I. - Principes de modernisation et de simplification

des procédures administratives préalables

Les procédures d'intervention administrative préalable sont destinées à permettre à l'autorité administrative de veiller au respect de l'intérêt général. Cependant, elles sont actuellement beaucoup trop nombreuses et,
souvent, n'ont pas été modernisées : de nombreux régimes d'autorisation ne sont plus justifiés dans leur principe ou dans leurs modalités. Bref, à l'heure actuelle, l'emprise administrative préalable est trop importante et freine inutilement les initiatives.
Même lorsque la suppression pure et simple d'un régime d'autorisation ne peut être envisagée, l'objectif de simplification doit être poursuivi. Cette simplification, lorsqu'elle est possible et souhaitable, peut s'opérer selon diverses modalités :
- la transformation en régime déclaratif ; elle permet à l'administration de recueillir une information ;
- la transformation en régime déclaratif avec faculté d'opposition dans un certain délai ; elle permet à l'administration de s'opposer à la demande,
mais sans que l'intéressé ait l'obligation d'attendre l'expiration du délai pour agir ;
- le maintien du régime d'autorisation assorti du principe de l'accord implicite en cas de non-réponse de l'administration au terme d'un certain délai ; dans cette hypothèse, l'intéressé doit attendre la décision expresse de l'administration, ou l'expiration du délai faisant naître l'accord implicite, pour pouvoir agir.
Il convient d'utiliser au cas par cas l'outil le plus adapté, mais en tout état de cause, je vous demande de privilégier la voie la plus simple pour les citoyens et les entreprises.
Pour mettre en oeuvre cette orientation générale et remédier à la situation actuelle, deux types de solutions doivent être utilisés : la suppression de certains régimes (A) et la simplification de ceux qui sont maintenus (B).

A. - Suppression de certains régimes

Il convient de supprimer le plus grand nombre possible de régimes (1) ou de les remplacer, lorsque la suppression pure et simple n'est pas envisageable, par d'autres outils permettant la prise en compte de l'intérêt général (2).
1. Vous proposerez les plus larges suppressions des régimes d'autorisation et de déclaration.
Conformément à l'orientation que j'ai arrêtée lors du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995, à laquelle il convient de donner la plus large application, seuls doivent être maintenus les régimes qui sont fondés sur un motif d'intérêt public indiscutable et actuel (protection de l'environnement, des consommateurs, de la santé publique ...) justifiant une intervention administrative préalable. J'ajoute que, pour la mise en oeuvre d'une réglementation, l'initiative d'un particulier ou d'une entreprise ne doit pas être soumise à de multiples régimes d'autorisation ou d'agrément.
Vous demanderez à vos services d'engager une large simplification des procédures existantes.
A titre d'exemple des suppressions à envisager, il convient, lorsque ce n'est pas déjà le cas, de laisser le plus possible les professions s'organiser elles-mêmes. Cette orientation vous conduira à proposer aux organismes professionnels compétents de prendre en charge directement les procédures de régulation de l'accès ou les modalités d'organisation ou de fonctionnement desdites professions.
Cette orientation doit vous conduire, après discussion avec les professions intéressées, à supprimer, sauf lorsqu'un intérêt public majeur est en cause, les régimes d'autorisation (telles les délivrances de cartes professionnelles) qui sont une condition, ou une modalité, de l'accès à une activité professionnelle ou de son exercice. Cette orientation est parfaitement conciliable avec l'obligation de disposer, pour l'exercice d'une profession, d'une qualification particulière.
2. Lorsqu'une intervention administrative est indispensable au regard d'un intérêt public, vous remplacerez les procédures d'autorisation administrative préalable par d'autres moyens permettant également la prise en compte de l'intérêt public.
L'intervention administrative peut être indispensable afin de veiller à ce que les personnes concernées respectent l'intérêt public. Dans ce cas, vous privilégierez, au lieu et place de l'autorisation administrative et lorsque le régime de la déclaration ne suffit pas à assurer le respect de cet intérêt, d'autres procédés telles la réglementation, la normalisation, la certification ou l'accréditation, assorties des contrôles a posteriori et des sanctions nécessaires. L'annexe V vous présente brièvement l'économie de ces procédures.
Ces modes d'encadrement des activités, des produits et des services doivent en effet remplacer aussi souvent que possible les autorisations administratives préalables. C'est une voie dans laquelle certains secteurs se sont déjà engagés et qui doit être développée. Elle a l'avantage d'obliger l'administration à définir préalablement et de manière générale les exigences qu'elle entend voir respecter.

