Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-1544 du 9 décembre 2020 renforçant le cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme applicable aux actifs numériques

NOR : ECOT2024817P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2020/12/10/ECOT2024817P/jo/texte
JORF n°0298 du 10 décembre 2020
Texte n° 15
Version initiale

  • Monsieur le Président de la République,
    La présente ordonnance est prise sur le fondement de l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 203 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi PACTE). Elle vise à mettre en conformité le cadre réglementaire national relatif aux actifs numériques avec les recommandations du Groupe d'Action Financière (GAFI) en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT) et à renforcer les mesures de lutte contre l'anonymat dans les transactions en actifs numériques.
    Les travaux préparatoires puis les discussions parlementaires relatives à la loi PACTE ont été conduits parallèlement à la négociation au sein du GAFI de recommandations relatives aux services sur actifs numériques. Si les grandes lignes de ces recommandations étaient connues dès l'automne 2018, l'ensemble des textes du GAFI n'était pas finalisé au printemps 2019, ce qui a conduit le législateur à faire le choix, lors du vote de la loi PACTE, de procéder à une transposition stricte des dispositions de la directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 en assujettissant aux mesures de la LCB-FT les seuls services de conservation d'actifs numériques pour le compte de tiers ainsi que les services d'achat ou de vente d'actifs numériques en monnaie ayant cours légal (services dits « crypto-to-fiat »).
    Depuis la publication de la loi PACTE, le GAFI a publié l'ensemble des textes nécessaires à la mise en œuvre de ses recommandations. En juin 2019, le GAFI a ainsi recommandé à ses membres de soumettre les prestataires de services sur actifs numériques (PSAN) à l'ensemble des obligations existantes pour l'ensemble de leurs services, au-delà donc des deux services couverts à titre obligatoire en droit français. Ces recommandations ont vocation à être mises en œuvre par les membres du GAFI et seront prises en compte dans le cadre de l'évaluation de la France par ses pairs, qui est en cours.
    La mise en conformité du droit français par rapport aux recommandations du GAFI requiert ainsi l'assujettissement à titre obligatoire de services sur actifs numériques actuellement couverts à titre facultatif, à savoir : les activités d'échange d'actifs numériques contre d'autres actifs numériques (dits « crypto-to-crypto ») et les plateformes de négociation d'actifs numériques. Ces services devront dès lors respecter les dispositions de la LCB-FT et être enregistrés (sans contrôle préalable, mais avec supervision a posteriori par l'ACPR) ou agréés (avec contrôle préalable puis supervision) pour exercer leur activité.
    La présente ordonnance procède à cette mise en conformité en étendant le champ des entités assujetties à la LCB-FT. Dans un souci d'attractivité et parce que le risque LCB-FT apparaît moins élevé sur les activités actuellement couvertes à titre facultatif, elle prévoit un simple enregistrement, sans contrôle préalable avant exercice, des services d'échange dits « crypto-to-crypto » et des plateformes de négociation. Par ailleurs, compte tenu de la forte hétérogénéité des procédures nationales en l'absence de statut européen, pour les services déjà assujettis à titre obligatoire en droit français, elle allège les contrôles préalables en les recentrant sur les obligations clefs en matière de LCB-FT. Pour veiller à la cohérence d'ensemble du dispositif français de LCB-FT, il est en outre proposé d'ouvrir aux PSAN, comme cela est déjà le cas pour la plupart des activités financières, la possibilité de recourir à des tiers pour la mise en œuvre de leurs mesures de vigilance. Enfin, il est proposé d'ouvrir aux PSAN appartenant à des groupes la possibilité de procéder à une information au sein de ce groupe des déclarations de soupçon qu'ils réalisent.
    En matière de compétence LCB-FT, il reviendra à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) de procéder au contrôle préalable et à la supervision en matière de LCB-FT de l'ensemble des prestataires enregistrés. La compétence LCB-FT est maintenue à l'Autorité des marchés financiers (AMF) pour le contrôle préalable et la supervision des services mentionnés au 5° de l'article L. 54-10-12 du code monétaire et financier dans le cadre de l'agrément facultatif. Enfin, en dehors du champ de la LCB-FT, l'AMF demeure compétente pour effectuer un contrôle préalable et la supervision de l'ensemble des prestataires sur actifs numériques dans le cadre de l'agrément facultatif.
