Délibéré par la commission en sa séance du 7 février 2018

La commission a présenté dans ses précédents rapports d'activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s'inscrit dans la continuité de ces réflexions.

I. - LES OBLIGATIONS COMPTABLES DES PARTIS POLITIQUES
A. - La définition du parti politique

Ni la Constitution ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître que « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale ((1)) ».
Cette absence de définition est source de difficultés dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par une jurisprudence concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 précitée, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :

- si elle est éligible à l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7) ; et
- si elle a déposé des comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (article 11-7).

Tout groupement qui s'est assigné un but politique et qui est éligible à l'aide publique, soit a désigné pour recueillir l'ensemble de ses ressources un mandataire (une personne physique déclarée à la préfecture ou une association de financement agréée par la CNCCFP) jouit de la personnalité morale en application de l'article 7 de la loi du 11 mars 1988 et doit déposer chaque année à la CNCCFP ses comptes certifiés. Bénéficier du statut d'association déclarée n'est donc pas une condition pour relever de la loi du 11 mars 1988, même si ce statut est le plus souvent choisi par les partis politiques.
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

- une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
- une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

L'aide attribuée à un parti politique bénéficiaire de la première fraction peut être l'objet d'une modulation financière en cas de non-respect de la parité entre les candidats.
La seconde fraction de ces aides est attribuée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher.
En outre, un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut pas se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.
Enfin, le rattachement des parlementaires pour l'attribution de la seconde fraction de l'aide publique est disponible sur le site internet des deux assemblées.

B. - Les obligations comptables du parti politique et leurs conséquences

A titre liminaire, il convient de souligner qu'aux termes de l'article 25 II de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, les dispositions de l'article 11-7, dans sa rédaction résultant de l'article 25 I 12° de cette même loi, ne s'appliqueront qu'à compter du premier exercice des partis ou groupements politiques ouvert postérieurement au 31 décembre 2017.
Ainsi, les obligations légales des partis et groupements politiques au titre de l'exercice 2016, objet du présent avis, sont régies par l'article 11-7 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée.
L'obligation de dépôt de comptes certifiés à la commission constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.
En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

- tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
- arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
- les faire certifier par deux commissaires aux comptes si les ressources annuelles du parti dépassent 230 000 euros ou par un seul commissaire aux comptes si les ressources du parti sont inférieures à ce seuil ;
- les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel.

Cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.
Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.
Au-delà de la publication des comptes, la commission doit s'assurer du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes telles que prévue par l'article 11-7 précité. Pour ce faire, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique autorise la commission à obtenir, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle.
Si le contrôle des pièces comptables des partis politiques est à la charge des commissaires aux comptes dans le cadre de leur mission de certification des comptes, la vérification des obligations légales des partis par la commission peut également se faire au regard des pièces comptables réclamées.
Ainsi, dans le cadre de l'instruction des comptes portant sur l'exercice 2016, la commission a demandé des pièces comptables et des justificatifs aux partis politiques pour lesquels elle estimait que les comptes d'ensemble déposés nécessitaient une information supplémentaire dans 37 cas.
Peuvent être considérés comme n'ayant pas respecté leurs obligations légales, les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes dans le délai fixé par la loi, qui auraient déposé des comptes non certifiés, qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes et tous les partis pour lesquels la commission aurait constaté des comptes comportant une incohérence manifeste ou un périmètre comptable incomplet au regard des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
Le constat par la commission du respect ou du non-respect des obligations légales détermine les partis politiques qui sont susceptibles de bénéficier ou non pour l'avenir des dispositions de la loi du 11 mars 1988 à savoir :

- l'aide publique directe si le parti y est éligible ;
- la dispense du contrôle de la Cour des comptes dans le même cas (3) ;
- le droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts ;
- le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.

