1. Les relations de la commission avec les institutions

présentes dans la campagne présidentielle

Ce ne sont pas moins de quatre institutions qui sont appelées à intervenir dans le cadre de l'élection présidentielle: outre la Commission nationale de contrôle, sont aussi concernés la commission des sondages, le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le Conseil constitutionnel. Il est clair, dans ces conditions, que la répartition des compétences entre ces différentes institutions peut poser de délicates questions.
1.1. La commission des sondages possède, en vertu des dispositions de la loi no 77-708 du 19 juillet 1977 et de son décret d'application no 78-79 du 25 janvier 1978, des attributions bien délimitées, ce qui permet, en principe,
d'éviter tout chevauchement de compétences. Néanmoins, la Commission nationale de contrôle, saisie par un candidat, a été amenée à considérer que la diffusion par le comité de soutien local d'un candidat d'un sondage non publié, pendant la semaine précédant le premier tour de scrutin, pouvait être regardée comme la diffusion d'un document de propagande, également prohibée pendant la période de la campagne officielle. Elle s'est donc considérée compétente pour traiter ce point, en même temps qu'elle transmettait la réclamation dont elle avait été saisie, pour information, au Président de la commission des sondages (cf. annexe III).
1.2. Les relations de la commission avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel ont suscité moins d'interrogations qu'au moment de la campagne de 1988. Les principes qui avaient alors été posés, en combinant les dispositions de l'article 12 du décret du 14 mars 1964, dans leur rédaction issue du décret du 6 janvier 1988, avec celles de l'article 10 du même décret, ont été confirmés: si la mission de faire respecter l'égalité entre les candidats dans les programmes d'information des sociétés nationales de programmes et des services de communication audiovisuelle autorisés ou concédés, a été transférée au Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission nationale de contrôle ne peut être considérée pour autant comme déchargée de toute responsabilité dans ce domaine, compte tenu de sa vocation générale de garant du principe de l'égalité de traitement entre les candidats. Elle se réserve donc la possibilité d'y intervenir, mais à titre exceptionnel, et en quelque sorte en appel. Dans ce cadre, la Commission nationale a instauré avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel une collaboration étroite, qui s'est concrétisée notamment par la participation systématique du président de ce conseil à la première partie des séances de la commission consacrée à l'examen des questions ayant trait au secteur audiovisuel.

Cet examen a concerné essentiellement le suivi régulier des temps de

parole et d'antenne accordés à chaque candidat par les entreprises de l'audiovisuel, la mise au point des décisions et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives à la couverture de la campagne présidentielle par les services de radiodiffusion et de télévision, et enfin l'étude des réclamations présentées par les candidats ou les < < pré-candidats > >.

Il est à noter que, à la demande du Conseil supérieur de l'audiovisuel,

la commission a eu à prendre parti sur un certain nombre de questions soulevées par l'élaboration des directives de ce conseil (cf. ci-dessous, 3, Les Médias).

Quant aux réclamations adressées à la Commission nationale de contrôle

par certains candidats qui ne s'estimaient pas traités convenablement par les médias audiovisuels, elles ont donné lieu à une étude approfondie, au vu des éléments objectifs fournis par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui se trouvait généralement saisi de manière parallèle.

A chaque fois, la commission soit s'est assurée que les mesures prises

en réponse par le Conseil supérieur de l'audiovisuel étaient appropriées au regard des règles posées par l'article 12 du décret du 14 mars 1964, soit a demandé à ce conseil de prendre des mesures aux mêmes fins (cf. annexe IV).

Dans tous les cas, ces vérifications et réactions ont suffi à rétablir

la situation du candidat au regard du principe d'égalité de traitement.
1.3. Le Conseil constitutionnel, en vertu de l'article 58 de la Constitution, veille à la régularité de l'élection du Président de la République; l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 le charge < < de veiller à la régularité des opérations > >. Ces dispositions fondent l'exercice par ce conseil d'un contrôle général de régularité antérieurement au scrutin (3).

Ce contrôle général de régularité ne s'étend pas directement à la

campagne ou à la propagande électorale, puisque celle-ci, d'une part, n'est pas mentionnée dans l'énumération faite par l'article 3.III de la loi du 6 novembre 1962 des articles de l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 et, d'autre part, est réservée à la Commission nationale de contrôle par le décret du 14 mars 1964, ainsi que cela résulte clairement de l'intention de ses auteurs.

La répartition des compétences entre ces deux organismes est donc assez

nettement établie. Néanmoins, au cours de cette campagne, une interrogation a surgi en ce qui concerne les bulletins de vote, qui peuvent être considérés aussi bien comme du matériel de propagande électorale, dès lors que leur expédition aux électeurs, en même temps que les professions de foi des candidats, est confiée aux commissions locales de contrôle par le jeu combiné des articles 16 du décret du 14 mars 1964 et R. 34 du code électoral, que comme des moyens d'expression des suffrages, se rattachant donc au scrutin lui-même.

