CAA de BORDEAUX, 3ème chambre (formation à 3), 15/09/2015, 15BX01208, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
CAA de BORDEAUX - 3ème chambre (formation à 3)
N° 15BX01208
Inédit au recueil Lebon
Lecture du mardi 15 septembre 2015
Président
M. DE MALAFOSSE
Rapporteur
Mme Frédérique MUNOZ-PAUZIES
Rapporteur public
M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s)
SCP NOYER - CAZCARRA
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Saisi par le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO), le tribunal administratif de Bordeaux a, par un jugement n° 1200574 du 11 février 2015, annulé la délibération du conseil municipal de Bordeaux n° D-2011/699 du 19 décembre 2011 en tant qu'elle a approuvé les termes du contrat de partenariat avec la société de projet Urbicité pour la réalisation de la cité municipale et a autorisé le maire à signer le contrat de partenariat avec cette société, ainsi que la décision du 22 décembre 2011 par laquelle le maire de Bordeaux a signé le contrat de partenariat avec la société Urbicité. Le tribunal administratif a également enjoint au maire de Bordeaux de résilier à compter du 1er octobre 2015 le contrat de partenariat que la commune a conclu avec la société Urbicité. Enfin, il a condamné la commune et la société à verser chacune 1 200 euros au SNSO en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
I) Par une requête enregistrée le 7 avril 2015, la commune de Bordeaux, représentée par son maire en exercice, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux du 11 février 2015 ;
2°) de rejeter les demandes d'annulation et d'injonction présentées par le SNSO devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge du SNSO la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande du syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) devant les premiers juges était irrecevable, le SNSO étant, compte tenu de son objet social et de son champ d'intervention national, dépourvu d'intérêt donnant qualité pour agir ; en outre, le contrat de partenariat en litige n'était pas de nature à nuire aux intérêts des PME, pris en compte par l'article 15 du contrat ;
- c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que la ville était en mesure de déterminer seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ; en effet, le projet présentait, en raison de la situation du terrain d'assiette, une complexité urbanistique ; il présentait également une complexité technico-économique, compte tenu de ce que très peu de constructions déjà existantes présentaient effectivement des caractéristiques techniques permettant de les qualifier de " bâtiments à énergie positive ", de ce que la réglementation applicable en matière de bâtiments à énergie positive était encore embryonnaire en l'absence de définition légale, de norme ou de label, de la nécessité de procéder à une approche globale prenant en compte la conception, la construction, l'exploitation, la maintenance du bâtiment, son caractère fonctionnel et sa destination, le comportement des usagers et la fourniture d'énergie ; seul le contrat de partenariat permettait d'adopter cette approche globale, en confiant à la fois la conception, la construction, 1'exploitation, la maintenance de la cité municipale et la fourniture d'énergie au même partenaire privé ; en outre, la construction de la cité municipale impliquait la libération de plus de 15 sites distincts avec des étapes et des phasages imposés et des délais indispensables à tenir ; enfin, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, la commune ne disposait pas, en interne, des moyens suffisants propres à lui permettre de mener elle-même à terme son projet ;
- s'agissant de la complexité juridique, la ville se trouvait dans l'hypothèse visée par la circulaire du 9 mai 2012, où " la personne publique rencontre des difficultés à appréhender ex ante, de manière suffisamment précise et fiable, la répartition des risques que les opérateurs privés sont prêts à accepter " ;
- s'agissant de la complexité financière, elle est longuement expliquée par le rapport d'évaluation préalable ; par ailleurs, le contrat de partenariat offre par rapport aux marchés publics, des avantages pour des opérations de construction menées dans le cadre du développement durable : en effet, parmi les inconvénients liés à la conclusion de marchés publics dans ce domaine, on peut notamment citer le fait que les marchés publics présentent des contraintes qui ne sont pas adaptées à une démarche d'efficacité énergétique, en raison à la fois du principe de l'allotissement des marchés prévu à l'article 10 du code des marchés publics et du principe de non compensation des coûts d'exploitation et de maintenance par les coûts de construction posé par ces mêmes dispositions du code, et également de l'interdiction du paiement différé qui ne permet pas de procéder à une compensation lissée des coûts d'investissements par les économies qui seront dégagées ; en revanche, le recours au contrat de partenariat pour la réalisation de ce type d'opérations apparaît particulièrement adapté dans la mesure où le fait de confier à un unique prestataire une mission globale dans la durée lui permet d'" internaliser" l'arbitrage à effectuer entre l'investissement et le fonctionnement, ce qui rend ainsi possible l'optimisation économique du coût d'usage complet de l'ouvrage et de ses équipements sur toute la durée du contrat ;
- s'agissant de l'injonction de résilier le contrat de partenariat à compter du 1er octobre 2015, c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que les conséquences de la résiliation du contrat sur les finances publiques de la collectivité n'étaient pas de nature à démontrer une atteinte excessive à l'intérêt général ;
- le moyen soulevé par le SNSO devant le tribunal administratif, tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales relatif au droit à l'information des conseillers municipaux est infondé ; la version intermédiaire du rapport d'évaluation préalable, en date du 17 février 2010, était un document de travail non définitif qui n'avait pas à être présentée au conseil municipal le 19 juillet 2010 ; si les données prises en compte pour calculer la " valeur actuelle nette ", dans le cadre de l'analyse comparative financière des coûts globaux de chaque schéma contractuel retenu, ont évolué entre les deux versions du rapport, c'est pour tenir compte de l'actualisation des nombreuses données financières ; au demeurant, dans un souci de transparence, la version intermédiaire du rapport d'évaluation a été présentée lors d'une réunion d'information librement ouverte aux élus qui s'est tenue le 17 février 2010 ;
Par un mémoire enregistré le 13 mai 2015, la société Urbicité déclare s'associer à la requête de la commune et demande à la cour d'annuler le jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux, y compris en tant qu'il la condamne à verser 1 200 euros au SNSO au titre des frais exposés.