En ce qui concerne le dernier point, la jurisprudence administrative (4) a précisé à plusieurs reprises que les partis politiques pour lesquels la commission avait constaté le non-respect de leurs obligations légales se voyaient de fait privés du droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.
En revanche, la perte de l'aide publique, de la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit à la réduction d'impôt est expressément prévue par l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 précitée. Jusqu'à présent, ces conséquences au constat de la commission étaient automatiques et pour une durée d'un an en ce qui concerne l'aide publique et le droit à la réduction d'impôt.
Or, depuis la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats, les conséquences prévues à l'article 11-7 sont laissées à l'appréciation de la commission quant à son application et sa durée.
L'article 11-7 dispose en effet que « Si la commission constate un manquement aux obligations prévues au présent article, elle peut priver, pour une durée maximale de trois ans, un parti ou groupement politique du bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi et de la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations consentis à son profit, à compter de l'année suivante ».
Ce pouvoir d'appréciation accordé à la commission doit lui permettre d'adapter sa décision à la gravité des faits l'ayant conduit à constater le non-respect de l'article 11-7 précité.
Aussi, au regard des explications ou de l'absence d'explication avancées par les partis concernés dans le cadre de la procédure contradictoire mise en place par la commission et du motif retenu pour considérer qu'un parti politique n'a pas respecté ses obligations légales (absence de dépôt, dépôt hors délai, comptes non certifiés…), la commission adapte sa décision et notamment la durée de la privation des droits ouverts aux partis politiques soumis au régime de la loi du 11 mars 1988 précitée.

II. - DES DONNÉES GÉNÉRALES SUR LES COMPTES DES PARTIS EN 2016
A. - Le nombre de formations politiques concernées

493 formations au total étaient tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 30 juin 2017 pour l'exercice 2016, parmi lesquelles 53 (5) éligibles à l'aide publique (dont 27 le demeurant au titre des élections législatives de 2017) et 466 non éligibles à l'aide publique directe mais ayant disposé pour l'année 2016 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds.
Si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire ou de décider de sa dissolution et d'en informer la commission. Trop souvent toutefois les partis politiques ne déposant pas ou plus leurs comptes disposent toujours d'un mandataire ou n'informent pas la commission de leur dissolution.
Ainsi, 26 % des formations politiques tenues de déposer des comptes certifiés en 2017 ne l'ont pas fait. Une grande majorité des cas semble concerner des partis politiques en sommeil ou des partis politiques sans activité n'ayant jamais procédé aux formalités de dissolution ou à leur publicité. Il est à noter alors que des opérations de liquidation ont pu se faire en l'absence de tout contrôle des commissaires aux comptes.
Il convient enfin de relever que pour ne pas maintenir des procédures inutiles, ont été retirées de la liste des partis politiques concernés, 3 formations politiques non éligibles à l'aide publique (6) et pour lesquelles :

- la commission ne connaît pas le nom du dernier dirigeant ou l'adresse du siège social ;
- les comptes n'ont jamais été déposés ou déposés pour la dernière fois il y a plus de trois ans ;
- le mandataire n'a fait aucune demande de reçus à la commission depuis plus de trois ans.

B. - La synthèse de la conformité des dépôts

Les partis concernés par l'obligation de dépôt ont été invités, par circulaire, à produire leurs comptes au plus tard le 30 juin 2017. Pour certains des comptes déposés, la commission a, dans le cadre d'une procédure contradictoire, interrogé les partis politiques concernés sur les formalités de présentation et d'élaboration des comptes, sur la cohérence générale des comptes, sur la nature et l'origine des fonds perçus par le mandataire ainsi que leurs modalités de perception, sur la clarification du périmètre de certification et sur les financements entre formations politiques.
La commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en ses séances des 16, 30 octobre et 18 décembre 2017.
Sont publiés (7) au Journal officiel, édition des Documents administratifs, 365 comptes déposés (soit 74 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes).
Les listes des partis selon les critères de conformité des dépôts sont jointes en annexe du présent avis.

- Dépôts conformes : 341 (soit 93 % des comptes déposés) dont :
- 309 comptes certifiés sans réserve.

La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce dans sa rédaction antérieure à l'arrêté du 26 mai 2017 (8) que « Le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée par convention d'assurance raisonnable que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives ».

- 4 comptes certifiés avec réserves.

Ces réserves sont de portée et de nature très variables. La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce dans sa rédaction antérieure à l'arrêté du 26 mai 2017 que « le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié, au cours de son audit des comptes, des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ».