D'un commun accord, et à l'inverse de ce qui s'était fait lors de

l'élection de 1988, il a été considéré que, dès lors que l'activité des commissions locales de contrôle était impliquée, le traitement des questions relatives à la régularité des bulletins de vote relevait de la compétence de la Commission nationale, sous réserve que ces questions ne soient pas de nature à mettre en cause le déroulement général de l'élection, auquel cas il reviendrait à la Commission nationale de contrôle de saisir le juge constitutionnel. Ce dernier, en effet, se réserve une possibilité d'intervention exceptionnelle en ce qui concerne l'organisation et le déroulement de la campagne (cf. décision du 6 avril 1995, M. Durand, annexe V).

Au total, la manière dont l'élection présidentielle est organisée par

les textes peut apparaître bien complexe. Cette caractéristique s'explique par des raisons historiques - les préoccupations tenant à la place tenue dans les campagnes électorales par des sondages et par les moyens audiovisuels étant apparues postérieurement à la loi de 1962 et au décret de 1964; elle s'explique aussi par la volonté des auteurs du décret du 14 mars 1964 de ne pas faire traiter par le Conseil constitutionnel, juge de l'élection, nombre de questions situées en amont des opérations électorales au sens strict.

La répartition des compétences, telle qu'elle s'est établie aujourd'hui,

paraît avoir atteint un certain équilibre qu'il n'est pas proposé de remettre en cause; elle implique néanmoins que des relations informelles et continues soient établies entre les quatre institutions intéressées. A ce prix, le dispositif de contrôle lourd et complexe qui se met en place à l'occasion de chaque élection présidentielle et qui implique une grande disponibilité de la part des organismes en cause fonctionne de manière satisfaisante et explique en grande partie l'absence d'incidents majeurs au cours de la campagne électorale.

2. La Commission nationale de contrôle: sa compétence

et ses pouvoirs. - Les commissions locales de contrôle

2.1. La compétence de la Commission nationale de contrôle.
2.1.1. La compétence ratione materiae de la Commission nationale de contrôle pose peu de problèmes. En effet, instituée pour veiller à l'égalité entre les candidats pendant la période de la campagne officielle, la commission a toujours considéré que le bon accomplissement de sa mission légale devait la conduire non seulement à contrôler le respect des règles édictées au titre II du décret de 1964, mais plus généralement à traiter toutes questions en relation avec l'objectif que lui a assigné le législateur. Cette position est d'ailleurs conforme à l'alinéa 2 de l'article 10 du décret de 1964, et vient d'être confortée par la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1995 qui a confirmé la délégation donnée au Gouvernement par la loi référendaire du 6 novembre 1962 (cf. décision du 9 avril 1995, Mme Néron, annexe VI). Le champ des interventions éventuelles de la Commission nationale de contrôle est donc large: sous réserve de ce qui sera dit ci-dessous de la presse écrite, entre dans sa compétence toute question relative à l'égalité de traitement des candidats.
2.1.2. La compétence ratione temporis de la commission est en revanche une question plus délicate. Une lecture rapide des textes pourrait laisser penser qu'elle n'est habilitée à agir qu'à compter du moment où la campagne électorale est officiellement ouverte, soit à compter du jour de la publication officielle de la liste des candidats.

Mais une telle lecture, qui, au demeurant, ne tiendrait pas compte de ce

que, en vertu du dernier alinéa de l'article 10 du décret de 1964, la commission est installée à une date bien antérieure à celle de l'ouverture de la campagne officielle, est irréaliste et inappropriée.

Compte tenu de la brièveté de la durée de la campagne officielle et de

l'important travail administratif préalable nécessaire pour préparer l'élection, la commission doit être installée bien avant l'ouverture de cette campagne. Elle doit, en effet, disposer d'un temps suffisant pour examiner les directives et les circulaires adressées par les ministres de l'intérieur, des départements et territoires d'outre-mer, des affaires étrangères et par La Poste et France Télécom aux préfets, aux maires, aux chefs de missions diplomatiques et aux directeurs locaux. Il en est de même pour les mémentos élaborés par le ministre de l'intérieur à l'attention des candidats et de leurs mandataires départementaux. Enfin, il peut être utile pour les < < pré-candidats > > d'entrer en relation avec la commission nationale avant l'ouverture de la campagne.

Par ailleurs, l'expérience montre que l'on ne peut désolidariser

entièrement la précampagne de la campagne officielle. Cela est vrai notamment dans le secteur audiovisuel, qui, selon les recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, connaît une gradation très progressive des contraintes imposées aux entreprises de ce secteur. Il est bon que la Commission nationale de contrôle puisse procéder, un peu en amont, à l'observation des conditions dans lesquelles s'ouvre la campagne officielle, et éventuellement intervenir à titre exceptionnel si les circonstances l'exigent (cf. annexe VII).

Pour toutes ces raisons, on ne saurait trop souligner à quel point

l'efficacité de l'action de la Commission nationale de contrôle est subordonnée à son installation rapide. Lors de cette élection présidentielle, cette installation a été avancée de deux semaines par rapport à ce qui avait été fait en 1988, ce qui a constitué un progrès incontestable pour l'organisation de son travail et celui des commissions locales de contrôle.
L'utilisation de toutes les possibilités qui sont données à cet égard par le dernier alinéa de l'article 10 devrait être systématiquement recherchée.
2.2. Les pouvoirs de la Commission nationale de contrôle.