Elle fait valoir que :
- la demande du SNSO est irrecevable ;
- la commune n'a pas seulement motivé le recours au contrat de partenariat par la complexité du projet, mais aussi par l'intérêt économique du recours au contrat de partenariat par rapport à l'alternative possible du recours classique à une maîtrise d'ouvrage par la ville ; le bilan était en effet plus favorable sur le plan financier : l'analyse de la valeur actuelle nette (VAN) a fait apparaître en valeur de 2009 que le recours au contrat de partenariat permettait de réaliser un gain de 338 000 euros TTC ; le bilan était également plus favorable au contrat de partenariat sur le plan technique, dès lors que les exigences de la ville en termes de performance énergétique rendaient indispensable une approche globale du projet ; le bilan était enfin plus favorable en terme de délais de mise à disposition de la cité municipale ;
- le recours au dialogue compétitif était justifié par la complexité du projet ; à supposer même que ce ne soit pas le cas, l'irrégularité du recours à ce dialogue est sans influence sur les décisions attaquées ;
- à supposer qu'il y ait des irrégularités, elles n'affectent ni le consentement des parties, ni l'objet du contrat et ne pouvaient donc donner lieu à injonction de résilier le contrat ; une telle résiliation porterait une atteinte excessive à l'intérêt général, dès lors que la ville perdrait le bénéfice des engagements souscrits en termes de qualité des prestations d'entretien maintenance et de performance énergétique.
Par mémoire enregistré le 21 mai 2015, la commune de Bordeaux déclare s'associer à l'argumentation, complémentaire à la sienne, développée par la société Urbicité.
Par un mémoire, enregistré le 4 juin 2015, le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Bordeaux la somme de 8 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Le syndicat fait valoir que :
- son objet statutaire est suffisamment précis pour lui conférer un intérêt lui donnant qualité pour agir contre les décisions litigieuses qui portent atteinte aux intérêts collectifs de ses adhérents et le contrat de partenariat étant un contrat global insusceptible d'échoir, par sa nature même, à l'un des adhérents du syndicat, chaque recours à cette formule contractuelle par un pouvoir adjudicateur porte inévitablement et collectivement atteinte aux intérêts de celles des PME qui auraient pu espérer, dans un schéma classique de dévolution d'une opération en maîtrise d'ouvrage publique, se voir attribuer directement les différents lots d'un marché de travaux ;
- la commune de Bordeaux ne peut soutenir que la complexité urbanistique constituerait une composante de la complexité technique du projet dès lors qu'un tel rattachement, aussi artificiel qu'infondé, ne ressort ni du rapport d'évaluation préalable, ni de l'avis de la M.A.P.P.P., ni de la délibération du 19 juillet 2010 et en tout état de cause un tel motif ne se rattache à aucune des hypothèses de complexité intrinsèque du projet expressément envisagées par les articles 1er et 29 de la directive 2004/18 CE du 31 mars 2004 et les L 1414-2-II-I° et L 1414-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; en outre le choix des parcelles d'emprise, antérieur à la délibération critiquée, comme la révision du PLU, sont totalement indifférents à la formule contractuelle retenue pour le projet ;
- les opérations immobilières à énergie positive et notamment les opérations tertiaires déjà livrées étaient bien réelles et antérieures au choix de la ville de Bordeaux de recourir au contrat de partenariat et ainsi la commune disposait, à la date de définition du programme de son projet, de précédents sur lesquels elle pouvait s'appuyer ;
- la commune de Bordeaux ne démontre pas qu'elle aurait été incapable d'établir les spécifications techniques de son projet dans le cadre d'une maîtrise d'ouvrage publique et le fait de choisir une définition des besoins en termes d'objectifs de performances ne signifie pas que la commune n'aurait pas été en situation de définir lesdites spécifications ;
- il est inexact de prétendre que les maîtres d'ouvrages se trouvaient, en 2010, dans l'incapacité d'appréhender sans recourir à un montage global en contrat de partenariat, les référentiels de performances énergétiques et les sources d'énergie renouvelables permettant de tendre vers un bâtiment à énergie positive même en l'absence de label précis ;
- la prétendue nécessité du recours au contrat global de partenariat pour permettre l'atteinte des performances énergétiques souhaitées est battue en brèche par les exemples de bâtiments à énergie positive réalisés en maîtrise d'ouvrage publique, par voie de contrats séparés, pour des usages tertiaires divers et il est inexact de prétendre que le contrat de partenariat serait le seul véhicule susceptible de donner lieu à des engagements de performances sanctionnés par un système de bonus-malus ; l'argument d'un sous-effectif n'apparaît pas par ailleurs convaincant pour une ville de l'importance de Bordeaux ;
- la motivation de la commune de Bordeaux concernant la complexité juridique ne correspond en rien aux motifs de complexité juridique admis en droit ;
- la commune ne peut soutenir avoir été, en 2010, dans l'incapacité de mener une démarche en coût global pour la réalisation d'un projet tant les réflexions et outils méthodologiques sur ce sujet sont nombreux depuis les années 1980 ;
- la résiliation du contrat n'implique pas l'impossibilité pour la commune de Bordeaux de transférer à l'avenir les engagements de performances, charges et risques d'entretien-maintenance de la cité municipale sur tel ou tel prestataire et il ne résultera de la mesure de résiliation aucune atteinte à l'intérêt général ;
- la commune se devait de répondre aux interrogations des conseillers municipaux sur l'évolution de l'avantage financier en faveur du contrat de partenariat, lequel est passé de 0,6% à 13% dans les deux versions successives du rapport d'évaluation préalable, sauf à méconnaître le droit des élus à l'information ;
Par un mémoire, enregistré le 4 juin 2015, le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) conclut au rejet des conclusions de la société Urbicité.