    Les actifs numériques apparaissent comme une source croissante de financement du terrorisme. Les travaux du GAFI, mais aussi ceux du G7 et du G20, ont récemment rappelé la prégnance de ce risque auquel notre pays est particulièrement exposé. C'est pourquoi cette ordonnance propose de renforcer la lutte contre l'anonymat des transactions en actifs numériques et tire toutes les conséquences de l'absence d'harmonisation du cadre européen en la matière en incluant les PSAN parmi les entités ayant l'interdiction de tenir des comptes anonymes et en confirmant l'obligation, introduite par la loi PACTE, d'enregistrement préalable pour les acteurs étrangers désireux de cibler le marché français en libre prestation de services. Ces mesures seront complétées par des dispositions réglementaires portées dans un décret sur le gel des avoirs qui permettront de renforcer significativement les obligations d'identification préalable dans le cadre des transactions occasionnelles réalisées par les PSAN français. Ce cadre national particulièrement exigeant pourra être promu, dans les prochains mois, dans le cadre de la réforme européenne du dispositif réglementaire et de supervision de l'Union, aujourd'hui incomplet.
    L'article 1er de l'ordonnance étend aux services d'échanges dits « crypto-to-crypto » et aux plateformes de négociation d'actifs numériques l'obligation de s'enregistrer auprès de l'Autorité des marchés financiers, sans contrôle préalable du dispositif LCB-FT de ces services. Cet article limite le contrôle préalable auquel seront soumis ces services à la vérification de l'honorabilité et de la compétence des dirigeants et de leurs bénéficiaires effectifs. Cet article maintient un contrôle préalable pour les services qui y étaient déjà soumis (services de conservation d'actifs numériques pour le compte de tiers, service dits « crypto-to-fiat ») mais le recentre sur les obligations clefs en matière de LCB-FT pour en alléger la procédure. Il confirme en outre, pour les PSAN étrangers exerçant en France sous le régime de la libre prestation de services, l'obligation déjà introduite par la loi PACTE de s'enregistrer auprès de l'AMF dans les mêmes conditions et délais que les PSAN français.
    Les articles 2 et 3 procèdent à des mesures de coordination.
    L'article 4 étend aux services d'échange d'actifs numériques contre d'autres actifs numériques et aux plateformes de négociation d'actifs numériques l'obligation de respecter les mesures LCB-FT prévues par le code monétaire et financier. Il ouvre aux PSAN la possibilité de recourir à des tiers pour la mise en œuvre de leurs obligations de vigilance à l'entrée en relation d'affaire et de procéder eux-mêmes, pour des tiers, à ces mêmes obligations. Il pose l'interdiction pour les PSAN de tenir des comptes anonymes. Il ouvre enfin aux PSAN appartenant à des groupes la possibilité d'informer les entités de ce groupe des déclarations de soupçon qu'ils ont réalisées et confirme la possibilité pour les entreprises-mères de bénéficier des échanges d'informations intragroupes relatifs aux déclarations de soupçon.
    L'article 5 procède à une mesure de coordination.
    Les articles 6 à 11 contiennent les dispositions d'extension de ces nouvelles exigences aux territoires d'outre-mer.
    L'article 12 prévoit que les services d'échange d'actifs numériques contre d'autres actifs numériques et les plateformes de négociation d'actifs numériques disposent d'un délai de six mois après adoption de l'ordonnance pour s'enregistrer auprès de l'Autorité des marchés financiers. Cet article prévoit également que le nouveau périmètre du contrôle préalable obligatoire des procédures internes en matière de LCB-FT s'applique aux demandes d'enregistrement présentées auprès de l'Autorité des marchés financiers à compter de la publication de la présente ordonnance ainsi qu'aux demandes en cours d'examen.
    L'article 13 étend ces modalités d'entrée en vigueur en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
    Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente ordonnance.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

Extrait du Journal officiel électronique authentifié PDF - 205,6 Ko
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