Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l'harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations

NOR : LOGL2007763P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2020/9/17/LOGL2007763P/jo/texte
JORF n°0227 du 17 septembre 2020
Texte n° 38
Version initiale

  • Monsieur le Président de la République,
    La lutte contre l'habitat indigne est un sujet de préoccupation majeur dans les politiques de l'habitat. La définition de l'habitat indigne est inscrite dans l'article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (modifiée) : « Constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».
    Pour lutter contre ce phénomène, les préfets, les maires et le cas échéant les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) disposent de pouvoirs de police administrative spéciale de lutte contre l'habitat indigne. Ces pouvoirs permettent, d'une part, d'ordonner aux propriétaires de mettre fin aux atteintes pour la santé et/ou la sécurité des occupants et/ou des tiers et, d'autre part, d'intervenir en substitution des propriétaires et de recouvrer les frais afférents.
    Les régimes de cette police administrative spéciale sont nombreux, complexes et les autorités compétentes multiples. De plus, ces régimes de police administrative spéciale ne permettent pas d'intervenir, lorsque cela peut s'avérer nécessaire, dans la journée. Par conséquent les maires ont parfois recours à la police générale pour traiter des situations d'habitat indigne sans bénéficier des garanties attachées aux procédures de police administrative spéciale. Dans ce cas, les occupant de l'habitat ne bénéficient pas non plus de dispositifs existant dans la police spéciale (ex. : relogement). Par ailleurs, les procédures de lutte contre l'habitat indigne sont dispersées, ce qui nuit à leur sécurité juridique et à leur mise en œuvre rapide : les préfets interviennent sur le fondement du code de la santé publique (CSP) pour traiter les désordres liés à la santé des occupants et/ou des tiers, les maires interviennent sur le fondement du code de la construction et de l'habitation (CCH) pour traiter les désordres liés à la sécurité des occupants et/ou des tiers, les maires pouvant transférer ces pouvoirs aux présidents d'EPCI.
    Afin d'améliorer la mise en œuvre locale de la politique de lutte conte l'habitat indigne, l'article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a habilité le Gouvernement à adopter par ordonnance des mesures législatives.
    Ces mesures se déclinent selon trois axes visant à :
    1° Harmoniser et simplifier les polices administratives spéciales de lutte contre l'habitat indigne prévues par le code de la construction et de l'habitation et par le code de la santé publique ;
    2° Répondre plus efficacement à l'urgence, en précisant les pouvoirs dévolus au maire dans le cadre de ses pouvoirs de police générale en matière de visite des logements et de recouvrement des dépenses engagées pour traiter les situations d'urgence, et en articulant cette police générale avec les polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne ;
    3° Favoriser l'organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l'habitat indigne […].
    La présente ordonnance poursuit donc trois objectifs : harmoniser et simplifier les polices administratives spéciales de lutte contre l'habitat indigne, permettre aux maires de mieux traiter les situations d'urgence et favoriser l'organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l'habitat indigne.
    Plus précisément, l'article 1er réécrit le titre Ier du livre V du code de la construction et de l'habitation de la manière suivante :
    La première section du chapitre unique du titre Ier du livre V rassemble tous les faits générateurs des actuelles procédures de police administrative de lutte contre l'habitat indigne prévues aux articles L. 1331-22 et suivants et L. 1334-1 et suivants du code de la santé publique, L. 129-1 et suivants et L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation au sein d'une nouvelle police de la sécurité et de la salubrité des immeubles bâtis. S'agissant de la définition de la notion d'insalubrité, un renvoi vers le code de la santé publique (nouveaux articles L. 1331-22 et suivants) est effectué. Cette nouvelle police intègre donc sept procédures actuellement présentes dans le code de la santé publique et trois procédures du code de la construction et de l'habitation.
    La deuxième section du chapitre unique du titre Ier du livre V détermine l'autorité compétente pour déclencher la procédure en fonction du fait générateur : les préfets pour les dangers pour la santé des personnes et les maires et présidents d'EPCI pour la sécurité des personnes. Elle pose l'obligation pour toute personne de signaler à l'autorité compétente des faits dont elle aurait connaissance et susceptibles de constituer des faits générateurs de la nouvelle police de la sécurité et de la salubrité des immeubles bâtis. Cette section encadre le droit de visite en prévoyant une plage horaire et le recours au juge des libertés et de la détention notamment en cas d'obstruction ou d'impossibilité d'accéder aux lieux. Elle décrit ensuite précisément tout le déroulement de la procédure, de la préparation de l'arrêté de mise en sécurité jusqu'à son exécution. Sont ainsi abordés la possibilité de saisir le tribunal administratif pour nomination d'un expert, le déroulement de la phase contradictoire préalable à la prise de l'arrêté, les mesures pouvant être ordonnées par arrêté de police (réparation ou autre mesure propre à remédier à la situation, démolition de tout ou partie de l'immeuble, cessation de la mise à disposition, interdiction d'habiter, d'exploiter ou d'accéder aux lieux à titre temporaire ou définitif), l'application du régime du droit des occupants, l'application du dispositif de l'astreinte administrative ou encore la possibilité d'exécuter d'office l'arrêté, si besoin avec le concours de la force publique. Une phase supplémentaire de mise en demeure n'est plus requise, l'expiration du délai fixé par l'arrêté de mise en sécurité suffisant à justifier l'exécution d'office. Celle-ci ne requiert l'intervention préalable du juge que pour la démolition.