Il fait valoir que :
- la ville n'a pas justifié le recours au contrat de partenariat par son bilan avantageux ;
- les conditions de la substitution de base légale ne sont pas réunies ;
- en tout état de cause, l'évaluation préalable, qui a abouti à des résultats incohérents, ne justifie aucunement l'avantage financier allégué.
Par un mémoire enregistré le 17 juin 2015, la société Urbicité maintient ses conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire enregistré le 19 juin 2015, la commune de Bordeaux maintient ses conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire enregistré le 6 juillet 2015, le SNSO conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens.
Par ordonnance du 7 juillet 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 3 août 2015.
II) Par une requête enregistrée le 8 avril 2015 sous le n° 15BX01209, la commune de Bordeaux demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux, en date du 11 février 2015.
Elle soutient que :
- les conditions posées par l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont remplies ;
- il en est de même pour l'article R. 811-17 ;
Par un mémoire enregistré le 13 mai 2015, la société Urbicité déclare s'associer à la requête de la commune et demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux.
Par un mémoire enregistré le 21 mai 2015, la commune de Bordeaux déclare s'associer à l'argumentation, complémentaire à la sienne, développée par la société Urbicité.
Par un mémoire enregistré le 4 juin 2015, le SNSO conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les conditions d'octroi du sursis ne sont pas réunies.
Par un mémoire enregistré le 17 juin 2015, la société Urbicité maintient ses conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire enregistré le 6 juillet 2015, le SNSO conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens.
Par ordonnance du 7 juillet 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 3 août 2015.
Vu :
- les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des marchés publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public ;
- et les observations de MeE..., représentant la commune de Bordeaux, de MeA..., représentant le Syndicat national des entreprises du second oeuvre et de MeB..., représentant la société Urbicité.
1. A la fin de l'année 2008, la commune de Bordeaux a décidé de regrouper dans un seul bâtiment dénommé " cité municipale " ses différents services éparpillés sur une quinzaine de sites. Les études engagées ont conduit à retenir un bâtiment de 18 500 m² de surface hors oeuvre nette, devant être à haute performance énergétique et à forte qualité environnementale. Elle a réalisé une évaluation préalable au lancement d'une procédure de passation d'un contrat de partenariat, dont le rapport final, favorable au projet, a été établi le 7 juillet 2010, et a sollicité l'avis de la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat. Par une délibération du 19 juillet 2010, le conseil municipal a approuvé le principe du recours au contrat de partenariat en vue de confier à son titulaire, après la mise en oeuvre d'une procédure de dialogue compétitif, la conception, la construction, 1'entretien, la maintenance et 1'exploitation, ainsi que le financement partiel de cette cité municipale, et d'autoriser le maire à lancer les procédures correspondantes. Par une délibération du 19 décembre 2011, le conseil municipal a approuvé les termes du contrat de partenariat ayant pour objet la réalisation de cette cité municipale et autorisé le maire à signer le contrat de partenariat avec la société Urbicité. Le 22 décembre suivant, le maire a signé ce contrat. Le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) a saisi le tribunal administratif de Bordeaux qui, par un jugement du 11 février 2015, a, d'une part, annulé la délibération du 19 décembre 2011 et la décision du 22 décembre 2011, d'autre part, enjoint au maire de la commune de Bordeaux de résilier le contrat de partenariat conclu avec la société Urbicité à compter du 1er octobre 2015. Ce jugement a enfin condamné la commune et la société à verser chacune 1 200 euros au SNSO en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par la requête enregistrée sous le n° 15BX01208, la commune de Bordeaux demande l'annulation de ce jugement. Par sa requête enregistrée sous le n° 15BX01209, elle demande qu'il soit sursis à son exécution. La société Urbicité s'est associée aux requêtes introduites par la commune en demandant en outre l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il met à sa charge le versement au SNSO de sommes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2. Les deux requêtes de la commune de Bordeaux, dirigées contre un même jugement, seront jointes pour statuer par un seul arrêt.
Sur les conclusions à fin d'annulation du jugement attaqué :
3. L'article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à l'espèce, dispose : " I.-Le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel une collectivité territoriale ou un établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation au capital. Toutefois, le financement définitif d'un projet doit être majoritairement assuré par le titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant supérieur à un seuil fixé par décret. / Il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée (...) ". Aux termes de l'article L. 1414-2 du même code, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " I.-Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d'un tel contrat. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu'au regard des préoccupations de développement durable. Lorsqu'il s'agit de faire face à une situation imprévisible, cette évaluation peut être succincte. Cette évaluation est menée selon une méthodologie définie par le ministre chargé de l'économie. / Elle est présentée à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à l'organe délibérant de l'établissement public, qui se prononce sur le principe du recours à un contrat de partenariat. / II.-Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il s'avère : / 1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet ;(...) ".
4. Pour déterminer si, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, et comme elle le soutient, la commune de Bordeaux n'était pas objectivement en mesure, compte tenu de la complexité de son projet, de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins, il convient de se placer à la date à laquelle elle a décidé de recourir au contrat de partenariat, soit le 19 juillet 2010.
