Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 28 juillet 2016 et 26 octobre 2017, la société civile immobilière Rodrigue, représentée par Me B..., demande à la Cour :

1°) d'annuler la décision du 30 mai 2016 par laquelle le maire de Forcalquier a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la réalisation d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 2 891 mètres carrés ;

2°) d'annuler l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial du 12 novembre 2015 défavorable à sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale ;

3°) d'autoriser la création de l'ensemble commercial, ou à défaut d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de statuer à nouveau sur le projet dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.



Elle soutient que :
- sa requête n'est pas tardive ;
- elle est recevable à demander l'annulation du refus de permis de construire en excipant de l'illégalité de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial ;
- la commune ne pouvait lui notifier une décision de refus de permis le 30 mai 2016, date à laquelle elle bénéficiait d'un permis de construire tacite ;
- le maire a relevé à tort la situation du projet en zone Nap du fait de l'annulation juridictionnelle de la révision du plan local d'urbanisme, alors qu'elle disposait d'un certificat d'urbanisme permettant la réalisation des constructions en zone UE ;
- la commission nationale d'aménagement commercial a eu une appréciation erronée du projet au regard des objectifs prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce ;
- le projet, remplaçant le supermarché existant et situé dans la continuité de la zone d'activité, ne nuit pas à la protection des terres agricoles et n'a pas d'effets excessifs sur la consommation de l'espace ;
- le projet est proche du centre-ville, inclut la facilitation des modes de transport doux, et ne devrait entraîner qu'une augmentation de 10 % du flux de véhicules ;
- l'organisation de la circulation des véhicules de livraison et de la clientèle ne crée pas de risque pour la sécurité ;
- le projet demeure complémentaire avec l'offre commerciale du centre-ville et doit réduire l'évasion commerciale vers les pôles commerciaux extérieurs à la commune ;
- le projet, qui intègre des mesures limitant l'imperméabilisation des sols et des dispositifs d'économie d'énergie, et qui a fait l'objet d'une étude paysagère, respecte les critères de développement durable ;
- le confort du consommateur et des salariés sera amélioré par rapport au magasin existant.


Par un mémoire enregistré le 27 juin 2017, la commune de Forcalquier représentée par Me D..., déclare s'en remettre à la décision de la Cour sur le bien-fondé de la requête de la SCI Rodrigue.

Elle soutient que :
- le maire était en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ;
- la SCI Rodrigue n'est recevable à invoquer devant la Cour que des moyens relatifs au refus d'autorisation d'exploitation commerciale en vertu des articles L. 425-4 et L. 600-4-1 de ce code ;
- elle ne partage pas les motifs de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial et souhaite la modernisation d'un équipement commercial vieillissant.



Par un mémoire enregistré le 28 août 2017 la SAS LB Le Plan, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Rodrigue une somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.




Elle soutient que :
- les conclusions dirigées contre le refus de permis sont tardives, la décision du 30 mai 2016 étant purement confirmative du refus implicite né le 31 décembre 2015 à l'issue du délai d'instruction prorogé ;
- les conclusions dirigées contre l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial, insusceptible de recours contentieux, sont irrecevables ;
- le maire étant en situation de compétence liée pour refuser le permis valant autorisation d'exploitation commerciale, les moyens tirés de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, de la situation et de la desserte du projet sont inopérants ;
- la SCI Rodrigue n'a pu bénéficier d'aucun permis tacite en application de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme ;
- les moyens tirés d'erreurs d'appréciation de la commission nationale d'aménagement commercial sont infondés ;



Par un mémoire enregistré le 12 octobre 2017, l'association Union des commerçants et artisans de Forcalquier (UCAF), représentée par la SCP d'avocats CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Rodrigue une somme de 2 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le moyen tiré de la délivrance d'un certificat d'urbanisme est inopérant ;
- le moyen tiré de la naissance d'un permis tacite est infondé ;
- les moyens tirés du non-respect de l'article L. 752-6 du code de commerce par l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial sont infondés ;

Les parties ont été informées le 12 février 2018, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial.

La SCI Rodrigue a présenté le 15 février 2018 des observations en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office par la Cour.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;
- le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.





Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Hameline,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- les observations de Me B... représentant la SCI Rodrigue, et celles de Me A... représentant l'Union des commerçants et artisans de Forcalquier et substituant Me C...pour la SAS LB Le Plan.