Si la compétence matérielle de la commission est large, ses pouvoirs

sont apparus parfois trop faibles pour assurer l'effectivité des règles dont elle doit surveiller l'application.
2.2.1. Le décret du 14 mars 1964 donne à la Commission nationale de contrôle tout à la fois un pouvoir général d'intervention pour assurer l'égalité entre les candidats et des pouvoirs particuliers sur certains points précisément énumérés.

C'est d'abord sa composition même, réunissant les présidents des trois

hautes juridictions, qui assure à la Commission nationale de contrôle son autorité. En ce sens, sa seule installation et sa présence constituent un frein aux excès de propagande qui pourraient tenter tel ou tel candidat. La commission excerce d'ailleurs une action non négligeable de prévention soit par les consultations officieuses et préalables qu'elle donne aux pré-candidats ou candidats qui la saisissent, soit par des prises de position qu'elle rend publiques par voie de communiqué de presse.

En cas de manquement de la part d'un candidat, la commission peut aussi

lui adresser des observations qui pourraient être rendues publiques. Il est à noter qu'au cours de cette campagne les interventions de la commission n'ont pas été contestées par les candidats qui se sont efforcés de les respecter.

A cet égard, il est très utile pour la commission de disposer de relais

auprès des candidats. De manière coutumière, ceux-ci désignent des mandataires auprès d'elle. Il serait opportun que cette pratique reçoive une consécration dans les textes et que le décret de 1964 soit complété sur ce point. Il est également apparu opportun que les hauts fonctionnaires qui assistent la commission puissent, en cas d'empêchement, se faire représenter par un suppléant, ce qui n'est pas prévu actuellement.
2.2.2. La commission dispose aussi des pouvoirs nécessaires à la bonne application des règles fixées par le décret de 1964: elle doit homologuer le modèle retenu par le candidat pour son affiche électorale ainsi que celui de sa profession de foi.

Ces deux instruments de propagande sont en effet assez strictement

réglementés par le décret de 1964, qui renvoie sur certains points au code électoral; ils font par ailleurs l'objet d'une prise en charge financière de la part de l'Etat. Au cours de cette élection, la Commission nationale a refusé le modèle d'affiche proposé par l'un des candidats, car il comportait la combinaison des couleurs bleu, blanc et rouge, prohibée par l'article R.
27 du code électoral. Le candidat a dû proposer et faire imprimer un nouveau modèle conforme aux règles applicables (cf. annexe VIII).
2.2.3. En revanche, la commission a constaté que, dans les cas d'interdiction fixées par le code électoral, et relatives notamment aux publicités commerciales ou à l'affichage sauvage, la présence de sanctions pénales faisait obstacle à toute possibilité d'intervention directe de sa part.
Chaque fois qu'elle a été saisie, directement ou par le truchement des commissions locales de contrôle, de manquements à ces règles, elle s'est bornée à indiquer les voies de droit dont les intéressés pouvaient disposer: la saisine du juge civil des référés pour l'affichage sauvage et celle du procureur de la République ou du juge constitutionnel, en sa qualité de juge de l'élection et de juge des comptes de campagne, dans tous les cas.

S'agissant de l'affichage sur les panneaux officiels, la commission a en

revanche considéré qu'en cas d'irrégularité non sanctionnée pénalement, les commissions locales pouvaient mettre les mandataires locaux des candidats en demeure de faire cesser ces irrégularités et y procéder elles-mêmes d'office en cas de non-respect de cette injonction (cf. annexes IX et X).

Les observations qu'a pu faire la commission au cours de cette élection

l'ont conduite à s'interroger sur le caractère adéquat des sanctions pénales dont de nombreuses dispositions du code électoral relatives à la campagne électorale sont assorties. Leur mise en oeuvre paraît en effet relever d'une procédure lourde et inappropriée, compte tenu du caractère fugitif et conjoncturel du trouble résultant des infractions commises.

Il lui a semblé que plusieurs voies pouvaient être explorées pour faire

cesser les manquements constatés, qui pourraient être les suivantes:

La commission pourrait demander dès les premiers jours de la campagne

officielle aux mandataires nationaux de s'engager devant elle à prendre toutes dispositions pour contenir les débordements < < d'affichage militant > >. La même procédure pourraît être suivie dans chaque département devant les commissions locales de contrôle par les mandataires départementaux des candidats;

Les dépenses correspondant aux manquements constatés devraient faire

l'objet d'une inclusion systématique dans le compte de campagne des candidats. La commission ne s'est pas considérée habilitée à transmettre d'office au Conseil constitutionnel, juge des comptes de campagne, les irrégularités qui ont été portées à sa connaissance. Elle suggère donc qu'une disposition en ce sens soit introduite dans le décret du 14 mars 1964;

Enfin, pourraient être étudiées des mesures législatives tendant à doter

les agents de l'autorité publique du pouvoir de procéder, à la demande d'une commission locale de contrôle, à la lacération d'office des affiches irrégulières.
2.3. Les commissions locales de contrôle.
2.3.1. Elles constituent un relais indispensable, sur le terrain, de l'action de la commission nationale sous l'autorité de laquelle elles sont placées.
Les moyens modernes de télécommunications, et notamment la télécopie, ont permis au cours de cette élection des échanges assez nombreux avec la commission nationale.