B. - Simplification des régimes maintenus

Pour les régimes d'autorisation qui seront maintenus, vous demanderez à vos services d'étendre au plus grand nombre possible de ceux-ci le principe de l'accord implicite en cas de silence de l'administration (1) et de généraliser l'usage de l'accord implicite pour l'exercice des actes de tutelle (2).
1. Pour donner à l'orientation du séminaire du 14 septembre 1995 toute sa portée, vous appliquerez aux régimes d'autorisation, lorsque c'est possible, la règle selon laquelle le silence gardé par vos services pendant un certain délai sera considéré comme valant acceptation de la demande.
Cette orientation est de nature à améliorer significativement la perception qu'ont nos concitoyens de leur administration. Elle conduira cette dernière à s'organiser différemment pour être plus efficace et donc à se moderniser.
J'attache donc la plus grande importance à son application la plus large.
Il ressort des inventaires réalisés que le principe de l'accord implicite en cas de non-réponse de l'administration est déjà appliqué dans des domaines aussi importants que l'urbanisme et le droit du travail. Il n'y a donc pas d'obstacle insurmontable à ce que ce principe voie son application largement développée dans d'autres domaines. Vos premières propositions vont d'ailleurs déjà dans ce sens.
En réalité, l'application du régime de l'accord implicite ne doit être écartée que pour certains motifs bien identifiés. C'est ainsi le cas lorsque :
a) La règle du refus implicite en cas de silence résulte de l'application d'un engagement international de la France ;
b) Les nécessités de l'ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde d'autres objectifs de valeur constitutionnelle le justifient ;
c) Des prescriptions particulières doivent, pour un motif d'intérêt public, accompagner la décision administrative ;
d) Seule la délivrance d'un document est de nature à permettre au demandeur d'établir que sa situation est régulière ;
e) L'application de la règle de l'accord implicite serait de nature à compromettre l'intérêt public que la procédure d'autorisation a pour objet de protéger ;
f) L'information suffisante des tiers ne peut être assurée que par l'existence d'une décision explicite.
Hormis ces cas, le principe de l'accord implicite en cas d'absence de réponse sera appliqué. Vous proposerez pour chaque régime le délai de constitution de l'accord implicite le plus proche du délai moyen actuel de traitement des dossiers. Il faut éviter deux écueils : d'une part, le choix d'un délai trop bref qui ne laisserait pas à vos services le temps nécessaire à l'instruction des dossiers et, d'autre part, un délai trop long qui donnerait le sentiment d'un allongement des procédures. A cet égard, un délai de deux mois peut être envisagé dans la plupart des cas.
Cependant, pour chaque régime d'autorisation pour lequel une application du principe de l'accord implicite sera envisagée, il faudra veiller particulièrement à la question des droits des tiers. En effet, lorsque ceux-ci sont susceptibles d'être intéressés par la naissance d'une décision implicite d'acceptation, il convient de mettre en place une procédure permettant de les informer. Cette procédure pourra emprunter des modalités diverses telles que, par exemple, la publication ou l'affichage de listes des personnes autorisées, agréées ou déclarées.
2. Sauf exceptions que vous justifierez, les actes d'approbation par l'administration de documents ou d'opérations émanant d'organismes sous tutelle ou contrôle relèveront du régime de l'approbation implicite.
Dans ce cas, faute d'opposition de l'administration dans un certain délai, à déterminer au cas par cas, l'approbation est réputée acquise au terme du délai imparti. Je vous demande de procéder à la généralisation la plus large de ce type de régime.

