Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux

NOR : TERB2033179P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2021/1/21/TERB2033179P/jo/texte
JORF n°0018 du 21 janvier 2021
Texte n° 28
Version initiale

  • Monsieur le Président de la République,
    La présente ordonnance est prise en application de l'article 105 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Elle a pour objectif de permettre aux élus locaux d'accéder à une offre de formation plus développée, mieux articulée avec les dispositifs de droit commun, et mieux régulée.
    La formation des élus locaux, distincte de la formation professionnelle, est actuellement structurée autour de deux cadres juridiques. D'une part, les collectivités sont dans l'obligation de consacrer, chaque année, un montant minimal de crédits dédiés à la formation de leurs élus au sein de leur budget prévisionnel. Les formations qui sont éligibles à ces financements sont uniquement les formations liées à l'exercice du mandat, qui ne peuvent être dispensées que par un organisme agréé à cet effet par décision du ministre chargé des collectivités territoriales, pris après avis du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). D'autre part, le droit individuel à la formation (DIF), créé par la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat, permet à l'ensemble des élus d'acquérir des droits à formation à raison de 20 heures par année complète de mandat. Les formations éligibles à ce DIF recouvrent un champ plus large, puisqu'elles peuvent concerner l'exécution du mandat comme la réinsertion professionnelle ; l'élu est libre d'en disposer. Le DIF est financé par des cotisations prélevées sur les indemnités de fonction des élus, et les collectivités territoriales ne participent donc pas à son abondement.
    Plusieurs difficultés sont néanmoins apparues dans la mise en œuvre de ces dispositifs. Le DIF des élus locaux étant formulé en heures, et non monétisé, il a fait face à une inflation des prix des formations qui a mis en cause sa pérennité financière, tout en s'appuyant sur un processus de recouvrement des cotisations peu efficace. Parallèlement, de nombreuses petites collectivités ont éprouvé des difficultés à financer à elles seules la formation de leurs élus. Face à la complexité et à la technicité croissante des mandats locaux, le périmètre des formations relevant spécifiquement du champ des élus locaux doit dorénavant être mieux précisé, par le biais d'une doctrine claire et partagée. L'ensemble de ces sujets ont, entre autres, été soulignés dans un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) relatif à la formation des élus locaux, publié le 24 février 2020.
    L'objet de la présente ordonnance est donc de moderniser les outils de formation des élus locaux, d'en améliorer la transparence et le contrôle en mobilisant certains outils du droit commun de la formation professionnelle.
    Les articles 1er à 5 ouvrent la possibilité, pour les collectivités territoriales, de participer au financement de formations organisées à l'initiative des élus au titre de leur droit individuel à la formation (DIF), respectivement pour les communes, les départements et les régions, pour la collectivité territoriale de Guyane et pour la collectivité territoriale de Martinique. Cette participation doit être prévue par une délibération et ne peut concerner que les formations liées à l'exercice du mandat conformes aux orientations prises par la collectivité en matière de formation des élus ; elle peut être limitée à certaines formations, ou à un montant maximal. Le fonds DIF doit par ailleurs toujours assurer la prise en charge d'une part du montant des frais pédagogiques des formations dont le taux sera défini par décret.
    Il convient de rappeler que les collectivités conserveront l'obligation de prévoir, dans leur budget prévisionnel, un montant-plancher de crédits consacrés à la formation des élus égal à 2 % de leur enveloppe indemnitaire. Le montant réellement dépensé en fin d'exercice ne doit en outre pas dépasser un plafond de 20 % de leur enveloppe indemnitaire. Afin de faciliter la compréhension de ces dispositions, les articles 1er à 5 clarifient le champ des dépenses à prendre en compte pour le calcul de ces deux montants : il s'agit des seules dépenses de formation, à l'exclusion des remboursements de frais de déplacement ou de séjour ou des compensations de pertes de revenus.
    L'article 6 modifie les modalités de calcul du DIF, qui sera dorénavant comptabilisé en euros et non plus en heures. Afin de donner davantage de souplesse à la gestion du dispositif, la possibilité de cumuler des droits sur l'ensemble des mandats n'est plus mentionnée au niveau législatif. Le recours au DIF afin de financer des formations de reconversion sera dorénavant limité aux élus n'ayant pas liquidé leurs droits à pension. Il ouvre également la possibilité, pour les élus, de participer au financement de formations organisées au titre de leur DIF d'élu local, en mobilisant les droits à formation monétisables dont ils disposent par ailleurs au titre de leur parcours professionnel (leur compte personnel d'activité détenu en tant que salarié ou fonctionnaire). L'élu peut également y contribuer via ses fonds personnels. Seules sont éligibles les formations liées à la réinsertion professionnelle de l'élu. L'article comprend des dispositions de coordination au sein du code du travail. S'agissant des dispositions de coordination liées au compte personnel d'activité des fonctionnaires, celles-ci relèvent du domaine réglementaire.
