I. - Portée du décret du 15 janvier 1997

A. - Le principe de déconcentration

Le principe est celui de la compétence du préfet, à compter du 1er janvier 1998, pour prendre l'ensemble des décisions administratives individuelles entrant dans le champ de compétence des administrations civiles de l'Etat, à l'exception de celles concernant les agents publics.
Pour une bonne compréhension de ce principe, des précisions relatives à la notion de décision administrative individuelle, à la compétence du préfet et au champ d'application du décret doivent être apportées.
1. Par décisions administratives individuelles, on entend l'ensemble des actes unilatéraux de l'administration à caractère décisoire et ayant un ou plusieurs destinataires nominativement désignés. Ces décisions peuvent avoir une portée juridique ou financière.
Les décisions attributives de subvention à des personnes ou des organismes extérieurs à l'administration doivent être considérées comme des décisions administratives individuelles, que les relations entre l'administration et les bénéficiaires de subvention soient ou non fixées dans le cadre d'une convention. Je vous rappelle, à ce propos, que le Gouvernement a décidé, lors du comité interministériel du 28 novembre 1996, que les crédits de fonctionnement et d'intervention déconcentrés feront l'objet, dès le projet de loi de finances pour 1998, d'une identification sur des chapitres budgétaires spécifiques. Vous veillerez à l'application de cette mesure dans le cadre des travaux préparatoires au projet de loi de finances afin que le principe de la déconcentration des décisions administratives individuelles trouve sa traduction dans une adaptation de la nomenclature budgétaire. Il conviendra notamment de prévoir la déconcentration des crédits correspondant aux décisions administratives déconcentrées.
Je m'assurerai que cette adaptation de la nomenclature budgétaire a bien été menée à l'occasion des arbitrages budgétaires que je serai amené à rendre au cours de l'été prochain.
Les décisions administratives individuelles peuvent résulter d'une demande d'un usager, mais peuvent aussi être prises spontanément par l'administration. La notion de décision administrative individuelle recouvre donc le champ des autorisations administratives mais elle va au-delà.
Outre les décisions concernant les agents publics qui font l'objet de mesures de déconcentration particulières et qui ne sont pas concernées, sont exclus du champ d'application du décret les décisions réglementaires, les contrats et les décisions juridictionnelles.
Les décisions administratives individuelles peuvent trouver leur origine dans un texte réglementaire : le principe posé dans le décret du 15 janvier 1997 s'applique alors pleinement, comme cela est précisé à l'alinéa 2 de l'article 3. Ces décisions peuvent aussi trouver leur origine dans une loi : il conviendra aussi de s'interroger sur le maintien ou non de leur traitement au niveau central et d'envisager le déclassement des textes législatifs qui attribuent aujourd'hui des compétences, en matière de décisions administratives individuelles, aux échelons centraux des administrations.
L'acte par lequel ces décisions individuelles sont prises peut être aujourd'hui une simple décision, un arrêté ou un décret. Il conviendra, dans ces deux derniers cas, de préciser la nature juridique de la décision qui pourra être prise par le préfet (décision ou arrêté) et pour cela de modifier les procédures existantes. Les décisions prises par voie de décret ne pourront être maintenues que de façon exceptionnelle.
Enfin, certaines décisions sont actuellement prises après avoir recueilli l'avis d'une commission, d'un comité ou d'un conseil existant au niveau central, voire au niveau local et central. Vous examinerez au cas par cas les modalités techniques et juridiques permettant de maintenir une consultation, tout en respectant le principe de déconcentration posé par le décret du 15 janvier 1997. En effet, j'exclus de maintenir au niveau central une procédure de décision au seul motif qu'elle est prise après consultation d'un organisme national.
2. Le préfet concerné est le préfet du département territorialement compétent, conformément aux règles applicables dans chaque matière. Sauf règle spécifique ou solution jurisprudentielle particulière, ce sera dans la majorité des cas, d'une part, pour une personne physique ou morale, le préfet du département dans lequel elle est domiciliée et, d'autre part, pour un bien ou une activité, le préfet du département dans lequel il est implanté.
Toutefois, chaque fois qu'aucune règle de compétence territoriale ne s'imposera de façon évidente, il conviendra de lui donner une assise réglementaire.
Le préfet déléguera, dans les conditions de droit commun, sa signature aux chefs des services déconcentrés placés sous son autorité, afin que le gain de temps dégagé dans le traitement des procédures soit réel et que les décisions prises tiennent compte le plus largement possible des circonstances de fait. Par ailleurs, l'alinéa 2 de l'article 1er du décret prévoit de maintenir les délégations de compétence existant actuellement au profit d'autorités autres que le préfet, en application des décrets du 10 mai 1982 relatifs aux pouvoirs des préfets de région et de département.
3. Le champ d'application du décret est le même que celui de la loi d'orientation no 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Ne sont donc pas concernées les décisions des autorités administratives indépendantes, des services de l'Etat dans les territoires d'outre-mer, des services placés sous l'autorité du ministre de la défense, du ministre des affaires étrangères, du ministre de la coopération et, de façon générale, les services de l'Etat à l'étranger.