Le rôle de ces commissions apparaît d'autant plus utile qu'elles ne se

considèrent pas comme cantonnées dans une fonction de contrôle de l'acheminement des documents électoraux, mais se sentent responsables, au plan local, du bon déroulement de la campagne sous ses diverses formes. Les directives qui sont adressées avant le premier et le second tour par le président de la commission nationale aux présidents des commissions locales insistent opportunément sur ce point.

La commission nationale a observé que le décret de 1964 ne prévoyait pas

la possibilité d'instituer des suppléants aux membres de la commission locale de contrôle; elle propose de remédier à cette situation, qui a fait l'objet de demandes de la part des commissions locales.
2.3.2. Une mention particulière doit être faite ici des difficultés rencontrées outre-mer par les commissions locales pour l'acheminement du matériel de propagande. Cette élection a permis de vérifier une fois de plus que, quels que soient les efforts faits pour raccourcir les délais et accélérer les acheminements, la brièveté de la campagne officielle ne permet pas de faire parvenir dans des délais satisfaisants les documents électoraux dans les départements ou les territoires les plus lointains.

Il est recommandé que, lors de la prochaine élection présidentielle,

toutes les ressources des nouvelles technologies (numérisation, transfert de données, visioconférences, etc.) soient mise en oeuvre pour limiter les acheminements postaux des maquettes et des déclarations homologuées dans les territoires les plus éloignés.

3. Les médias

L'importance des médias écrits et audiovisuels dans la campagne

électorale ne s'est pas démentie lors de cette élection. Toutefois, l'étendue de la compétence de la commission à l'égard de l'un ou l'autre de ceux-ci est radicalement différente.
3.1. La presse écrite.

Depuis sa création, la commission rappelle qu'elle n'a pas compétence

pour faire respecter le principe d'égalité de traitement dans la presse écrite: en vertu de l'article 11 du décret du 14 mars 1964, la campagne par voie de presse est seulement régie, sous réserve de ce qui concerne la publicité commerciale, par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et la commission n'est pas habilitée à intervenir en ce domaine.
Toutefois, il n'en est pas de même pour le juge de l'élection qui peut apprécier l'influence sur les résultats d'une élection d'une publication faite tardivement par la presse (cf. C.E. 28 mars 1980, élections municipales de Briançon Lebon p. 177).

La commission a eu l'occasion de rappeler ces règles à la suite d'une

question posée par un journaliste qui envisageait de publier la veille du second tour de scrutin une interview de l'un des deux candidats.

Par ailleurs, la commission a indiqué à l'un des candidats qui

envisageait de procéder à une insertion commerciale dans la presse locale,
pour annoncer le report d'une réunion publique, qu'un tel procédé se heurtait aux dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral mais qu'il n'en serait pas de même si la presse se contentait de reprendre à son compte un communiqué qu'il aurait diffusé (cf. annexe XI).
3.2. Les médias audiovisuels.

La campagne audiovisuelle est réglementée par l'article 12 du décret du

14 mars 1964 qui s'applique aussi bien aux sociétés nationales de programme qu'aux services de communication audiovisuelle autorisés ou concédés. Cet article pose un principe général d'égalité de traitement des candidats que tous les services doivent respecter et comporte un certain nombre de prescriptions plus détaillées en ce qui concerne la campagne officielle proprement dite.
3.2.1. Pour cette élection, une constatation s'impose, ce sont les progrès considérables réalisés tant en ce qui concerne le respect du principe d'égalité que l'audience des émissions de la campagne officielle.

Cette amélioration a été obtenue dès la période importante de la < <

précampagne > >, où le Conseil supérieur de l'audiovisuel demande seulement aux médias de respecter l'équilibre entre les candidats, puisque, d'une part, tous les < < pré-candidats > > ont eu accès aux magazines d'information, ce qui n'avait pas été le cas en 1988, et que, d'autre part, les écarts constatés entre les groupes de candidats qui se constituent au cours de cette période (les < < grands > > d'un côté, les < < moyens > > et les < < petits > > de l'autre) ont été, au fur et à mesure que l'on se rapprochait de l'ouverture de la campagne officielle, sensiblement réduits grâce à la pression constante exercée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, approuvé sur ce point par la commission.

S'agissant de la période officielle de la campagne électorale, les

résultats sont encore plus spectaculaires, puisque l'égalité de traitement qui était présentée comme un objectif difficilement accessible a été pratiquement atteint pour tous les candidats à l'exception de M. Cheminade;
les écarts de temps de parole entre les candidats n'ont pas dépassé en 1995 1 à 1,2.