II. - Modalités de mise en oeuvre des simplifications

Vous adresserez au ministre chargé de la réforme de l'Etat les fiches d'analyse des régimes d'autorisation et de déclaration qui vous sont transmis en annexes II et III sur le même modèle que celui retenu par la circulaire du 21 septembre 1995 (cf. annexe VI). Vous lui adresserez également vos propositions de suppression et de simplification en application de la présente circulaire avant le 31 juillet 1996.
Lorsqu'un régime d'autorisation ou de déclaration géré par vos services concerne également un autre département ministériel, vos propositions devront avoir fait l'objet d'une concertation préalable entre les services concernés. Je charge le ministre chargé de la réforme de l'Etat de coordonner, en liaison avec le secrétariat général du Gouvernement, l'élaboration des séries successives de mesures de simplification qui résulteront de vos propositions. Ils coordonneront également la préparation des modifications de textes qui en découleront. A cet égard, la solution consistant à procéder par un ou plusieurs textes portant dispositions de simplification m'apparaît d'ores et déjà préférable.
Par ailleurs, vous profiterez de cette entreprise pour mettre en oeuvre,
pour tous les régimes d'autorisation qui font encore l'objet d'un traitement en administration centrale, le principe de la déconcentration des actes de gestion retenu par la loi no 92-125 du 6 février 1992 modifiée relative à l'administration territoriale de la République.
A cet égard, je vous rappelle que le taux de déconcentration (et de décentralisation) des régimes inventoriés par l'ensemble des ministères s'élève globalement, tous ministères confondus, à 45 p. 100 environ des régimes identifiés. Ce taux est à mes yeux largement insuffisant. La déconcentration de la gestion des régimes d'autorisation doit être beaucoup plus largement développée que ce n'est le cas à l'heure actuelle. Je vous demande de formuler les plus larges propositions dans ce sens.
J'attire en outre votre attention sur l'importance des conséquences des mesures que vous proposerez pour le fonctionnement de vos services. Outre les simplifications qu'elles représenteront pour nos concitoyens, elles doivent vous permettre de dégager des marges de manoeuvre dans l'organisation des tâches de vos services centraux et déconcentrés.
En effet, les suppressions de certains régimes d'autorisation, le remplacement d'autres régimes par des procédés plus modernes (cf. I, A-2 ci-dessus) et le développement du principe de l'accord implicite doivent vous permettre d'alléger significativement la charge de travail des services concernés et de redéployer les effectifs correspondants conformément aux orientations que prévoit le plan de réforme de l'Etat. Ces divers allégements vous conduiront à revoir les attributions des services concernés, les procédures de travail et, par voie de conséquence, leur organisation.
Si, comme je vous l'ai demandé, il vous appartient d'organiser, au fur et à mesure de la préparation des suppressions et simplifications des régimes d'autorisation et de déclaration, l'association des professionnels concernés, vous voudrez bien également prendre les mesures utiles à destination du public. Vous définirez précisément les types d'information qui doivent être portées à sa connaissance ainsi que les circuits d'information les plus adaptés. Vous veillerez à ce que l'objectif que j'ai fixé au Gouvernement - simplifier la vie des citoyens et des entreprises sans compromettre l'intérêt public qui s'attache, par exemple, à la protection des consommateurs, de la santé publique ou à celle de l'environnement - soit bien complètement atteint.
Enfin, je vous rappelle que, sauf intérêt majeur que j'apprécierai, le respect des principes arrêtés lors du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 impose de ne pas instituer de nouveaux régimes d'autorisation administrative préalable, ni d'orienter une négociation communautaire ou internationale dans cette voie.
Sur toutes ces questions, le ministre chargé de la réforme de l'Etat (commissariat à la réforme de l'Etat) se tient à votre disposition pour assister vos services.
J'attache la plus grande importance au succès de cette entreprise de simplification des relations entre les usagers et les administrations qui est un axe majeur du plan de réforme de l'Etat, tant pour le fonctionnement interne de l'administration que pour les citoyens et les entreprises. Je vous demande, en conséquence, de donner des instructions précises et fermes à vos services pour atteindre les objectifs fixés.

LISTE DES ANNEXES

Annexe I. Régimes inventoriés et propositions formulées par les ministères, volume 1.
Annexe II. Régimes inventoriés par le commissariat à la réforme de l'Etat,
volume 2, tome 1, dispositions codifiées.
Annexe III. Régimes inventoriés par le commissariat à la réforme de l'Etat, volume 2, tome 2, dispositions non codifiées.
Annexe IV. Tableau des propositions de suppression et de simplification arrêtées.
Annexe V. Présentation des procédures alternatives aux régimes d'autorisation administrative préalable.
Annexe VI. Fiche type d'analyse des régimes d'autorisation.
Nota. - Ces annexes peuvent être consultées au commissariat à la réforme de l'Etat, 5, rue Oswaldo-Cruz, 75016 Paris.