- Dépôts non conformes : 24 (soit 7 % des comptes déposés) dont :
- 10 comptes certifiés par deux commissaires aux comptes déposés hors délai après le 30 juin 2017.
- 14 comptes déposés mais non certifiés par un ou deux commissaires aux comptes dont 4 déposés également hors délai.
- Comptes non déposés : 128 (soit 26 % des formations tenues de déposer des comptes).

Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. Chaque fois qu'elle l'a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l'attention sur une anomalie constatée.

C. - Les données chiffrées brutes concernant les 351 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors délai)

- 193 formations ont connu un exercice déficitaire ;
- 147 formations ont connu un exercice excédentaire ;
- 7 formations ont dégagé un résultat d'exercice nul.

Le déficit cumulé des partis déficitaires s'élève à 10 726 088 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s'élève à 39 429 163 €, soit un solde global excédentaire de 28 703 075 €. Pour l'exercice 2015, le solde global était excédentaire pour un montant de 5 312 936 €.
a) Evolution générale des dépenses et des recettes :

(Montant en euros)

Les comptes de l'exercice 2016 présentent des recettes totales en hausse en vue de l'année présidentielle à venir. A cet égard, la tenue de primaires organisées par les différentes formations politiques en vue de la désignation de leur candidat à l'élection présidentielle a donné lieu dans certains cas à l'encaissement de frais de participation par les partis politiques concernés.
Le niveau des recettes qui ne cessait de chuter depuis 2012, année des dernières élections présidentielles, est reparti à la hausse depuis 2015. Ainsi, à l'instar de l'année 2015, les partis politiques ont dépensé moins que ce qu'ils ont perçu en 2016 signe que certains au moins ont préféré conserver une partie de leurs recettes courantes en prévision des échéances électorales de 2017 (élection présidentielle et élections législatives).
b) La structure des recettes :
L'aide publique attribuée en 2016 atteint un montant total de 63 101 868,14 euros dont 28 766 533,14 euros (après application des diminutions pour non-respect de la parité) au titre de la première fraction et 34 335 335 euros au titre de la seconde fraction.
Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants une réduction d'impôt de 66 % des sommes versées au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus). Depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements sont retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite générale de 20 % du revenu imposable applicable à l'ensemble des dons ; ils ne peuvent excéder, hors contributions d'élus, la somme globale de 7 500 euros par personne et par an pour tous partis confondus.
Pour l'exercice 2016, les 19 formations politiques dont les produits sont supérieurs à 1 500 000 euros concentrent près de 86 % des recettes de la totalité des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés (classement par ordre décroissant du total des recettes) :

(Montant en euros)

Douze de ces formations ne bénéficient pas de l'aide publique mais trois d'entre elles bénéficient de financement en provenance d'autres formations politiques percevant cette aide en 2016 : l'Union des démocrates et indépendants en provenance de l'Union des radicaux, centristes, indépendants et démocrates, le Parti de gauche en provenance de Forces de gauche et le Mouvement démocrate en provenance du Centre pour la France.
En outre la Haute Autorité de la primaire de la droite et du centre 2016, association qui s'est placée volontairement sous le statut de parti politique a disposé de recettes correspondant au versement de 2 euros par participant à chaque tour de la primaire organisé par l'association les 20 et 27 novembre 2016, afin de couvrir les coûts budgétisés de cette organisation.
Les autres formations politiques bénéficiant de l'aide publique, hors dispositions spécifiques à l'outre-mer sont les suivantes :

(Montant en euros)

On notera que pour cinq de ces formations, l'aide publique représente la recette unique ou quasi-exclusive.
c) La nature des dépenses :
De par la loi, ni l'opportunité ni la régularité des dépenses ne relèvent de la compétence de la commission. En revanche, si les commissaires aux comptes venaient à identifier au cours de leur audit des dépenses constitutives d'irrégularités, ils seraient amenés à les signaler dans une communication ad hoc adressée à la plus haute instance dirigeante de la formation politique. Les mêmes commissaires aux comptes apprécient en outre l'étendue et la nature des procédures d'audit à mettre en œuvre pour vérifier la mise en œuvre effective des procédures de contrôle interne existantes, la réalité, la nature et le montant des dépenses de la formation politique, comptabilisées en charges dans le compte de résultat d'ensemble de la formation politique.
Le tableau suivant présente le montant des dépenses que l'on pourrait qualifier d'externes, au regard de la totalité des charges supportées par les partis politiques ayant des recettes supérieures à 1 500 000 euros. Ne sont considérées ici comme des dépenses externes, car dirigées vers d'autres acteurs, que les dépenses de propagande et de communication, les aides financières définitives aux candidats (et non les prêts) et les aides à d'autres formations politiques. Ne sont pas retracés dans les comptes des partis politiques les concours en nature effectués au bénéfice des candidats (en revanche, ces derniers doivent les valoriser dans leurs comptes de campagne).