B. - Les dérogations au principe de déconcentration

Des dérogations au principe de la compétence de droit commun du préfet de département sont prévues à l'article 2 du décret. La mise en oeuvre de ces dérogations est soumise à une procédure particulière, ce qui confirme leur caractère exceptionnel.
1. L'alinéa 1 de l'article 2 prévoit que < < des décrets en Conseil d'Etat et en conseil des ministres fixent la liste des décisions qui sont prises par les ministres ou par décret > >.
Je vous demande de limiter le contenu de ces listes, non seulement parce qu'elles devront faire l'objet d'un examen en conseil des ministres, mais aussi parce que des listes trop importantes videraient la réforme en cours de sa portée.
Je vous ai indiqué précédemment que l'existence d'une procédure consultative nationale préalable à la prise des décisions n'était pas en soi un motif suffisant pour exclure la déconcentration. Il en va de même pour les décisions nécessitant une expertise fine qui n'existe actuellement qu'au niveau de l'administration centrale. En effet, ces décisions sont généralement peu nombreuses et leur instruction peut être organisée de telle sorte que la consultation d'experts centraux puisse avoir lieu, y compris lorsque la décision est prise par le préfet de département.
Le principe étant la déconcentration, les dérogations ne peuvent que reposer sur des arguments très sérieux. Elles ne pourront concerner que des procédures dont l'importance ou la portée sont telles qu'une décision centrale apparaît absolument nécessaire. Ainsi, des décisions qui excèdent le champ des compétences des autorités territoriales ou qui nécessitent, du fait de leur enjeu, une appréciation nationale pourront être maintenues au niveau central.
2. L'alinéa 2 de l'article 2 prévoit que des décrets en Conseil d'Etat pourront prévoir une déconcentration à des autorités différentes du préfet de département, notamment en application des décrets du 10 mai 1982. Il s'agit du préfet de zone, du préfet de région, des chefs des services déconcentrés, des magistrats de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire et des maires (pour les actes qu'ils prennent en tant qu'agents de l'Etat).
3. Conformément à l'alinéa 1 de l'article 2 du décret, vous établirez la liste des décisions d'attribution de subvention que vous souhaitez maintenir au niveau central.
Lorsqu'un même dispositif financier comporte des décisions prises au niveau déconcentré et des décisions prises au niveau central, vous définirez précisément les critères permettant de distinguer la compétence de l'échelon central de celle de l'échelon déconcentré (seuil d'intervention, portée de la décision par exemple). Cette distinction devra trouver sa traduction dans la nomenclature budgétaire (cf. I, A, 1).

II. - Méthode de travail

Compte tenu des précisions apportées précédemment, il convient de préparer sans tarder les décrets prévoyant des mécanismes dérogatoires, afin de disposer, au 1er janvier 1998, d'un dispositif juridique permettant aux différents services de l'Etat de fonctionner sans difficulté et ainsi de répondre avec efficacité aux attentes des usagers. Ce travail est important et conduira les administrations centrales à examiner les différents régimes de décisions administratives individuelles à portée juridique ou financière afin, pour le plus grand nombre de ceux-ci, d'informer les services déconcentrés qu'ils auront à les traiter, à compter du 1er janvier 1998, et, dans des cas exceptionnels, de maintenir certains d'entre eux au niveau central par les textes appropriés.
Comme je l'ai indiqué précédemment, il convient de conduire parallèlement l'exercice de simplification et l'exercice de déconcentration. La mise en oeuvre du décret sera en effet facilitée si l'exercice de simplification est ambitieux et rapide.
Pour réaliser ce travail, j'ai demandé au commissariat à la réforme de l'Etat d'effectuer un recensement de l'ensemble des régimes de décisions administratives individuelles. Ce recensement est effectué à partir de l'inventaire des régimes d'autorisation administrative annexé à ma circulaire du 15 mai 1996 et des inventaires complémentaires des décisions administratives individuelles que vous lui avez transmis, fin 1996, dans le cadre de la préparation de l'étude d'impact du décret du 15 janvier 1997.
Le commissariat à la réforme de l'Etat transmettra à chacun d'entre vous cet inventaire réalisé ministère par ministère. Des réunions seront alors organisées entre le commissariat à la réforme de l'Etat et vos services afin de préciser le champ de l'exercice et définir un calendrier précis d'élaboration des textes d'application du décret du 15 janvier 1997 et des textes de simplification. Vous préparerez ensuite les projets de décret, que vous me transmettrez après examen conjoint entre le commissariat à la réforme de l'Etat et vos services. Une première série de décrets dérogatoires au décret du 15 janvier 1997 sera préparée pour la fin du printemps et concernera les ministères ayant le plus grand nombre de procédures à gérer.
Une seconde devra être élaborée pour la fin de l'automne.
Par ailleurs, je vous demande de préparer de nouvelles mesures de simplification significatives, outre celles arrêtées à la fin de l'année 1996. Les ministres de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme, de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, de l'intérieur, de l'économie et des finances, de l'environnement, du travail et des affaires sociales, qui gèrent le plus grand nombre de procédures, me feront des propositions en ce sens pour la fin mars, les autres ministres pour le 15 septembre.
J'appelle tout particulièrement votre attention sur la nécessité de préparer de façon approfondie vos services déconcentrés aux responsabilités nouvelles qu'ils auront à exercer à compter du 1er janvier 1998. Vous leur indiquerez la liste exhaustive des nouvelles procédures qu'ils auront à gérer et vous mettrez en oeuvre les actions de formation et les redéploiements de moyens nécessaires. Il conviendra parallèlement d'informer les usagers de la déconcentration des procédures gérées jusqu'à aujourd'hui par les services centraux.
La réussite de ce volet de la réforme de l'Etat est essentielle pour atteindre son objectif, qui est de rapprocher l'Etat des citoyens et de tous les acteurs locaux de notre vie économique, sociale et culturelle. Cela ne sera possible que si vous vous impliquez personnellement dans cette réforme, en donnant des instructions claires à vos services et en veillant à leur strict respect dans le calendrier prévu.