5. Le projet envisagé par la commune de Bordeaux consistait à réaliser un bâtiment d'une surface hors oeuvre nette de 18 500 m² destiné à accueillir plus de 800 agents municipaux ainsi que du public, tout en faisant en sorte que ce bâtiment présente un bilan énergétique positif, c'est-à-dire produise, sur le long terme, plus d'énergie qu'il n'en consomme. Les pièces du dossier font ressortir que si, en juillet 2010, le concept de " bâtiment à énergie positive " (BEPOS) existait déjà depuis plusieurs années et si, à cette date, des bâtiments ayant un tel objectif énergétique avaient été réalisés, les performances effectives de ces bâtiments étaient, soit nettement inférieures aux objectifs assignés, comme pour la tour Elithis construite à Dijon, soit indisponibles. A cet égard, il peut notamment être observé, d'une part, que l'étude effectuée par l'ADEME sur les " BEPOS " déjà réalisés, à laquelle fait allusion un article de presse produit par le SNSO, outre qu'elle date de 2011, n'a jamais été publiée, d'autre part, qu'aucune donnée n'était disponible en juillet 2010 sur les performances énergétiques du lycée Vaclav Havel construit à Bègles et entré en service en septembre 2012. Les articles de la presse spécialisée datant notamment de 2012, produits au dossier, font apparaître que les performances énergétiques effectivement réalisées par les bâtiments déjà construits, affichés comme " BEPOS ", ne sont guère meilleures que celles des bâtiments dits de basse consommation. Le dossier fait également ressortir la nécessité, pour obtenir un " BEPOS ", d'une approche globale prenant en compte la conception, la construction, l'exploitation, la maintenance du bâtiment, son caractère fonctionnel et sa destination, le comportement des occupants et usagers, la fourniture d'énergie. Il ressort en définitive des pièces versées au dossier que la recherche de bâtiments présentant un bilan énergétique positif relevait encore en juillet 2010 de l'expérimentation. L'objectif énergétique recherché par la ville de Bordeaux et les moyens techniques propres à y faire face devaient, de plus, être compatibles avec les contraintes notamment architecturales liées à l'implantation du projet, le terrain d'assiette étant situé en centre-ville, à la jonction d'un quartier ancien et d'un quartier moderne, à l'intérieur de la zone classée au titre du patrimoine mondial de l'humanité par l'UNESCO. Il ressort en outre des pièces du dossier que si la commune de Bordeaux disposait d'une " direction du développement durable ", les huit agents composant cette direction étaient à profil exclusivement administratif ; quant à la " direction des constructions publiques ", en plus d'être confrontée en 2010 à un plan de charge lourd comportant notamment le projet du " nouveau stade " et du " centre culturel et touristique du vin ", elle ne disposait pas, compte tenu de la complexité technique du projet de cité municipale pour les motifs indiqués ci-dessus et au regard des qualifications des agents la composant, des moyens lui permettant de faire face aux contraintes de la maîtrise d'ouvrage d'un tel projet. En définitive, la ville de Bordeaux était, lorsqu'elle a décidé de recourir au contrat de partenariat, dans l'impossibilité, eu égard à ses moyens propres, de définir avec précision le contenu des prestations permettant d'atteindre et de maintenir dans le long terme un bilan énergétique positif pour un bâtiment ayant les dimensions et la vocation de la cité municipale projetée. Ainsi, le recours au contrat de partenariat était légalement justifié sur le fondement des dispositions précitées du 1° du II de l'article L. 1442-2 du code général des collectivités territoriales.
6. Compte tenu de ce qui précède, c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce que les conditions légales de recours au contrat de partenariat n'étaient pas remplies pour annuler la délibération du conseil municipal de Bordeaux n° D-2011/699 du 19 décembre 2011 et la décision du maire de Bordeaux du 22 décembre 2011.
7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le SNSO à l'encontre des actes contestés.
8. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux disposaient lors de la délibération du 19 juillet 2010 décidant le recours au contrat de partenariat de la version définitive du rapport d'évaluation préalable qui faisait ressortir un avantage financier en faveur du recours au contrat de partenariat d'environ 13%. S'il est exact que ce rapport définitif a été précédé en février 2010 d'une version intermédiaire, qui avait alors été communiquée à certains élus, faisant ressortir un avantage financier nettement inférieur, il n'en est pas résulté une information incomplète ou contradictoire des conseillers municipaux, les interventions en séance faisant ressortir que les élus étaient conscients de ce que les deux versions résultaient d'une différence dans les méthodes d'évaluation. Par ailleurs, l'avis définitif de la mission d'appui aux partenariats public-privé, datant du 12 août 2010, ne pouvait être porté à la connaissance des conseillers municipaux lors de la séance du 19 juillet 2010 et le droit à l'information des élus locaux n'imposait pas que cet avis fût rendu avant que les élus ne se prononcent sur le recours au contrat de partenariat. En définitive, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que la commune de Bordeaux et la société Urbicité sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a prononcé les annulations, injonction et condamnations contestées.
Sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement :
10. Le présent arrêt se prononçant sur la requête à fin d'annulation du jugement attaqué, les conclusions de la requête n° 15BX01209 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution sont devenues sans objet.
Sur l'article L 761-1 du code de justice administrative :
11. La commune de Bordeaux n'étant pas la partie perdante, les conclusions du SNSO tendant à sa condamnation au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, ce syndicat versera à la commune de Bordeaux la somme de 2 000 euros en application de cet article.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 11 février 2015 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par le SNSO devant le tribunal administratif de Bordeaux est rejetée.
Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution.
Article 4 : Le SNSO versera la somme de 2 000 euros à la commune de Bordeaux en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions présentées en appel par le SNSO au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bordeaux, au syndicat national des entreprises du second oeuvre et à la société Urbicité.
Délibéré après l'audience du 1er septembre 2015, à laquelle siégeaient :
M. Aymard de Malafosse, président de chambre,
Mme Frédérique Munoz-Pauziès et Mme D...C..., premiers conseillers
Lu en audience publique, le 15 septembre 2015.