(Montant en euros)

La quasi-totalité des charges de l'Union des radicaux, centristes, indépendants et démocrates correspond à des aides financières versées à d'autres formations politiques.
La commission rappelle qu'elle ne dispose que des comptes d'ensemble des formations politiques et que toute analyse à partir de ces seules données doit être menée avec précaution. La commission a, par le passé, montré la difficulté d'une analyse pertinente du financement des campagnes électorales par les partis politiques en l'absence, au sein des comptes d'ensemble, d'une annexe obligatoire retraçant par type d'élection la totalité de leurs interventions. En outre, compte tenu de la liberté d'organisation des partis, le législateur n'a pas prévu, pour le parti politique bénéficiaire de l'aide publique, l'obligation de présenter un compte d'emploi de cette aide.
Cependant, il convient de souligner que les partis politiques devront faire figurer au sein des annexes de leurs comptes, « les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral » en application de l'article 25 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance pour la vie politique.
En outre, l'article 7 de la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle a modifié l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Désormais, le compte de campagne de chaque candidat « comporte en annexe une présentation détaillée des dépenses exposées par chacun des partis et groupements politiques qui ont été créés en vue d'apporter un soutien au candidat ou qui lui apportent leur soutien, ainsi que des avantages directs ou indirects, prestations de services et dons en nature fournis par ces partis et groupements. […]. Les partis et groupements politiques mentionnés au présent alinéa communiquent à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, à sa demande, les pièces comptables et les justificatifs nécessaires pour apprécier l'exactitude de cette annexe. »
Ainsi, il a été possible pour la première fois de comparer la présentation des dépenses exposées par les partis politiques figurant dans le compte de campagne des candidats à l'élection présidentielle de 2017 avec les dépenses figurants dans les comptes 2016 des partis politiques.
Cette comparaison s'est avérée parfois délicate en raison d'une part du chevauchement des périodes couvertes respectivement par celles des candidats (01/04/2016 au 07/07/2017) et par celles des partis (01/01/2016 au 31/12/2016) ; d'autre part, d'un manque de précision quant aux informations données au sein de l'annexe du candidat ou au sein des comptes du parti, aggravé parfois par des changements d'enregistrements comptables entre le moment où les comptes du parti ont été établis et le moment où le compte du candidat est déposé à la commission.