1. Considérant que la SCI Rodrigue a demandé le 6 mai 2015 au maire de Forcalquier la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de réaliser dans la zone d'activité des Chalus un ensemble comprenant un hypermarché d'une surface de vente de 2 835 mètres carrés sous l'enseigne Intermarché, un point de retrait des achats ou " drive " comportant deux pistes de ravitaillement et une boulangerie équipée d'une piste de ravitaillement, ainsi que deux autres bâtiments destinés à accueillir une pharmacie et des activités médicales ; que la commission départementale d'aménagement commercial des Alpes-de-Haute-Provence a rendu un avis favorable au projet le 24 juin 2015 ; que, saisie d'un recours administratif formé contre cet avis par l'Union des commerçants et artisans de Forcalquier (UCAF) et la SAS LB Le Plan, la commission nationale d'aménagement commercial a rendu un avis défavorable le 12 novembre 2015 ; que le maire de Forcalquier a refusé de délivrer le permis de construire par arrêté du 30 mai 2016 ; que la SCI Rodrigue demande à la Cour statuant en premier et dernier ressort d'annuler ce refus de permis de construire ainsi que l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial ;



Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial :


2. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme et de l'article L. 752-17 du code de commerce que l'avis rendu par la commission nationale d'aménagement commercial, lorsque celle-ci est saisie d'un recours administratif contre l'avis de la commission départementale à la suite d'une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, a le caractère d'un acte préparatoire ; que, dès lors, le pétitionnaire, qui est au nombre des personnes visées à l'article L. 752-17 du code de commerce, ne peut présenter de recours pour excès de pouvoir directement contre l'avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial, mais seulement contre le refus, par l'autorité compétente, de sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ;


3. Considérant, par suite, que les conclusions présentées par la SCI Rodrigue à fin d'annulation de l'avis rendu le 21 octobre 2015 par la commission nationale d'aménagement commercial dans le cadre de l'instruction de sa demande de permis de construire sont dirigées contre un acte insusceptible de recours, ainsi que la Cour l'a au demeurant jugé par arrêt n° 16MA0005 du 10 juillet 2017 ; qu'elles ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées comme irrecevables ;


Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale :


4. Considérant que les cours administratives d'appel sont compétentes, en vertu de l'article L. 600-10 du code de l'urbanisme, pour connaître en premier et dernier ressort du recours contentieux formé par le demandeur d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale contre la décision de refus de permis prise par l'autorité administrative après avis de la commission nationale d'aménagement commercial, ce recours constituant un litige relatif au permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale au sens de cet article ; qu'il appartient à la Cour, saisie par le pétitionnaire de conclusions à fin d'annulation d'un refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, de se prononcer sur la légalité de cette décision dans toutes ses dispositions ; que peuvent, dès lors, être invoqués de manière recevable à l'appui de telles conclusions les moyens tirés tant de la violation des règles d'urbanisme que de la violation des règles relatives à l'autorisation d'exploitation commerciale ;



En ce qui concerne la naissance d'un permis de construire tacite :


5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme,: " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : (...) h) Lorsque le projet a été soumis pour avis à la commission départementale d'aménagement commercial en application de l'article L. 752-4 du code de commerce, en cas d'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...). " ;


6. Considérant, d'autre part, qu'en vertu du b) de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la demande de permis de construire de la SCI Rodrigue, le délai d'instruction de droit de commun de trois mois se trouvait porté à " six mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation (...) " ; qu'enfin aux termes de l'article R. 422-36-1 du même code : " Lorsqu'en application soit du I, soit du V de l'article L. 752-17 du code de commerce, la délivrance du permis est subordonnée à un avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, le délai d'instruction est prolongé de cinq mois. " ;


7. Considérant qu'en application de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme, aucun permis tacite ne peut naître du silence de l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à l'issue du délai d'instruction, en cas d'avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial ; qu'au surplus il ressort des pièces du dossier, et notamment des lettres du service instructeur des 27 mai et 13 août 2015, que la commune de Forcalquier a fait compléter le dossier de demande par la production de pièces reçues le 6 août 2015, puis appliqué un délai d'instruction prolongé à compter de cette date en raison de la soumission du projet à la législation relative aux établissements recevant du public, et a enfin exceptionnellement prolongé ce délai de cinq mois, ainsi qu'elle y était tenue, en raison du recours formé devant la commission nationale d'aménagement commercial ; que, par suite, le délai d'instruction n'était en toute hypothèse pas expiré à la date du 30 mai 2016 à laquelle le maire de Forcalquier a pris la décision de refus de permis de construire contestée ; que, par suite, la SCI Rodrigue ne peut, en tout état de cause, faire valoir que cette décision procéderait illégalement au retrait d'un permis de construire tacite ;


