'irrégularité, faute que les associations de défense du patrimoine aient été consultées sur le projet de décret, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors qu'une telle consultation n'est prescrite par aucun texte, ni par aucun principe.
Sur la légalité interne :
4. En premier lieu, le règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 concernant l'exportation de biens culturels définit les seuils d'ancienneté et de valeur à partir desquels un bien culturel doit faire l'objet d'une licence d'exportation préalablement à sa sortie du territoire de l'Union européenne. Il résulte clairement de l'article 1er de ce règlement que ce dernier s'applique sans préjudice des pouvoirs des Etats membres, prévus à l'article 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, d'encadrer l'exportation en-dehors de leur territoire douanier des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique. Aucune disposition de ce règlement n'encadre ainsi les conditions dans lesquelles les Etats membres subordonnent à la délivrance d'un certificat l'exportation des biens culturels en-dehors de leur propre territoire douanier et, en particulier, ne leur fait obligation de fixer des seuils identiques à ceux du règlement pour la délivrance d'un tel certificat. Par suite, la SPPEF ne peut utilement soutenir que l'article 5 du décret attaqué méconnaîtrait ce règlement en ce qu'il met fin à l'alignement des seuils nationaux sur les seuils européens.
5. En deuxième lieu, les dispositions litigieuses sont sans incidence sur les conditions dans lesquelles un bien illégalement exporté peut faire l'objet d'un retour, qui sont fixées par les articles L. 112-1 et suivants du code du patrimoine et les dispositions réglementaires prises pour leur application, lesquels transposent la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre. Il suit de là que la SPPEF ne peut utilement invoquer la méconnaissance des objectifs de cette directive.
6. En troisième lieu, les dispositions litigieuses ont pour objet de fluidifier la circulation des biens culturels, d'alléger les contraintes administratives pesant sur les propriétaires et exportateurs de ces biens et de réduire la charge de travail liée au traitement par l'administration des demandes de certificat d'exportation. Il ressort des écritures en défense de la ministre de la culture, qui ne sont pas contestées par la SPPEF que, dans les catégories de biens culturels affectées par les dispositions litigieuses, le caractère de trésor national n'a été reconnu, au cours des trois dernières décennies, qu'à des biens dont la valeur excédait très sensiblement le niveau des seuils retenus par l'article 5 du décret attaqué. La circonstance, invoquée par l'association requérante, que le relèvement de ces seuils aurait pour effet de faciliter les pratiques de sous-estimation de la valeur des biens culturels afin de s'affranchir de l'obligation d'obtenir un certificat d'exportation n'est pas établie par le seul constat d'un écart entre l'estimation du prix de certains biens culturels et celui auquel ils se sont vendus dans le cadre d'enchères publiques. Une telle sous-évaluation est par ailleurs susceptible de donner lieu aux sanctions pénales prévues à l'article L. 114-1 du code du patrimoine et à la mise en œuvre de la procédure de retour des biens culturels exportés illégalement. Dans ces conditions et alors même que les prix sur le marché de l'art n'auraient pas évolué dans les mêmes proportions que les seuils ainsi fixés, la SPPEF n'est pas fondée à soutenir que les seuils fixés par l'article 5 du décret du 28 décembre 2020 seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation.
7. En quatrième et dernier lieu, dès lors que la mesure attaquée poursuit des finalités d'intérêt général, exposées au point précédent, le moyen tiré du détournement de pouvoir dont elle serait entachée ne peut qu'être écarté.
8. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France - Sites et Monuments n'est pas fondée à demander l'annulation des dispositions de l'article 5 du décret du décret du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels, ni du rejet de son recours gracieux contre ces dispositions.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France-Sites et Monuments est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France - Sites et Monuments et à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 23 février 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. G... F..., M. Frédéric Aladjidi, présidents de chambre ; Mme J... C..., Mme A... K..., M. D... E..., M. I... B..., M. Bruno Delsol, conseillers d'Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 17 mars 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle
La secrétaire :
Signé : Mme H... L...
ECLI:FR:CECHR:2022:454057.20220317
Par une requête enregistrée le 25 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France-Sites et Monuments (SPPEF) demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'article 5 du décret n° 2020-1718 du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels, ainsi que la décision du Premier ministre rejetant son recours gracieux contre cet article.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 ;
- la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2014 ;
- le code du patrimoine ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 111-2 du code du patrimoine prévoit que l'exportation temporaire ou définitive hors du territoire douanier national des biens culturels, autres que les trésors nationaux, qui présentent un intérêt historique, artistique ou archéologique et entrent dans l'une des catégories définies par décret en Conseil d'Etat est subordonnée à l'obtention d'un certificat délivré par l'autorité administrative et que ce certificat atteste à titre permanent que le bien n'a pas le caractère de trésor national. En vertu de l'article L. 111-4 du même code, le certificat ne peut être refusé qu'aux trésors nationaux, lesquels ne peuvent être exportés que de manière temporaire et pour les motifs prévus par l'article L. 111-7 de ce code. Il résulte de l'article R.111-1 du même code que les biens culturels dont l'exportation est subordonnée à la délivrance du certificat sont ceux dont l'ancienneté et la valeur monétaire excèdent les seuils fixés, par catégorie de biens, à l'annexe 1 de ce code.