III. - LES QUESTIONS RENCONTRÉES
A. - Les conditions d'application des normes professionnelles

Le rôle central des commissaires aux comptes, quant au respect des dispositions légales et comptables applicables aux partis politiques, conduit la commission à s'assurer que leur mission telle que définie par les textes soit conformément appréhendée par la profession.
Depuis l'adoption par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes le 19 avril 2012 d'un avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée (9), une grande majorité des commissaires aux comptes des partis politiques utilise le modèle de rapport de certification proposé par l'avis technique.
L'avis technique rappelle par ailleurs l'existence de l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques dont le Haut Conseil du commissariat aux comptes a estimé dans son avis n° 2011-21 du 28 novembre 2011 que la comptabilité des partis devait en respecter les prescriptions.
Dans le cadre de l'instruction des comptes pour l'exercice 2015, la commission avait constaté que 18 comptes n'avaient pas été élaborés ou présentés conformément à l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques sans que les commissaires aux comptes, a une exception près, ne le mentionnent dans leur rapport de certification.
La commission avait également observé 6 cas de bilans déséquilibrés, de postes comptables renseignés par erreur ou d'enregistrements incohérents facilement identifiables et pour lesquels les commissaires aux comptes des partis concernés n'avaient pas jugé utile d'assortir leur rapport d'observations.
Ces constatations restent d'actualité pour les comptes de l'exercice 2016. En effet, 28 comptes n'ont pas été élaborés ou présentés conformément à l'avis n° 95-02 précité.
A chaque fois que cela s'avérait nécessaire, il a été demandé aux partis politiques concernés le renvoi de rapports ou de comptes corrigés pour des anomalies d'établissement ou de présentation aisément détectables (des rapports de certification non signés, des comptes déséquilibrés, des comptes d'ensemble dont les résultats internes ne sont pas neutralisés, des annexes aux comptes faisant référence à un autre parti politique ayant en commun les même experts-comptables, des inversions de postes comptables, etc.).
En raison de l'ancienneté de l'avis pris en 1995, la commission a appelé de ses souhaits une révision, voire une définition d'un nouveau référentiel comptable. La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique impose désormais aux partis politiques la tenue d'une comptabilité selon un règlement établi par l'Autorité des normes comptables.
La commission avait en 2016 sollicité à nouveau l'Autorité des normes comptables (ANC) afin d'étudier l'opportunité et les modalités de mise en œuvre d'un nouveau plan comptable des partis et groupements politiques. Le collège de l'ANC a ainsi constitué un groupe de travail ad hoc qui a mené une première phase de réflexion durant l'année 2017.
Cette première phase achevée devrait permettre l'élaboration d'un nouveau règlement comptable dont l'adoption courant 2018 serait souhaitable afin de ne pas laisser les partis politiques sans texte de référence pour la tenue de leur comptabilité.
Il serait également opportun qu'un nouvel avis technique de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes prenne en compte les changements de présentation et d'établissement des comptes issus du prochain règlement comptable afin que les commissaires aux comptes y soient rapidement sensibilisés.

B. - Les demandes de pièces comptables et des justificatifs nécessaires au bon accomplissement de la mission de contrôle de la commission

Sans modifier la finalité du contrôle de la commission, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence financière de la vie publique a augmenté les moyens mis à sa disposition. En effet, l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 prévoit que « la commission demande, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle ».
La mise en œuvre de cette disposition rencontre plusieurs difficultés :

- les délais relativement courts assignés à la commission pour vérifier le respect des obligations légales : en effet, la commission doit communiquer au Gouvernement avant le mois de novembre la liste des partis éligibles à l'aide publique ayant respecté leurs obligations afin que les parlementaires puissent s'y rattacher en vue de les faire bénéficier de la seconde fraction de l'aide publique ; dès lors, la demande de pièces et son analyse doivent se faire dans un délai de quatre mois pour les partis politiques concernés ;
- l'absence de sanction spécifique pour le refus de transmission à la commission des pièces demandées ;
- l'éventuelle incidence de la loi du 11 octobre 2013 sur les limitations apportées par la jurisprudence du Conseil d'Etat « Cap sur l'avenir 13 » précisant les missions de la commission et ne l'autorisant à passer outre la certification des commissaires aux comptes qu'en présence d'une incohérence manifeste ou d'un périmètre incomplet ;
- le maintien du secret professionnel des commissaires aux comptes à l'égard de la commission alors que celle-ci a exprimé à plusieurs reprises le souhait qu'il soit levé.

La commission utilise son droit de communication des pièces dans un certain nombre de cas, notamment au regard :

- du niveau des disponibilités compte tenu des recettes et dépenses annuelles ;
- de la structure des prêts et de leur mode de remboursement ;
- de la nature des emprunts et dettes figurant sur plusieurs exercices et dont l'origine n'était pas déterminée dans les annexes aux comptes ;
- des variations du montant des produits non justifiées par rapport à l'exercice précédent ;
- des dévolutions dont l'origine n'était pas identifiable ;
- des montants de facturation des services rendus aux candidats qui n'étaient pas en adéquation avec les données déclarées dans les comptes de campagne des candidats concernés ;
- des comptes présentant l'ensemble des dépenses sous le seul poste comptable « Autres charges externes » ;
- des aides financières aux candidats qui n'étaient pas en adéquation avec les données déclarées dans les comptes de campagne des candidats.