En ce qui concerne le motif de refus tiré de la violation du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 23 octobre 2007 :


8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme alors applicable : " L'annulation (...) d'un plan local d'urbanisme (...) ou d'un plan d'occupation des sols (...)a pour effet de remettre en vigueur (...) le plan local d'urbanisme (...) ou le plan d'occupation des sols (...) immédiatement antérieur. " ; qu'aux termes de l'article L. 410-1 du même code : " (...)Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique (...) " ; que si la règle ainsi fixée confère à la personne à laquelle un certificat d'urbanisme a été délivré un droit à voir sa demande de permis de construire, lorsque celle-ci a été déposée dans les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme mentionnées dans ledit certificat, elle n'a ni pour objet ni pour effet de justifier légalement la délivrance d'un permis de construire fondé sur ces dispositions dans le cas où celles-ci sont illégales ;


9. Considérant que, pour refuser la demande de permis de la SCI Rodrigue, le maire de Forcalquier a appliqué au projet les dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 23 octobre 2007, à la suite de l'annulation par un jugement du tribunal administratif de Marseille du 17 novembre 2015 de la délibération du 25 octobre 2013 approuvant la révision de ce plan ; que la Cour administrative d'appel de Marseille a confirmé cette annulation, devenue définitive, par un arrêt du 24 juin 2016 ; que, compte tenu de l'annulation rétroactive dont elles ont ainsi fait l'objet, les dispositions du plan local d'urbanisme du 25 octobre 2013, mentionnées dans le certificat d'urbanisme positif adressé à la SCI Rodrigue le 19 décembre 2014, qui incluaient l'assiette du projet en zone UE " zone d'activité des Chalus ", ne pouvaient en application de l'article L. 410-1 légalement servir de fondement à la délivrance ultérieure d'une autorisation d'urbanisme ;


10. Considérant, par suite, que le maire de Forcalquier n'a entaché le refus de permis contesté d'aucune erreur de droit en constatant que les articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme du 23 octobre 2007, qui ne permettent aucune construction nouvelle, faisaient obstacle à toute autorisation du projet d'ensemble commercial présenté la SCI Rodrigue dans la zone naturelle Nap où se trouvait classé le terrain d'assiette ; qu'il ressort des termes de la décision du 30 mai 2016 que le maire s'est estimé, à juste titre, en situation de compétence liée pour rejeter en raison de ce motif la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ; que, par suite, les autres moyens soulevés à l'encontre de l'arrêté de refus de permis de construire, y compris ceux tirés par voie d'exception de l'illégalité de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial sur la demande d'autorisation d'exploitation commerciale sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés en toute hypothèse ;


11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non recevoir opposées à ses conclusions sur ce point, la SCI Rodrigue n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 30 mai 2016 par laquelle le maire de Forcalquier a refusé sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ;


Sur les conclusions à fin d'injonction :


12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ;


13. Considérant que l'exécution de la présente décision, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la SCI Rodrigue, n'implique aucune mesure d'exécution par l'administration ; que les conclusions formées par la requérante en application de cet article, qui tendent au demeurant au prononcé d'injonctions à l'égard de la commission nationale d'aménagement commercial et non à l'égard de l'auteur de la décision en litige, ne peuvent dès lors qu'être rejetées ;


Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :


14. Considérant que les conclusions présentées par la SCI Rodrigue en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et dirigées au demeurant contre l'Etat non partie au litige, ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées ; que les mêmes dispositions font obstacle à ce que la SAS LB Le Plan et l'UCAF, qui n'ont pas la qualité de parties à la présente instance, obtiennent le versement par la SCI Rodrigue des sommes qu'elles réclament en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ;




D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Rodrigue est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la SAS LB Le Plan et l'UCAF en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Rodrigue, à la commune de Forcalquier, à la société par actions simplifiée LB Le Plan et à l'association Union des commerçants et artisans de Forcalquier.
Copie pour information en sera adressée à la commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 19 février 2018, où siégeaient :

- M. Bocquet, président,
- M. Marcovici, président assesseur,
- Mme Hameline, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 5 mars 2018.
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N° 16MA03054