    L'article 7 a pour objet de favoriser les mutualisations entre les communes en matière de formation des élus locaux. Il maintient la possibilité, pour les communes, de transférer la mise en œuvre des dispositions relatives à la formation des élus à leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), tout en ouvrant la possibilité de recourir à des coopérations plus souples. Il crée notamment l'obligation, pour chaque EPCI-FP, de se prononcer, six mois après son renouvellement, sur la possibilité de proposer des outils communs afin de contribuer au développement de la formation des élus des communes membres. Ces outils communs sont laissés à la discrétion de l'EPCI-FP, tout comme leur contenu, mais doivent viser uniquement les formations liées à l'exercice du mandat, que celles-ci soient organisées à l'initiative des communes ou des élus via leur DIF.
    L'article 8 introduit des dispositions propres à moderniser le recouvrement et le fonctionnement du fonds du DIF des élus locaux. Il organise notamment un prélèvement à la source des cotisations des élus, et donne à la Caisse des dépôts la possibilité de procéder à une avance de trésorerie au profit du fonds. Il prévoit également que le conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) s'assure de son équilibre financier, et formule des propositions visant, le cas échéant, à le rétablir. Ces propositions peuvent notamment porter sur la valeur des droits que les élus acquièrent, sur le montant de leurs cotisations ou sur les conditions de prise en charge des formations.
    L'article 9 habilite la Caisse des dépôts et consignations à gérer le fonds du DIF des élus locaux dans le cadre d'une convention d'objectifs conclue avec l'Etat, et à le traiter dans le cadre d'un service dématérialisé gratuit à disposition des organismes de formation comme des élus.
    L'article 10 a pour objet de redéfinir et de renforcer le rôle du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), composé d'élus locaux et de personnalités qualifiées. Il est chargé de formuler des avis relatifs aux agréments des organismes, de se prononcer sur la mise en œuvre du DIF, d'émettre des recommandations sur la formation des élus locaux afin d'en renforcer l'efficacité, d'en assurer la transparence et d'en garantir l'équilibre financier et de produire un rapport annuel sur la formation des élus. Son avis peut être sollicité par le Gouvernement sur tout projet de texte relatif à la formation des élus locaux. Les textes d'application préciseront que le répertoire fixant les critères pour identifier les formations liées à l'exercice du mandat des élus locaux fera l'objet d'un arrêté ministériel ou d'un décret.
    L'article 11 crée, auprès du CNFEL, un conseil d'orientation, regroupant des élus locaux, des experts et des personnalités qualifiées. Ce conseil d'orientation sera chargé de formuler des propositions pour renforcer l'évaluation et la qualité des formations et de proposer un répertoire des formations liées au mandat. Ses propositions sont soumises au CNFEL. Son avis peut être sollicité par le Gouvernement ou le CNFEL.
    L'article 12 définit les règles et procédures liées à l'obtention d'un agrément, nécessaire pour organiser des formations au profit des élus locaux liées à l'exercice de leur mandat. Il introduit notamment l'obligation, pour chaque organisme de formation, de produire un rapport annuel sur son activité ; il précise en outre que le ministre chargé des collectivités territoriales définit les obligations liées à l'agrément, et, lorsqu'il constate des manquements, peut suspendre cet agrément pour une durée maximale de quatre mois, à titre conservatoire. Avant l'expiration de ce délai, et après avis du CNFEL, le ministre peut abroger l'agrément ; l'organisme qui en bénéficiait ne peut alors solliciter de nouvel agrément pendant une période d'un an.
    Il soumet également les organismes de formation des élus, avec quelques adaptations, aux règles applicables aux organismes de formation professionnelle : déclaration en préfecture, règles de fonctionnement, contrôles, et certification qualité (seuls les organismes n'exerçant que dans le domaine de la formation des élus et bénéficiant de financements publics issus des collectivités et du DIF élus pour un montant global inférieur à un montant fixé par décret seront exempts de l'obligation de certification).
    L'article 13 supprime l'agrément de droit dont bénéficiaient les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement, depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016. Cet agrément de droit est en effet incompatible avec l'introduction de procédures visant à évaluer la qualité des formations et à mieux contrôler les organismes titulaires d'un agrément.
    Les articles 14 à 16 étendent et adaptent les dispositions de la présente ordonnance à la Polynésie française.
    L'article 17 précise que l'agrément des organismes de formation des élus relève du ministre chargé des collectivités territoriales et non du ministre de l'intérieur. Il introduit également des dispositions de coordination rédactionnelle.
    L'article 18 dispose, pour assurer la bascule de l'ancien système de formation vers le nouveau régime mis en place, que les élus locaux peuvent utiliser les droits individuels à la formation comptabilisés en heures qu'ils détiennent à la date de publication de l'ordonnance sous cette forme, dans la limite d'un délai de six mois à compter de cette date.
    L'article 19 est relatif aux dates d'entrée en vigueur. La majorité des dispositions entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2022 car elles sont dépendantes de la mise en œuvre par la Caisse des dépôts de la plateforme de formation pour les élus. Les dispositions des 1°, 2° et 4° du I de l'article 6, l'article 7, le 1° de l'article 8, l'article 12 à l'exception du troisième alinéa de l'article L. 1221-3 nouveau, l'article 17 et l'article 18 entrent en vigueur le lendemain de la publication de l'ordonnance. L'article 13 entrera en vigueur à une date fixée par décret, au plus tard le 1er janvier 2023.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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