Quant à la campagne officielle radiotélévisée diffusée sur France 2,

France 3, France Inter, R.F.O. et R.F.I., elle a atteint un public plus large que lors de la précédente élection: pour le premier tour, elle a touché en dix jours quatre-vingts millions de téléspectateurs contre cinquante-deux millions en 1988. Ce succès est imputable aux efforts faits, non seulement pour animer et moderniser ces émissions, mais aussi pour en améliorer la programmation.

On observera enfin que le débat télévisé du deuxième tour, qui n'est

prévu par aucun texte et ne fait pas partie de la campagne officielle, tend à devenir un des moments majeurs de la campagne électorale. Alors qu'il a duré plus de deux heures, il a retenu, selon Médiamétrie, l'attention de dix-sept millions de téléspectateurs, contre quinze millions en 1988.

L'ensemble de ces progrès s'explique par l'action du Conseil supérieur

de l'audiovisuel, soutenu dès son installation par la commission; on peut penser aussi qu'un certain nombre d'acteurs de ce secteur considèrent maintenant que l'égalité de traitement des candidats à une campagne électorale fait partie de la déontologie de leur profession.
3.2.2. La Commission nationale de contrôle a consacré une large partie de son activité au traitement de la campagne audiovisuelle soit en participant à l'élaboration des recommandations et décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel, soit, au fur et à mesure du déroulement de la campagne, en veillant à l'application de la réglementation ainsi établie.

Lors de l'examen des projets de recommandations et de décisions du

Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives à la campagne officielle, la commission a notamment eu à prendre parti sur un certain nombre de dispositions, dont certaines soulevaient des questions nouvelles et importantes. Elle a ainsi considéré que l'article L. 52-8 du code électoral, modifié par l'article 4-III de la loi no 95-65 du 19 janvier 1995, qui autorise les candidats à recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter des dons financiers, ne permet pas à un candidat d'utiliser les émissions de la campagne officielle à la radiotélévision pour lancer un appel de fonds (cf. annexe XII).

Les efforts faits pour rendre plus attractive la campagne officielle

radiotélévisée, notamment en prévoyant des modules d'émissions de durées différentes et en programmant les plus brefs d'entre eux aux heures de grande écoute, ont amené la commission à vérifier, à l'occasion de l'examen des conditions de programmation des émissions en vue du second tour de scrutin,
non seulement que celles-ci traitaient de manière égale les candidats, mais aussi que les grilles retenues permettaient à la campagne de se dérouler dans les tranches horaires utiles, offrant ainsi aux candidats un accès réel aux auditeurs et aux téléspectateurs. Pour ce faire, la commission a vérifié qu'un équilibre était réalisé entre la durée des émissions et le taux d'audience de l'horaire correspondant (cf. annexe XIII).

La durée prévue par le décret du 14 mars 1964 pour la campagne

officielle du second tour, au cours de laquelle deux candidats seulement restent en lice, paraît excessive et chacun des candidats a souhaité ne pas utiliser l'intégralité des deux heures dont il disposait. Consultée, la commission a considéré que cette réduction des horaires ne pouvait être effectuée par une décision unilatérale du Conseil supérieur de l'audiovisuel, mais devait résulter d'un accord des candidats consigné dans un procès-verbal (cf. annexes XIII et XIV).

Enfin, la commission a observé que les dispositions du troisième alinéa

de l'article 12 du décret du 14 mars 1964, selon lesquelles les candidats peuvent seulement demander que des partis ou des groupements politiques dont l'action s'étend à la généralité du territoire national participent à leurs émissions après y avoir été habilités par elle, ne faisaient plus l'objet d'une application stricte, les candidats souhaitant s'entourer de personnalités de la société civile.

Ces dispositions étant devenues quasiment caduques, la commission

souhaite que le droit soit mis en accord avec les faits et qu'un nouveau dispositif soit adopté. Elle considère en revanche que chaque émission doit continuer à faire l'objet, au moins en partie, d'une utilisation personnelle par le candidat, et qu'il doit être rappelé aux intervenants éventuels qu'ils restent soumis dans ce cadre aux règles déontologiques de leur profession.

L'application des règles ainsi posées n'a pas soulevé de difficultés

majeures même si elle exige, notamment de la part des services du Conseil supérieur de l'audiovisuel, un suivi extrêmement minutieux en tout point.

L'égalité de traitement des candidats dans le temps d'antenne qui leur

était consacré par chacun des services audiovisuels a été obtenue, ainsi que cela a été rappelé. A cet égard, la pertinence des dispositions de la recommandation du Conseil supérieur de l'audiovisuel du 9 mars 1995, qui précise les modalités d'application du principe d'égalité par les services audiovisuels pendant la période de la campagne officielle, a pu être vérifiée. L'égalité de traitement notamment doit être appréciée par chaîne,
par genre d'émission (journaux télévisés, magazines quotidiens et émissions spéciales d'information), et édition par édition pour les journaux télévisés, et à l'intérieur de certaines plages horaires pour les services de radios.