Le rapporteur,
Frédérique MUNOZ-PAUZIESLe président,
Aymard de MALAFOSSE Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N°s 15BX01208,15BX01209
Procédure contentieuse antérieure :
Saisi par le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO), le tribunal administratif de Bordeaux a, par un jugement n° 1200574 du 11 février 2015, annulé la délibération du conseil municipal de Bordeaux n° D-2011/699 du 19 décembre 2011 en tant qu'elle a approuvé les termes du contrat de partenariat avec la société de projet Urbicité pour la réalisation de la cité municipale et a autorisé le maire à signer le contrat de partenariat avec cette société, ainsi que la décision du 22 décembre 2011 par laquelle le maire de Bordeaux a signé le contrat de partenariat avec la société Urbicité. Le tribunal administratif a également enjoint au maire de Bordeaux de résilier à compter du 1er octobre 2015 le contrat de partenariat que la commune a conclu avec la société Urbicité. Enfin, il a condamné la commune et la société à verser chacune 1 200 euros au SNSO en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
I) Par une requête enregistrée le 7 avril 2015, la commune de Bordeaux, représentée par son maire en exercice, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux du 11 février 2015 ;
2°) de rejeter les demandes d'annulation et d'injonction présentées par le SNSO devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge du SNSO la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande du syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) devant les premiers juges était irrecevable, le SNSO étant, compte tenu de son objet social et de son champ d'intervention national, dépourvu d'intérêt donnant qualité pour agir ; en outre, le contrat de partenariat en litige n'était pas de nature à nuire aux intérêts des PME, pris en compte par l'article 15 du contrat ;
- c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que la ville était en mesure de déterminer seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ; en effet, le projet présentait, en raison de la situation du terrain d'assiette, une complexité urbanistique ; il présentait également une complexité technico-économique, compte tenu de ce que très peu de constructions déjà existantes présentaient effectivement des caractéristiques techniques permettant de les qualifier de " bâtiments à énergie positive ", de ce que la réglementation applicable en matière de bâtiments à énergie positive était encore embryonnaire en l'absence de définition légale, de norme ou de label, de la nécessité de procéder à une approche globale prenant en compte la conception, la construction, l'exploitation, la maintenance du bâtiment, son caractère fonctionnel et sa destination, le comportement des usagers et la fourniture d'énergie ; seul le contrat de partenariat permettait d'adopter cette approche globale, en confiant à la fois la conception, la construction, 1'exploitation, la maintenance de la cité municipale et la fourniture d'énergie au même partenaire privé ; en outre, la construction de la cité municipale impliquait la libération de plus de 15 sites distincts avec des étapes et des phasages imposés et des délais indispensables à tenir ; enfin, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, la commune ne disposait pas, en interne, des moyens suffisants propres à lui permettre de mener elle-même à terme son projet ;
- s'agissant de la complexité juridique, la ville se trouvait dans l'hypothèse visée par la circulaire du 9 mai 2012, où " la personne publique rencontre des difficultés à appréhender ex ante, de manière suffisamment précise et fiable, la répartition des risques que les opérateurs privés sont prêts à accepter " ;
- s'agissant de la complexité financière, elle est longuement expliquée par le rapport d'évaluation préalable ; par ailleurs, le contrat de partenariat offre par rapport aux marchés publics, des avantages pour des opérations de construction menées dans le cadre du développement durable : en effet, parmi les inconvénients liés à la conclusion de marchés publics dans ce domaine, on peut notamment citer le fait que les marchés publics présentent des contraintes qui ne sont pas adaptées à une démarche d'efficacité énergétique, en raison à la fois du principe de l'allotissement des marchés prévu à l'article 10 du code des marchés publics et du principe de non compensation des coûts d'exploitation et de maintenance par les coûts de construction posé par ces mêmes dispositions du code, et également de l'interdiction du paiement différé qui ne permet pas de procéder à une compensation lissée des coûts d'investissements par les économies qui seront dégagées ; en revanche, le recours au contrat de partenariat pour la réalisation de ce type d'opérations apparaît particulièrement adapté dans la mesure où le fait de confier à un unique prestataire une mission globale dans la durée lui permet d'" internaliser" l'arbitrage à effectuer entre l'investissement et le fonctionnement, ce qui rend ainsi possible l'optimisation économique du coût d'usage complet de l'ouvrage et de ses équipements sur toute la durée du contrat ;
- s'agissant de l'injonction de résilier le contrat de partenariat à compter du 1er octobre 2015, c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que les conséquences de la résiliation du contrat sur les finances publiques de la collectivité n'étaient pas de nature à démontrer une atteinte excessive à l'intérêt général ;
- le moyen soulevé par le SNSO devant le tribunal administratif, tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales relatif au droit à l'information des conseillers municipaux est infondé ; la version intermédiaire du rapport d'évaluation préalable, en date du 17 février 2010, était un document de travail non définitif qui n'avait pas à être présentée au conseil municipal le 19 juillet 2010 ; si les données prises en compte pour calculer la " valeur actuelle nette ", dans le cadre de l'analyse comparative financière des coûts globaux de chaque schéma contractuel retenu, ont évolué entre les deux versions du rapport, c'est pour tenir compte de l'actualisation des nombreuses données financières ; au demeurant, dans un souci de transparence, la version intermédiaire du rapport d'évaluation a été présentée lors d'une réunion d'information librement ouverte aux élus qui s'est tenue le 17 février 2010 ;
Par un mémoire enregistré le 13 mai 2015, la société Urbicité déclare s'associer à la requête de la commune et demande à la cour d'annuler le jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux, y compris en tant qu'il la condamne à verser 1 200 euros au SNSO au titre des frais exposés.
