Rapport au Président de la République de l'ordonnance n° 2015-1630 du 10 décembre 2015 complétant et précisant les règles financières et fiscales applicables à la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux et aux communes situés dans ses limites territoriales

NOR : RDFB1524374P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2015/12/11/RDFB1524374P/jo/texte
JORF n°0287 du 11 décembre 2015
Texte n° 50
Version initiale

  • Monsieur le Président de la République,
    Sur le fondement de l'article 59 de la loi n° 2015-971 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), la présente ordonnance a pour objet de préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole du Grand Paris (MGP) ainsi qu'aux établissements publics territoriaux (EPT) et aux communes situées dans le périmètre de la métropole.
    Les deux premiers titres de l'ordonnance complètent et précisent, d'une part, les dispositions fiscales de l'article 59 de la loi NOTRe et, d'autre part, les règles budgétaires et comptables applicables à la MGP et aux EPT. Le dernier titre définit les dispositions transitoires nécessaires à l'exécution des dépenses pour la mise en œuvre des EPT.
    Le titre Ier prévoit des dispositions relatives à la fiscalité directe locale.
    En matière fiscale, les règles d'affectation des ressources fiscales, d'unification progressive du taux de cotisation foncière des entreprises, de fixation des taux et de continuité des délibérations en matière d'exonération sont définies par le code général des impôts et le code général des collectivités territoriales tels que modifiés par l'article 59 de la loi précitée. Le titre Ier de la présente ordonnance procède à divers ajustements rédactionnels afin de faciliter la lecture du code général des impôts et afin de permettre un renvoi aux dispositions de droit commun applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
    De plus, il complète les dispositions en matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères et de taxe sur les surfaces commerciales.
    L'article 1er procède à diverses modifications du code général des impôts.
    Il précise les modalités de calcul des taux de référence de taxes foncières et de taxe d'habitation pour les communes qui étaient membres d'un EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2015. Il dispose que ces taux intègrent le taux intercommunal.
    Il modifie les dispositions relatives aux abattements en matière de taxe d'habitation. A compter de 2016, les communes qui étaient membres d'un EPCI à fiscalité propre se voit rétrocéder la part intercommunale de taxe d'habitation. Afin d'éviter d'éventuels ressauts d'imposition, il est instauré un mécanisme d'ajustement sur le modèle de celui institué lors de la redescente de la part départementale de la taxe d'habitation. Il s'applique aux communes membres de la métropole du Grand Paris qui étaient précédemment membres d'un EPCI à fiscalité propre (article 1411 II quinquies du code général des impôts). En outre, les communes auront la faculté de supprimer ce mécanisme, comme elles peuvent aujourd'hui supprimer celui institué en 2010 (article 1411 II sexies du code général des impôts).
    Il précise les règles applicables en matière de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Afin que la métropole du Grand Paris perçoive au moins un produit identique à celui perçu en 2015 sur son périmètre et que les contribuables ne subissent pas de ressauts d'imposition, l'article prévoit de figer le taux appliqué en 2015 sur chacune de ses communes membres.
    Il adapte les dispositions du code général des impôts relatives à la perception de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères par des syndicats mixtes intervenant en substitution des EPCI, lorsqu'ils assurent au moins la collecte des déchets ménagers, afin de les rendre applicables aux établissements publics territoriaux. Ainsi, si les EPT adhèrent à des syndicats mixtes pour l'exercice de cette compétence, ceux-ci pourront percevoir le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Il permet également de garantir la continuité de la perception de la taxe par le syndicat mixte par effet de substitution de l'EPT à l'EPCI préexistant.
    L'article 1er simplifie en outre les écritures de l'article 1656 bis du code général des impôts telles qu'issues de la loi NOTRe. Il précise que la métropole du Grand Paris est un EPCI à fiscalité professionnelle unique qui ne perçoit pas de fiscalité additionnelle sur les ménages et que les communes membres de la métropole sont assimilables à des communes membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique.
    L'article 2 précise certaines dispositions fiscales applicables à la période transitoire s'établissant entre 2016 et 2020. Pendant cette période, les EPT continueront de percevoir la cotisation foncière des entreprises et la métropole du Grand Paris percevra donc une partie seulement de la contribution économique territoriale, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
    Par simplification et pour la seule application des dispositions relatives à la cotisation foncière des entreprises, les EPT sont assimilés pendant cette période, sauf dispositions contraires, à des EPCI à fiscalité professionnelle unique. Leur sont ainsi applicables les dispositions relatives aux fusions d'EPCI.
    Pour les EPT issus d'un EPCI, une continuité entre l'EPCI et l'EPT est ménagée leur permettant d'achever; le cas échéant; leur unification fiscale progressive en cours.
    En cas de création, de changement de régime fiscal, de rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité professionnelle unique, l'article 1647 D du code général des impôts prévoit que la base minimale de cotisation foncière des entreprises applicable la première année où cette opération prend effet est la base applicable l'année précédente sur chaque territoire concerné. Ce n'est qu'à compter de l'année suivante que la base minimale de cotisation foncière des entreprises votée par l'EPCI est applicable avec, le cas échéant, un dispositif de convergence. Ces dispositions sont transposées aux EPT. Pour les EPT issus de transformation, il est prévu des dispositions similaires à celles prévues pour les EPCI issus de fusion (article 1639 A ter du code général des impôts).
    Certaines précisions sont apportées en matière de maintien des délibérations antérieures en matière d'exonération de cotisation foncière des entreprises et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises dans le respect des droits acquis. Ainsi, les exonérations et abattements de CFE de nature temporaire accordés antérieurement à la création de la métropole du Grand Paris s'appliqueront aux entreprises bénéficiaires jusqu'au terme initialement prévu.
    En outre, concernant les exonérations liées de cotisation foncière des entreprises et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, afin de permettre à la métropole du Grand Paris d'instituer son propre régime de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, est transposée la solution retenue pour les départements et les régions : lorsque des établissements peuvent être exonérés de CFE - ou au contraire imposés - par délibération d'un EPT, la métropole du Grand Paris pourra, selon le cas, instituer une exonération ou un abattement ou au contraire s'opposer à une exonération.
    En matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères, les articles 2 et 3 prévoient :