Il est apparu toutefois que, compte tenu de la durée de la campagne

officielle, l'appréciation globale ne pouvait se faire semaine par semaine,
mais sur l'ensemble de la période pour toutes les émissions.

La commission a eu à examiner également les conditions dans lesquelles

pouvait être déterminé par une chaîne l'ordre de passage des candidats à ses journaux télévisés; elle a considéré qu'un procédé de tirage au sort < < par lot > > entre < < grands > >, < < moyens > > et < < petits > > candidats n'était pas conforme à la recommandation du Conseil supérieur de l'audiovisuel, selon laquelle les candidats ont droit à une programmation dans des conditions comparables. Une politique d'invitation ajustée au jour le jour par les chaînes, en consultation permanente avec les candidats, lui a paru plus appropriée (cf. annexe XV).

Enfin, le traitement équilibré auquel les candidats ont droit de la part

des services audiovisuels ne concerne pas seulement le temps d'antenne qui leur est accordé, mais aussi le ton sur lequel ils sont interrogés. Un candidat, M. Cheminade, s'est en effet plaint auprès de la commission de ce qu'il avait été l'objet d'un < < lynchage médiatique > > à l'occasion de certaines émissions de radio et de télévision.

Après avoir visionné et auditionné les émissions critiquées, la

commission a constaté qu'en effet une différence de traitement, en particulier dans le ton, avait été imposée au candidat. Elle y a vu,
indépendamment de l'incidence sur le résultat de l'élection,
vraisemblablement négligeable, une véritable question de principe. Le président du C.S.A. a indiqué qu'il avait déjà réagi à l'égard des organismes concernés, mais la commission s'est interrogée sur la suite qu'elle devait elle-même donner à l'incident.

Après débat, et constatant que M. Cheminade n'avait pas utilisé la

totalité de son temps de parole, elle n'a pas jugé nécessaire de lui accorder, comme demandé, un nouveau temps d'antenne pour s'exprimer dans de meilleures conditions, mais a décidé qu'un rappel écrit serait fait aux responsables d'avoir à respecter l'obligation de traiter les candidats d'une manière égale, ainsi qu'il est prescrit dans les recommandations du C.S.A.

Les invitations dont ce candidat a été l'objet ultérieurement sur les

chaînes en cause devaient permettre de compenser l'inégalité ainsi constatée (cf. annexe XVI).

Au total, un constat satisfaisant peut être dressé sur la manière dont

les dispositions du décret du 14 mars 1964 ont reçu application dans le secteur audiovisuel; ce constat ne peut toutefois dispenser d'une réflexion à long terme sur l'incidence que pourra avoir, au regard de l'égalité de traitement entre les candidats et des contraintes qu'il impose aux services audiovisuels, le développement des réseaux câblés et de la diffusion par satellite.

4. La campagne officielle

La description de la campagne officielle ne saurait se limiter à celle

des moyens de propagande autorisés par le décret du 14 mars 1964.

La campagne officielle se définit en effet d'abord comme un ensemble de

principes applicables pendant une période de temps limitée précédant immédiatement les élections.

Du point de vue de la qualité démocratique du débat électoral, ces

principes définis et contrôlés par la Commission nationale de contrôle sont plus importants que la nature des moyens officiels dont les textes prévoient la mise à la disposition des candidats. Celle-ci en effet peut légitimement susciter quelques interrogations.
4.1. Les principes qui régissent la campagne officielle.
4.1.1. La campagne officielle se définit d'abord comme une période de temps limitée pendant laquelle s'appliquent des contraintes particulières.

Si des rapports antérieurs de la Commission nationale de contrôle

avaient souligné le caractère artificiel de la coupure introduite par l'ouverture de la campagne officielle, qui rendait du jour au lendemain interdits des procédés autorisés la veille, on doit relever que les obligations liées aux campagnes électorales ne se limitent plus à la période des quinze derniers jours qui précèdent le scrutin. La loi du 15 janvier 1990 relative aux dépenses électorales et au financement des activités politiques prend effet, en ce qui concerne le dispositif financier de la campagne électorale, un an avant le premier jour du mois de l'élection; le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 pour adresser des recommandations et fixer les règles de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales distingue plusieurs périodes, dont la première commence six mois déjà avant l'ouverture de la campagne officielle. Enfin, la loi du 15 janvier 1990, déjà citée,
interdit, six mois avant le scrutin, les campagnes de promotion publicitaire portant sur la réalisation ou la gestion d'une collectivité, et, trois mois avant le scrutin, l'emploi de procédés commerciaux de propagande.

La campagne officielle telle qu'elle est définie par le décret du 14

mars 1964 constitue donc l'aboutissement d'un processus commencé bien en amont. Elle intervient dès lors que la liste des candidats à l'élection est officiellement arrêtée par le Conseil constitutionnel et ouvre une période pendant laquelle ces candidats ont droit, pour leur campagne électorale, à être traités de manière égale par l'Etat et par les services autorisés ou concédés de radiodiffusion, à charge pour eux de respecter les règles découlant du principe d'égalité entre les candidats.