Une attention particulière avait été portée en 2015 sur le degré d'endettement de certains partis politiques et, en 2016, sur le respect des barèmes des cotisations d'élu dont le montant n'est pas plafonné contrairement aux dons et cotisations des adhérents.
En 2017, l'attention de la commission s'est portée sur la retranscription dans les comptes de certains partis politiques de leur participation financière dans la campagne électorale de l'élection présidentielle.
Parmi les 365 comptes déposés à la commission, 237 comptes ont fait l'objet d'une procédure contradictoire qui a porté dans 36 cas sur une demande de pièces justificatives en application de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988. Dans la grande majorité des cas, l'ensemble des pièces comptables et justificatives demandées a été transmis à la commission.
Lorsque la commission n'avait obtenu que des informations insuffisantes ou aucun élément de réponse, des investigations complémentaires ont été effectuées.

C. - L'obligation de dépôt d'une liste de donateurs et de cotisants

L'article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 précitée énonce que les partis politiques doivent communiquer chaque année à la commission la liste des personnes ayant consenti annuellement à verser un ou plusieurs dons ou cotisations.
En effet, le montant du plafond des dons et cotisations versés aux mandataires de partis politiques est fixé à 7 500 euros par an pour l'ensemble des formations politiques.
Le décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l'application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques énonce notamment que les partis politiques communiquent à la commission au plus tard le 15 avril de l'année suivant chaque exercice, la liste des donateurs et cotisants mentionnée à l'article 11-4.
Cette obligation à la charge des partis politiques doit permettre à la commission de disposer d'une base de données unique de l'ensemble des personnes ayant versé des dons et cotisations afin qu'elle puisse s'assurer du respect du plafond des versements pour l'ensemble des partis politiques. Le contenu, le format de liste et les modalités de sa transmission ont été précisés par un arrêté du 9 décembre 2014 du ministre de l'intérieur. En outre, la commission a établi un cahier des charges retraçant les données techniques du fichier devant lui être transmis (10). Si cette obligation est indépendante de celle prévoyant le dépôt de comptes certifiés à la commission, elle constitue un outil supplémentaire permettant de s'assurer de la cohérence des recettes déclarées dans les comptes d'ensemble du parti.
Afin de sensibiliser les partis politiques concernés, la commission leur rappelle leur obligation de dépôt de la liste des donateurs et cotisants dans sa circulaire annuelle relative aux obligations comptables des partis politiques. Force est de constater qu'un grand nombre de partis politiques n'ont toujours pas observé cette disposition issue de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique depuis 2014, date de son entrée en vigueur, ce qui amène à s'interroger sur les procédures de perception de fonds et de contrôle interne de ces partis.
Au titre des fonds encaissés en 2016, la commission a dû demander à 166 partis politiques sur 312 pour lesquels des dons ou des cotisations avaient été perçus de lui transmettre une liste. A la date de délibération du présent avis, 200 partis politiques ont déposé une liste de donateurs, soit 64% des partis concernés et parmi ceux-là, seuls 143 respectaient le format prévu par le cahier des charges, soit 46% des partis.
Cependant, depuis 2014, année pour laquelle les partis politiques devaient mettre en œuvre cette obligation pour la première fois, le nombre de partis ayant déposé in fine leur liste de donateurs n'a cessé d'augmenter : 122 partis sur 285 (43%) en 2015, 164 sur 288 en 2016 (57%) et 200 sur 312 en 2017 (64%). Enfin, le montant total des dons et cotisations issu des fichiers exploitables dépasse 58,1 millions d'euros en 2016, ce qui représente un peu plus de 60% des dons et cotisations encaissés par l'ensemble des partis la même année (95, 5 millions d'euros).

IV. LES PERSPECTIVES
A. - Les nouvelles dispositions issues de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique et de son décret d'application