Elle fait valoir que :
- la demande du SNSO est irrecevable ;
- la commune n'a pas seulement motivé le recours au contrat de partenariat par la complexité du projet, mais aussi par l'intérêt économique du recours au contrat de partenariat par rapport à l'alternative possible du recours classique à une maîtrise d'ouvrage par la ville ; le bilan était en effet plus favorable sur le plan financier : l'analyse de la valeur actuelle nette (VAN) a fait apparaître en valeur de 2009 que le recours au contrat de partenariat permettait de réaliser un gain de 338 000 euros TTC ; le bilan était également plus favorable au contrat de partenariat sur le plan technique, dès lors que les exigences de la ville en termes de performance énergétique rendaient indispensable une approche globale du projet ; le bilan était enfin plus favorable en terme de délais de mise à disposition de la cité municipale ;
- le recours au dialogue compétitif était justifié par la complexité du projet ; à supposer même que ce ne soit pas le cas, l'irrégularité du recours à ce dialogue est sans influence sur les décisions attaquées ;
- à supposer qu'il y ait des irrégularités, elles n'affectent ni le consentement des parties, ni l'objet du contrat et ne pouvaient donc donner lieu à injonction de résilier le contrat ; une telle résiliation porterait une atteinte excessive à l'intérêt général, dès lors que la ville perdrait le bénéfice des engagements souscrits en termes de qualité des prestations d'entretien maintenance et de performance énergétique.
Par mémoire enregistré le 21 mai 2015, la commune de Bordeaux déclare s'associer à l'argumentation, complémentaire à la sienne, développée par la société Urbicité.
Par un mémoire, enregistré le 4 juin 2015, le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Bordeaux la somme de 8 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Le syndicat fait valoir que :
- son objet statutaire est suffisamment précis pour lui conférer un intérêt lui donnant qualité pour agir contre les décisions litigieuses qui portent atteinte aux intérêts collectifs de ses adhérents et le contrat de partenariat étant un contrat global insusceptible d'échoir, par sa nature même, à l'un des adhérents du syndicat, chaque recours à cette formule contractuelle par un pouvoir adjudicateur porte inévitablement et collectivement atteinte aux intérêts de celles des PME qui auraient pu espérer, dans un schéma classique de dévolution d'une opération en maîtrise d'ouvrage publique, se voir attribuer directement les différents lots d'un marché de travaux ;
- la commune de Bordeaux ne peut soutenir que la complexité urbanistique constituerait une composante de la complexité technique du projet dès lors qu'un tel rattachement, aussi artificiel qu'infondé, ne ressort ni du rapport d'évaluation préalable, ni de l'avis de la M.A.P.P.P., ni de la délibération du 19 juillet 2010 et en tout état de cause un tel motif ne se rattache à aucune des hypothèses de complexité intrinsèque du projet expressément envisagées par les articles 1er et 29 de la directive 2004/18 CE du 31 mars 2004 et les L 1414-2-II-I° et L 1414-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; en outre le choix des parcelles d'emprise, antérieur à la délibération critiquée, comme la révision du PLU, sont totalement indifférents à la formule contractuelle retenue pour le projet ;
- les opérations immobilières à énergie positive et notamment les opérations tertiaires déjà livrées étaient bien réelles et antérieures au choix de la ville de Bordeaux de recourir au contrat de partenariat et ainsi la commune disposait, à la date de définition du programme de son projet, de précédents sur lesquels elle pouvait s'appuyer ;
- la commune de Bordeaux ne démontre pas qu'elle aurait été incapable d'établir les spécifications techniques de son projet dans le cadre d'une maîtrise d'ouvrage publique et le fait de choisir une définition des besoins en termes d'objectifs de performances ne signifie pas que la commune n'aurait pas été en situation de définir lesdites spécifications ;
- il est inexact de prétendre que les maîtres d'ouvrages se trouvaient, en 2010, dans l'incapacité d'appréhender sans recourir à un montage global en contrat de partenariat, les référentiels de performances énergétiques et les sources d'énergie renouvelables permettant de tendre vers un bâtiment à énergie positive même en l'absence de label précis ;
- la prétendue nécessité du recours au contrat global de partenariat pour permettre l'atteinte des performances énergétiques souhaitées est battue en brèche par les exemples de bâtiments à énergie positive réalisés en maîtrise d'ouvrage publique, par voie de contrats séparés, pour des usages tertiaires divers et il est inexact de prétendre que le contrat de partenariat serait le seul véhicule susceptible de donner lieu à des engagements de performances sanctionnés par un système de bonus-malus ; l'argument d'un sous-effectif n'apparaît pas par ailleurs convaincant pour une ville de l'importance de Bordeaux ;
- la motivation de la commune de Bordeaux concernant la complexité juridique ne correspond en rien aux motifs de complexité juridique admis en droit ;
- la commune ne peut soutenir avoir été, en 2010, dans l'incapacité de mener une démarche en coût global pour la réalisation d'un projet tant les réflexions et outils méthodologiques sur ce sujet sont nombreux depuis les années 1980 ;
- la résiliation du contrat n'implique pas l'impossibilité pour la commune de Bordeaux de transférer à l'avenir les engagements de performances, charges et risques d'entretien-maintenance de la cité municipale sur tel ou tel prestataire et il ne résultera de la mesure de résiliation aucune atteinte à l'intérêt général ;
- la commune se devait de répondre aux interrogations des conseillers municipaux sur l'évolution de l'avantage financier en faveur du contrat de partenariat, lequel est passé de 0,6% à 13% dans les deux versions successives du rapport d'évaluation préalable, sauf à méconnaître le droit des élus à l'information ;
Par un mémoire, enregistré le 4 juin 2015, le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) conclut au rejet des conclusions de la société Urbicité.