    La troisième section du chapitre unique du titre Ier du livre V décrit les allègements procéduraux en cas d'urgence, le cas échéant constatée par l'expert nommé par le tribunal administratif. Les principaux allègements par rapport à la procédure ordinaire consistent en l'absence de procédure contradictoire et en la possibilité d'intervenir dans la journée (en l'absence de saisine du tribunal administratif pour nomination d'un expert). Dorénavant, le maire pourra utiliser cette nouvelle police pour traiter les situations qui nécessitent une intervention dans la journée alors qu'actuellement il est contraint d'utiliser sa police générale sans possibilité de lancer le recouvrement des frais engagés par la commune et sans application du régime du droit des occupants.
    La quatrième section du chapitre unique du titre Ier du livre V est propre aux dispositions pénales. Il s'agit ici de la simple reprise des dispositions existantes dans le code de la construction et de l'habitation.
    Les articles 2 à 14 de l'ordonnance sont des mesures de coordination et opèrent les changements de numérotation des articles pour les renvois présents dans le code de la construction et de l'habitation, le code de la santé publique, le code général des collectivités territoriales (CGCT), le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le code du patrimoine, le code civil, le code pénal, le code général des impôts, la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer. Par ailleurs, il est à noter que l'article 3 définit les différentes situations relevant de l'insalubrité.
    L'article 15 modifie le régime des transferts des pouvoirs de la police de lutte contre l'habitat indigne entre les maires et présidents d'EPCI, prévu à l'article L. 5211-9-2 du CGCT. Tout d'abord, cet article limite la possibilité pour un président d'EPCI de refuser d'exercer les pouvoirs de police de lutte contre l'habitat indigne transférés par les maires des communes membres. En effet, actuellement ces pouvoirs lui sont automatiquement transférés suite à son élection, mais si au moins un maire s'est opposé à ce transfert, le président de l'EPCI peut soit accepter d'exercer les seuls pouvoirs transférés automatiquement par les autres maires, soit refuser d'exercer ces pouvoirs sur l'ensemble du territoire intercommunal. Dorénavant, ce refus ne pourra avoir lieu que si au moins la moitié des maires s'est opposée auxdits transferts ou si les maires s'étant opposés au transfert représentent au moins 50 % de la population de l'EPCI. L'article 15 permet également aux maires de transférer au fil de l'eau leurs pouvoirs de police de lutte contre l'habitat indigne alors qu'actuellement le transfert intervient (sauf opposition) uniquement au moment de l'élection du président d'EPCI. Ainsi, un maire qui se serait opposé au transfert pourra revenir sur sa décision, notamment pour s'appuyer sur l'EPCI qui aura entre-temps développer un service et des compétences en matière de lutte contre l'habitat indigne. Enfin, l'EPCI n'est autorisé à refuser le bénéfice du transfert des pouvoirs de police d'un maire uniquement s'il n'exerce pas par ailleurs ces pouvoirs qui lui aurait été transférés par un ou plusieurs autres maires.
    L'article 16 assouplit le cadre des délégations des pouvoirs des préfets au titre de la lutte contre l'habitat indigne aux présidents d'EPCI en modifiant l'article L. 301-5-1-1 du CCH. Actuellement, ces délégations ne sont possibles que si trois conditions sont réunies : l'EPCI doit être délégataire des aides à la pierre, disposer d'un service dédié à la lutte contre l'habitat indigne et bénéficier de l'ensemble des transferts des pouvoirs de police de lutte contre l'habitat indigne de tous les maires des communes membres de l'EPCI. Cet article assouplit cette dernière condition puisque dorénavant il suffira qu'au minimum un seul maire ait transféré ses pouvoirs de police de lutte contre l'habitat indigne.
    L'article 17 applique le dispositif mis en place par l'article 16 aux présidents d'établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris.
    L'article 18 précise que la nouvelle police n'est applicable aux collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon que s'agissant du fait générateur correspondant à l'insalubrité qui relève de la compétence de l'Etat.
    L'article 19 est relatif à l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions susmentionnées, laquelle est fixée au 1er janvier 2021. Les dispositions de l'ordonnance ne sont applicables qu'aux arrêtés notifiés à compter du 1er janvier 2021.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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