1) Les ressources
Il est désormais prévu que l'ensemble des « ressources » des partis politiques soit recueilli par leur mandataire. Auparavant, seuls les dons devaient obligatoirement transiter par le compte bancaire du mandataire, ce qui permettait à la commission d'avoir un contrôle sur les ressources du mandataire donnant lieu à une réduction d'impôt ; le passage par ce compte des cotisations était facultatif.
2) Les prêts des personnes physiques aux partis politiques
Le nouvel article 11-3-1 de la loi du 11 mars 1988 organise les prêts des personnes physiques aux partis politiques. Il y est prévu que les partis communiquent à la commission dans les annexes de ses comptes, un état du remboursement du prêt consenti, ainsi que l'année de sa conclusion, une copie du contrat du prêt.
Les partis politiques devront fournir au prêteur les informations concernant les caractéristiques du prêt s'agissant du taux d'intérêt applicable, du montant total du prêt, de sa durée ainsi que de ses modalités et de ses conditions de remboursement et informer le prêteur des conséquences liées à la défaillance de l'emprunteur.
Afin d'éviter qu'un de ces prêts constitue en réalité un don déguisé, l'article 10 du décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 pris pour l'application des articles 25 et 26 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique énonce que « Les partis ou groupements politiques peuvent emprunter auprès de personnes physiques à un taux compris entre zéro et le taux d'intérêt légal en vigueur au moment du consentement des prêts. Le taux d'intérêt légal est celui applicable aux créances des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels. Ces prêts sont consentis aux conditions suivantes :
1. La durée de chaque prêt est inférieure ou égale à 24 mois ;
2. Le montant total dû par chaque parti ou groupement politique dans le cadre des prêts consentis par les personnes physiques est inférieur ou égal à 15 000 €. »
3) Le périmètre comptable
Le décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 a également précisé les conditions dans lesquelles seront incluses dans le périmètre comptable des partis leurs organisations territoriales (fédérations, sections, comités, etc.). Il est ainsi prévu que « Les organisations territoriales comprennent les organisations qui sont affiliées au parti ou groupement avec son accord ou à sa demande ou qui ont participé localement, au cours de l'année considérée, à son activité ou au financement d'une campagne. »
Si la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique contribue à un meilleur suivi du respect de la loi du 11 mars 1988, quelques incertitudes quant à son interprétation ou ses conséquences subsistent.

B. - Des précisions à apporter

1) Les ressources
Dorénavant, les dons et cotisations seront difficilement identifiables au sein des relevés bancaires des mandataires. Il est donc indispensable que ces derniers s'astreignent à un suivi rigoureux de leurs recettes afin de distinguer les dons et cotisations, donnant lieu à la délivrance d'un reçu, des autres recettes.
L'absence de définition donnée par le législateur au terme « ressource » (à l'exception de l'aide budgétaire publique) peut entraîner des difficultés pour recenser les types de recettes concernés par cette nouvelle obligation.
Si certaines recettes semblent devoir être considérées comme des ressources au sens de la loi pour la confiance dans la vie politique tels que les dons, cotisations, dévolutions de l'excédent des comptes de campagne, versements définitifs d'autres partis politiques, facturations de services rendus aux candidats, recettes commerciales…, la question peut se poser pour d'autres recettes telles que les versements liés aux emprunts, les produits financiers, les cessions d'actifs immobiliers, les legs, les remboursements de charges et les remboursements d'avance…
Semblent devoir être exclus de cette catégorie les flux internes entre les entités appartenant au même périmètre comptable ainsi que les recettes des entités n'ayant pas un objet politique (entreprise de presse, société immobilière, centre de formation…).
Afin de pallier ces difficultés d'interprétation, il serait souhaitable qu'une réflexion entre la commission et les groupes de travail dédiés à ces questions au sein du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes permette de dégager une position commune quant à la définition du terme « ressource » utilisé par le législateur.
En outre, alors que depuis plusieurs années, la tendance était à la mise en place par les partis politiques d'un seul mandataire à compétence nationale chargé d'encaisser les dons et cotisations de leurs organisations territoriales, l'obligation de faire transiter l'intégralité des ressources par le compte bancaire du mandataire pourrait les inciter à redéployer ou maintenir des mandataires pour l'ensemble de leurs organisations territoriales, auquel cas le contrôle des comptes bancaires de l'ensemble des mandataires par la commission nécessiterait davantage de moyens et une rationalisation de la transmission des informations.
2) Les prêts des personnes physiques aux partis politiques
Le suivi sur 24 mois de la totalité des prêts dont les taux d'intérêts sont compris entre zéro et le taux légal et dont le montant doit être inférieur ou égal à 15 000 euros par parti politique demandera une attention continue dans le temps des partis concernés comme de la commission pour un montant global relativement faible.
En outre, le contrôle des conditions et du remboursement de l'ensemble des prêts par la commission nécessitera la mise en place de procédures internes de contrôle à la charge des partis politiques.
3) Le périmètre comptable
L'enjeu ici est de s'assurer qu'un parti politique n'exclut pas de son propre chef une de ses organisations territoriales (et qu'elle échappe ainsi aux contrôles du ou des commissaires aux comptes du parti) en minimisant son poids financiers au regard des comptes d'ensemble du parti.
Si la participation financière d'une organisation territoriale à une élection est un critère objectif facilement identifiable, la notion d'affiliation est quant à elle davantage sujette à interprétation.
Enfin, au regard de l'interprétation retenue, les conséquences ne seront évidemment pas les mêmes pour un parti politique d'organisation territoriale simple, centralisé et ne disposant que de peu d'entités territoriales comparé à un parti politique fortement représenté localement.
Aussi, le nouveau règlement établi par l'Autorité des normes comptables et la doctrine professionnelle devront s'attacher à préciser ces éléments.