Il fait valoir que :
- la ville n'a pas justifié le recours au contrat de partenariat par son bilan avantageux ;
- les conditions de la substitution de base légale ne sont pas réunies ;
- en tout état de cause, l'évaluation préalable, qui a abouti à des résultats incohérents, ne justifie aucunement l'avantage financier allégué.
Par un mémoire enregistré le 17 juin 2015, la société Urbicité maintient ses conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire enregistré le 19 juin 2015, la commune de Bordeaux maintient ses conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire enregistré le 6 juillet 2015, le SNSO conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens.
Par ordonnance du 7 juillet 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 3 août 2015.
II) Par une requête enregistrée le 8 avril 2015 sous le n° 15BX01209, la commune de Bordeaux demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux, en date du 11 février 2015.
Elle soutient que :
- les conditions posées par l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont remplies ;
- il en est de même pour l'article R. 811-17 ;
Par un mémoire enregistré le 13 mai 2015, la société Urbicité déclare s'associer à la requête de la commune et demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1200574 du tribunal administratif de Bordeaux.
Par un mémoire enregistré le 21 mai 2015, la commune de Bordeaux déclare s'associer à l'argumentation, complémentaire à la sienne, développée par la société Urbicité.
Par un mémoire enregistré le 4 juin 2015, le SNSO conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les conditions d'octroi du sursis ne sont pas réunies.
Par un mémoire enregistré le 17 juin 2015, la société Urbicité maintient ses conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire enregistré le 6 juillet 2015, le SNSO conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens.
Par ordonnance du 7 juillet 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 3 août 2015.
Vu :
- les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des marchés publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public ;
- et les observations de MeE..., représentant la commune de Bordeaux, de MeA..., représentant le Syndicat national des entreprises du second oeuvre et de MeB..., représentant la société Urbicité.
1. A la fin de l'année 2008, la commune de Bordeaux a décidé de regrouper dans un seul bâtiment dénommé " cité municipale " ses différents services éparpillés sur une quinzaine de sites. Les études engagées ont conduit à retenir un bâtiment de 18 500 m² de surface hors oeuvre nette, devant être à haute performance énergétique et à forte qualité environnementale. Elle a réalisé une évaluation préalable au lancement d'une procédure de passation d'un contrat de partenariat, dont le rapport final, favorable au projet, a été établi le 7 juillet 2010, et a sollicité l'avis de la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat. Par une délibération du 19 juillet 2010, le conseil municipal a approuvé le principe du recours au contrat de partenariat en vue de confier à son titulaire, après la mise en oeuvre d'une procédure de dialogue compétitif, la conception, la construction, 1'entretien, la maintenance et 1'exploitation, ainsi que le financement partiel de cette cité municipale, et d'autoriser le maire à lancer les procédures correspondantes. Par une délibération du 19 décembre 2011, le conseil municipal a approuvé les termes du contrat de partenariat ayant pour objet la réalisation de cette cité municipale et autorisé le maire à signer le contrat de partenariat avec la société Urbicité. Le 22 décembre suivant, le maire a signé ce contrat. Le syndicat national des entreprises du second oeuvre (SNSO) a saisi le tribunal administratif de Bordeaux qui, par un jugement du 11 février 2015, a, d'une part, annulé la délibération du 19 décembre 2011 et la décision du 22 décembre 2011, d'autre part, enjoint au maire de la commune de Bordeaux de résilier le contrat de partenariat conclu avec la société Urbicité à compter du 1er octobre 2015. Ce jugement a enfin condamné la commune et la société à verser chacune 1 200 euros au SNSO en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par la requête enregistrée sous le n° 15BX01208, la commune de Bordeaux demande l'annulation de ce jugement. Par sa requête enregistrée sous le n° 15BX01209, elle demande qu'il soit sursis à son exécution. La société Urbicité s'est associée aux requêtes introduites par la commune en demandant en outre l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il met à sa charge le versement au SNSO de sommes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2. Les deux requêtes de la commune de Bordeaux, dirigées contre un même jugement, seront jointes pour statuer par un seul arrêt.
Sur les conclusions à fin d'annulation du jugement attaqué :
3. L'article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à l'espèce, dispose : " I.-Le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel une collectivité territoriale ou un établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation au capital. Toutefois, le financement définitif d'un projet doit être majoritairement assuré par le titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant supérieur à un seuil fixé par décret. / Il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée (...) ". Aux termes de l'article L. 1414-2 du même code, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " I.-Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d'un tel contrat. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu'au regard des préoccupations de développement durable. Lorsqu'il s'agit de faire face à une situation imprévisible, cette évaluation peut être succincte. Cette évaluation est menée selon une méthodologie définie par le ministre chargé de l'économie. / Elle est présentée à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à l'organe délibérant de l'établissement public, qui se prononce sur le principe du recours à un contrat de partenariat. / II.-Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il s'avère : / 1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet ;(...) ".
4. Pour déterminer si, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, et comme elle le soutient, la commune de Bordeaux n'était pas objectivement en mesure, compte tenu de la complexité de son projet, de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins, il convient de se placer à la date à laquelle elle a décidé de recourir au contrat de partenariat, soit le 19 juillet 2010.