2. L'article 5 du décret du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels modifie cette annexe 1 en rehaussant les seuils applicables à certaines catégories de biens. L'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France-Sites et Monuments (SPPEF) demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet article, ainsi que celle de la décision du Premier ministre rejetant le recours gracieux introduit contre lui.
Sur la légalité externe :
3. Si l'association requérante soutient que les dispositions qu'elle attaque sont entachées d'irrégularité, faute que les associations de défense du patrimoine aient été consultées sur le projet de décret, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors qu'une telle consultation n'est prescrite par aucun texte, ni par aucun principe.
Sur la légalité interne :
4. En premier lieu, le règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 concernant l'exportation de biens culturels définit les seuils d'ancienneté et de valeur à partir desquels un bien culturel doit faire l'objet d'une licence d'exportation préalablement à sa sortie du territoire de l'Union européenne. Il résulte clairement de l'article 1er de ce règlement que ce dernier s'applique sans préjudice des pouvoirs des Etats membres, prévus à l'article 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, d'encadrer l'exportation en-dehors de leur territoire douanier des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique. Aucune disposition de ce règlement n'encadre ainsi les conditions dans lesquelles les Etats membres subordonnent à la délivrance d'un certificat l'exportation des biens culturels en-dehors de leur propre territoire douanier et, en particulier, ne leur fait obligation de fixer des seuils identiques à ceux du règlement pour la délivrance d'un tel certificat. Par suite, la SPPEF ne peut utilement soutenir que l'article 5 du décret attaqué méconnaîtrait ce règlement en ce qu'il met fin à l'alignement des seuils nationaux sur les seuils européens.
5. En deuxième lieu, les dispositions litigieuses sont sans incidence sur les conditions dans lesquelles un bien illégalement exporté peut faire l'objet d'un retour, qui sont fixées par les articles L. 112-1 et suivants du code du patrimoine et les dispositions réglementaires prises pour leur application, lesquels transposent la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre. Il suit de là que la SPPEF ne peut utilement invoquer la méconnaissance des objectifs de cette directive.
6. En troisième lieu, les dispositions litigieuses ont pour objet de fluidifier la circulation des biens culturels, d'alléger les contraintes administratives pesant sur les propriétaires et exportateurs de ces biens et de réduire la charge de travail liée au traitement par l'administration des demandes de certificat d'exportation. Il ressort des écritures en défense de la ministre de la culture, qui ne sont pas contestées par la SPPEF que, dans les catégories de biens culturels affectées par les dispositions litigieuses, le caractère de trésor national n'a été reconnu, au cours des trois dernières décennies, qu'à des biens dont la valeur excédait très sensiblement le niveau des seuils retenus par l'article 5 du décret attaqué. La circonstance, invoquée par l'association requérante, que le relèvement de ces seuils aurait pour effet de faciliter les pratiques de sous-estimation de la valeur des biens culturels afin de s'affranchir de l'obligation d'obtenir un certificat d'exportation n'est pas établie par le seul constat d'un écart entre l'estimation du prix de certains biens culturels et celui auquel ils se sont vendus dans le cadre d'enchères publiques. Une telle sous-évaluation est par ailleurs susceptible de donner lieu aux sanctions pénales prévues à l'article L. 114-1 du code du patrimoine et à la mise en œuvre de la procédure de retour des biens culturels exportés illégalement. Dans ces conditions et alors même que les prix sur le marché de l'art n'auraient pas évolué dans les mêmes proportions que les seuils ainsi fixés, la SPPEF n'est pas fondée à soutenir que les seuils fixés par l'article 5 du décret du 28 décembre 2020 seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation.
7. En quatrième et dernier lieu, dès lors que la mesure attaquée poursuit des finalités d'intérêt général, exposées au point précédent, le moyen tiré du détournement de pouvoir dont elle serait entachée ne peut qu'être écarté.
8. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France - Sites et Monuments n'est pas fondée à demander l'annulation des dispositions de l'article 5 du décret du décret du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels, ni du rejet de son recours gracieux contre ces dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France-Sites et Monuments est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France - Sites et Monuments et à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 23 février 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. G... F..., M. Frédéric Aladjidi, présidents de chambre ; Mme J... C..., Mme A... K..., M. D... E..., M. I... B..., M. Bruno Delsol, conseillers d'Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 17 mars 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle
La secrétaire :
Signé : Mme H... L...