Dans ces conditions, il n'apparaît pas qu'il y ait des raisons de

remettre en cause l'existence de cette période, sa durée et son caractère particulier. La Commission nationale de contrôle a d'ailleurs implicitement confirmé les prises de position prises lors d'élections précédentes, selon lesquelles la campagne électorale pour l'élection présidentielle forme un tout depuis son ouverture jusqu'au deuxième tour de scrutin, sans qu'il y ait lieu de tenir compte des dispositions du décret du 14 mars 1964, prévoyant pour le second tour une réouverture après que les deux candidats restant en lice eurent été officiellement désignés par le Conseil constitutionnel. Ces dispositions pourraient d'ailleurs faire l'objet d'un aménagement en ce sens. 4.1.2. La commission a eu également à s'interroger sur les conséquences qu'il convenait de tirer du principe d'égalité entre les candidats en ce qui concerne les moyens de propagande qu'ils pouvaient utiliser pendant la campagne officielle.

En effet, le décret du 14 mars et le code électoral, pour la partie qui

en est applicable à l'élection présidentielle, soit interdisent certaines pratiques, soit en autorisent expressément d'autres. La commission s'est posé la question de savoir si les pratiques qui n'étaient ni interdites ni expressément autorisées restaient permises; en l'espèce, il s'agissait plus particulièrement de l'envoi de tracts à domicile.

La commission a considéré, alors même que la rédaction du décret du 14

mars 1964 permettait une autre interprétation, et qu'une législation sur le financement des campagnes électorales, qui limite globalement les moyens des candidats, était intervenue, que les règles relatives à l'égalité entre les candidats imposent à ceux-ci de ne pas recourir à des moyens de propagande autres que ceux organisés par les dispositions du décret du 14 mars 1964 et du code électoral. Elle a donc confirmé une position déjà prise en 1981 et a diffusé, à l'ouverture de la campagne, un communiqué de presse en ce sens (cf. annexe XVII).
Dans le même esprit, elle a estimé, comme lors des élections antérieures, que, selon la tradition républicaine, la veille du jour du scrutin ne devait donner lieu à aucune manifestation de propagande d'aucune sorte, alors que la rédaction de certaines dispositions applicables à l'élection présidentielle pouvait conduire à une autre interprétation.

Toutefois, s'agissant de tracts diffusés sur la voie publique, la

commission s'est livrée à une interprétation libérale des textes en admettant la régularité de tels tracts dès lors qu'ils ne comporteraient qu'un appel à assister à une réunion publique tenue par un candidat. Elle a considéré en effet qu'au-delà de l'affichage prévu à l'article 14 du décret du 14 mars 1964 les candidats autorisés à tenir des réunions publiques par l'article 11 du même décret devaient disposer de moyens suffisants pour en informer leurs concitoyens (cf. annexe XVIII).
4.1.3. Enfin, le principe de neutralité de l'Etat et des collectivités publiques à l'égard des candidats, notamment dans les moyens qu'ils mettent à leur disposition, est un corollaire évident du principe d'égalité.

La Commission nationale de contrôle a eu à le rappeler à propos d'un

message adressé pendant la période de la campagne électorale par un membre du cabinet du ministre de l'intérieur à la communauté juive, à l'occasion d'une fête religieuse. Dès lors que ce message ne se présentait pas comme ceux adressés traditionnellement en de telles circonstances par le ministre à certaines communautés religieuses, mais comportait un bilan de l'action gouvernementale, au regard notamment des préoccupations de cette communauté, la Commission nationale de contrôle a considéré que le principe de neutralité de l'Etat avait été méconnu (cf. annexe XIX).

Ce même principe a conduit la commission à réaffirmer l'importance de la

disposition du code électoral qui, à propos des affiches, prohibe la combinaison des trois couleurs: bleu, blanc et rouge. Elle a considéré qu'au-delà de ses origines historiques cette interdiction vise à empêcher toute appropriation d'emblèmes nationaux par un candidat; elle a souhaité qu'à l'avenir cette prohibition soit systématiquement étendue aux émissions télévisées de la campagne officielle.
4.2. Les moyens de la campagne officielle.

Ainsi qu'il vient d'être dit, ces moyens se résument à ce qui est

autorisé par les textes, c'est-à-dire: la tenue de réunions publiques, les émissions radiophoniques ou télévisées, sous leur forme officielle ou non,
l'affichage sur des panneaux officiels réservés à cet effet, et enfin l'envoi aux électeurs d'une profession de foi. L'interdiction faite aux candidats d'utiliser des moyens commerciaux de propagande a, en principe, valorisé les moyens officiels qui restent à leur disposition. Cela est vrai notamment pour les réunions publiques qui ont été largement relayées par les médias et pour les émissions télévisées ou radiophoniques.

En revanche, la question de l'adéquation des deux autres moyens,

l'affichage et l'envoi aux électeurs des professions de foi des candidats,
aux nécessités d'une campagne électorale moderne reste posée.