5. Le projet envisagé par la commune de Bordeaux consistait à réaliser un bâtiment d'une surface hors oeuvre nette de 18 500 m² destiné à accueillir plus de 800 agents municipaux ainsi que du public, tout en faisant en sorte que ce bâtiment présente un bilan énergétique positif, c'est-à-dire produise, sur le long terme, plus d'énergie qu'il n'en consomme. Les pièces du dossier font ressortir que si, en juillet 2010, le concept de " bâtiment à énergie positive " (BEPOS) existait déjà depuis plusieurs années et si, à cette date, des bâtiments ayant un tel objectif énergétique avaient été réalisés, les performances effectives de ces bâtiments étaient, soit nettement inférieures aux objectifs assignés, comme pour la tour Elithis construite à Dijon, soit indisponibles. A cet égard, il peut notamment être observé, d'une part, que l'étude effectuée par l'ADEME sur les " BEPOS " déjà réalisés, à laquelle fait allusion un article de presse produit par le SNSO, outre qu'elle date de 2011, n'a jamais été publiée, d'autre part, qu'aucune donnée n'était disponible en juillet 2010 sur les performances énergétiques du lycée Vaclav Havel construit à Bègles et entré en service en septembre 2012. Les articles de la presse spécialisée datant notamment de 2012, produits au dossier, font apparaître que les performances énergétiques effectivement réalisées par les bâtiments déjà construits, affichés comme " BEPOS ", ne sont guère meilleures que celles des bâtiments dits de basse consommation. Le dossier fait également ressortir la nécessité, pour obtenir un " BEPOS ", d'une approche globale prenant en compte la conception, la construction, l'exploitation, la maintenance du bâtiment, son caractère fonctionnel et sa destination, le comportement des occupants et usagers, la fourniture d'énergie. Il ressort en définitive des pièces versées au dossier que la recherche de bâtiments présentant un bilan énergétique positif relevait encore en juillet 2010 de l'expérimentation. L'objectif énergétique recherché par la ville de Bordeaux et les moyens techniques propres à y faire face devaient, de plus, être compatibles avec les contraintes notamment architecturales liées à l'implantation du projet, le terrain d'assiette étant situé en centre-ville, à la jonction d'un quartier ancien et d'un quartier moderne, à l'intérieur de la zone classée au titre du patrimoine mondial de l'humanité par l'UNESCO. Il ressort en outre des pièces du dossier que si la commune de Bordeaux disposait d'une " direction du développement durable ", les huit agents composant cette direction étaient à profil exclusivement administratif ; quant à la " direction des constructions publiques ", en plus d'être confrontée en 2010 à un plan de charge lourd comportant notamment le projet du " nouveau stade " et du " centre culturel et touristique du vin ", elle ne disposait pas, compte tenu de la complexité technique du projet de cité municipale pour les motifs indiqués ci-dessus et au regard des qualifications des agents la composant, des moyens lui permettant de faire face aux contraintes de la maîtrise d'ouvrage d'un tel projet. En définitive, la ville de Bordeaux était, lorsqu'elle a décidé de recourir au contrat de partenariat, dans l'impossibilité, eu égard à ses moyens propres, de définir avec précision le contenu des prestations permettant d'atteindre et de maintenir dans le long terme un bilan énergétique positif pour un bâtiment ayant les dimensions et la vocation de la cité municipale projetée. Ainsi, le recours au contrat de partenariat était légalement justifié sur le fondement des dispositions précitées du 1° du II de l'article L. 1442-2 du code général des collectivités territoriales.
6. Compte tenu de ce qui précède, c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce que les conditions légales de recours au contrat de partenariat n'étaient pas remplies pour annuler la délibération du conseil municipal de Bordeaux n° D-2011/699 du 19 décembre 2011 et la décision du maire de Bordeaux du 22 décembre 2011.
7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le SNSO à l'encontre des actes contestés.
8. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux disposaient lors de la délibération du 19 juillet 2010 décidant le recours au contrat de partenariat de la version définitive du rapport d'évaluation préalable qui faisait ressortir un avantage financier en faveur du recours au contrat de partenariat d'environ 13%. S'il est exact que ce rapport définitif a été précédé en février 2010 d'une version intermédiaire, qui avait alors été communiquée à certains élus, faisant ressortir un avantage financier nettement inférieur, il n'en est pas résulté une information incomplète ou contradictoire des conseillers municipaux, les interventions en séance faisant ressortir que les élus étaient conscients de ce que les deux versions résultaient d'une différence dans les méthodes d'évaluation. Par ailleurs, l'avis définitif de la mission d'appui aux partenariats public-privé, datant du 12 août 2010, ne pouvait être porté à la connaissance des conseillers municipaux lors de la séance du 19 juillet 2010 et le droit à l'information des élus locaux n'imposait pas que cet avis fût rendu avant que les élus ne se prononcent sur le recours au contrat de partenariat. En définitive, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que la commune de Bordeaux et la société Urbicité sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a prononcé les annulations, injonction et condamnations contestées.
Sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement :
10. Le présent arrêt se prononçant sur la requête à fin d'annulation du jugement attaqué, les conclusions de la requête n° 15BX01209 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution sont devenues sans objet.
Sur l'article L 761-1 du code de justice administrative :
11. La commune de Bordeaux n'étant pas la partie perdante, les conclusions du SNSO tendant à sa condamnation au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, ce syndicat versera à la commune de Bordeaux la somme de 2 000 euros en application de cet article.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 11 février 2015 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par le SNSO devant le tribunal administratif de Bordeaux est rejetée.
Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution.
Article 4 : Le SNSO versera la somme de 2 000 euros à la commune de Bordeaux en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions présentées en appel par le SNSO au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bordeaux, au syndicat national des entreprises du second oeuvre et à la société Urbicité.
Délibéré après l'audience du 1er septembre 2015, à laquelle siégeaient :
M. Aymard de Malafosse, président de chambre,
Mme Frédérique Munoz-Pauziès et Mme D...C..., premiers conseillers
Lu en audience publique, le 15 septembre 2015.
Le rapporteur,
Frédérique MUNOZ-PAUZIESLe président,
Aymard de MALAFOSSE Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N°s 15BX01208,15BX01209