C. - Une publication des comptes modifiée et élargie

La publication au Journal officiel des comptes des partis politiques ne sera plus « sommaire » à compter de l'exercice 2018. En outre, devront figurer dans les annexes aux comptes, les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par les partis politiques, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral.
En pratique, il pourrait être envisagé, d'une part, la publication des données relatives aux prêts sur la plateforme ouverte des données publiques françaises (en plus de celles relatives aux données comptables des partis politiques) et d'autre part, une publication en ligne sur le site du Journal officiel des comptes des partis politiques à l'instar de ceux des associations et fondations d'entreprises ou encore ceux des organisations syndicales et professionnelles.
Ainsi, la publication des comptes sera notablement élargie par rapport à celle qui est actuellement. L'objectif poursuivi est de rendre accessibles les données relatives au financement de la vie politique dans des délais raisonnables et dans des formats compréhensibles par le grand public.

D. - De nouvelles sanctions pénales

Le respect des formalités prévues à l'article 11-7 sera encore plus prégnant à l'avenir pour les partis politiques concernés. En effet, l'article 25 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique modifiant l'article 11-9 de la loi 11 mars 1988 prévoit notamment que « Le fait pour un dirigeant de droit ou de fait d'un parti ou groupement politique de ne pas déposer les comptes du parti ou groupement qu'il dirige dans les conditions fixées à l'article 11-7 est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende ».
Ainsi, à compter du 1er janvier 2018, des sanctions pénales sont prévues pour les partis politiques déposant des comptes non certifiés, des comptes hors délai ou ne déposant pas de comptes à la commission.
De même, la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique devrait répondre à une des difficultés soulignées par la commission en prévoyant à compter du 1er janvier 2018 des sanctions en cas de non communication des pièces demandées en application de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988, à savoir un an d'emprisonnement et 15 000 € d'amende.
Enfin, si jusqu'à présent aucune sanction n'était prévue en cas de non-communication de la liste des donateurs et cotisants à la commission, la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a prévu à compter du 1er janvier 2018 que son absence de communication serait punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende.

TABLEAU RÉCAPITULATIF
FORMATIONS POLITIQUES TENUES DE DÉPOSER DES COMPTES CERTIFIÉS AUPRÈS DE LA CNCCFP
AU PLUS TARD LE 30 JUIN 2017 AU TITRE DE L'EXERCICE 2016
(Nombre : 493)

Liste des 337 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés sans réserves :

Liste des 4 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés avec réserves :

Liste des 10 partis ayant déposé à la commission des comptes hors délai :

Liste des 14 partis ayant déposé à la commission des comptes non certifiés par un ou deux commissaires aux comptes :

Liste des 128 partis n'ayant pas déposé de comptes à la commission :

(*) Le parti politique Unis pour Alforville a exercé un recours gracieux contre la décision de la commission constatant le non-respect de ses obligations légales au motif que ses comptes n'avaient pas été déposés. A la suite de ce recours, la commission a considéré le 26 février 2018 que la formation politique n'avait pas satisfait à ses obligations légales au motif qu'elle avait déposé des comptes non certifiés hors délai.