Cette question avait déjà été largement traitée par la Commission

nationale de contrôle dans son rapport sur l'élection présidentielle de 1988; les observations qui avaient alors été faites n'ont pas entièrement perdu de leur pertinence du seul fait de l'interdiction intervenue depuis lors de l'utilisation des procédés commerciaux.

En effet, la contribution de ces moyens au débat électoral paraît rester

faible, si l'on se réfère aux chiffres donnés par un sondage fait à la sortie des urnes par l'institut C.S.A., le 23 avril 1995, auprès d'un échantillon national de 3 765 personnes: les électeurs se déterminent à 83 p. 100 à partir de la télévision, à 32 p. 100 à partir de la presse écrite, à 23 p.
100 à partir de la radio; les professions de foi, les tracts et les affiches ne représentent que, respectivement, 6 p. 100, 4 p. 100 et 1 p. 100.
L'influence des sondages est, elle, évaluée à 5 p. 100 (cf. annexe XXI).

Or, les coûts de la campagne officielle ne sont pas négligeables. Pour

la présente campagne, ces coûts sont estimés de la manière suivante par le ministère de l'intérieur sur la base de dix candidats au premier tour et de deux au second (4):

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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0243 du 18/10/95 Page 15127 a 15134
......................................................

On constate donc que les coûts liés directement à la propagande

électorale prise en charge par l'Etat représentent plus de 60 p. 100 du coût total de ces dépenses.

Dès lors, on ne peut éviter de s'interroger sur l'intérêt que présentent

l'affichage sur les panneaux officiels et l'envoi des professions de foi, au regard de la finalité assignée à une campagne électorale: contribuer dans des conditions respectant l'égalité entre les candidats à l'information des électeurs pour leur permettre d'exercer leur choix.

Il paraît difficile de remettre en cause l'envoi au domicile des

électeurs des professions de foi des candidats, même s'il s'agit là d'un procédé coûteux qui implique une organisation administrative lourde. En effet, dans le cadre de la campagne officielle, ces circulaires sont le seul élément qui utilise l'écrit, et leur envoi personnalisé est l'objet d'un attachement réel de la part d'un certain nombre d'électeurs.

La commission, en revanche, s'est interrogée sur l'intérêt de

l'affichage sur les panneaux officiels. Même si la contribution de ce moyen de propagande au débat électoral paraît assez faible, elle a constaté d'une part, qu'il s'agit d'un mode d'expression politique traditionnel chargé d'une valeur symbolique forte, d'autre part, qu'il contribue, compte tenu de sa localisation devant les bureaux de vote qui sont souvent des écoles, à la formation civique et, qu'enfin, son maintien justifie la prohibition de tous les autres modes d'affichage. Compte tenu de ces considérations, elle a estimé que la remise en cause de ce moyen de propagande n'est pas justifiée.

RESUME DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Installer la commission le plus tôt possible et, notamment, dès que les dispositions de l'article 10 du décret du 14 mars 1964 le permettent.

1. Modification des dispositions du décret du 14 mars 1964

et du code électoral (hors campagne audiovisuelle)

1.1. Prévoir la désignation de mandataires par les candidats auprès de la commission nationale.
1.2. Prévoir la présence de membres suppléants dans les commissions locales de contrôle et à la commission nationale pour les hauts fonctionnaires chargés de l'assister.
1.3. Modifier les dispositions qui prévoient une réouverture de la campagne entre les deux tours.
1.4. Prévoir la possibilité pour la commission de transmettre d'office au Conseil constitutionnel, juge des comptes de campagne, les manquements portés à sa connaissance et susceptibles d'être compris dans les comptes de campagne des candidats.
1.5. Etudier des mesures législatives permettant de doter les agents de l'autorité publique du pouvoir, sur demande d'une commission locale de contrôle, de lacérer d'office des affiches irrégulières.

2. Modifications relatives à la campagne audiovisuelle

2.1. Modifier les conditions prévues par le troisième alinéa de l'article 12 du décret du 14 mars 1964, pour la participation de tierces personnes aux émissions de la campagne audiovisuelle officielle.
2.2. Réintroduire, dans les recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives à la campagne télévisée officielle, l'interdiction faite aux candidats d'utiliser tout logo ou emblème comportant la combinaison des trois couleurs: bleu, blanc et rouge.

4. Divers

4.1. Faire prendre au début de la campagne électorale un engagement, par les mandataires nationaux devant la commission nationale, et par les mandataires locaux devant les commissions locales, de prendre toutes dispositions pour contenir les < < affichages militants > >.

(1) Sur ces points, voir les précédents rapports de la Commission nationale de contrôle.
(2) La composition de la commission et la description détaillée de son organisation et de ses méthodes de travail sont retracées en annexe (I, I bis et II).
(3) Voir, sur ce point, l'article de Bruno Genevois, Le Conseil constitutionnel et l'élection présidentielle de 1988, paru à la R.D.P., 1989, page 19.
(4) Voir en annexe XXI une description détaillée et comparée de ces coûts.

Nota. - Les annexes pourront être consultées au secrétariat général du Conseil d'Etat.