    - pour les EPT issus d'un EPCI, la continuité juridique pérenne pour le régime voté par l'EPCI devenu EPT. Ce dernier récupère la taxe d'enlèvement des ordures ménagères dont il votera le produit. A titre transitoire, les communes éventuellement rattachées peuvent conserver la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pendant un an (maintien du régime, vote du taux et perception du produit) ;
    - pour les EPT issus de plusieurs EPCI : la transposition du régime de droit commun prévu pour les fusions d'EPCI. Sont ainsi maintenues les délibérations antérieures pour une période ne pouvant pas dépasser cinq ans, l'EPT se substituant aux EPCI dissous et les communes isolées rattachées, au 1er janvier 2016, à l'EPT conservant la compétence en matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères.


    Ces dispositions sont applicables sans préjudice de l'article 1609 quater du code général des impôts qui dispose que les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent déléguer la taxe d'enlèvement des ordures ménagères à des syndicats de communes ou des syndicats mixtes. Dans ces hypothèses, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères syndicale est maintenue.
    L'article 4 précise les dispositions de l'article 77 de la loi de finances pour 2010 rendues applicables à la métropole du Grand Paris par la loi NOTRe en matière de taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) afin d'en améliorer la lisibilité. Il n'en modifie pas le fond.
    Le titre II prévoit des règles en matière budgétaire et comptable.
    Les articles 5 et 6 précisent les règles d'affectation des allocations compensatrices de fiscalité directe locale. Le principe d'une affectation de l'allocation compensatrice à la collectivité bénéficiaire de la taxe est retenu.
    L'article 5 traite des allocations compensatrices de fiscalité directe sur les ménages (taxe d'habitation et taxes foncières). L'ensemble de ces allocations sont allouées aux communes. Ces dispositions ont vocation à tenir compte de la spécificité de la répartition des ressources fiscales entre les collectivités du périmètre de la métropole du Grand Paris. En effet, dans ce périmètre, ni les établissements publics territoriaux ni la métropole ne peuvent percevoir de fiscalité sur les ménages, laquelle est exclusivement perçue par les communes. En conséquence, les communes perçoivent les allocations compensatrices correspondantes.
    L'article 5 traite également des allocations compensatrices de cotisation foncière des entreprises. Celles-ci sont allouées aux établissements publics territoriaux de 2016 à 2020, période pendant laquelle ils perçoivent cette taxe. A compter de 2021, la métropole se voit allouer les allocations compensatrices de cotisation foncière des entreprises en même temps qu'elle devient bénéficiaire de la taxe.
    La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle est partagée entre les communes et les établissements publics territoriaux entre 2016 et 2020, puis entre les communes et la métropole du Grand Paris à compter de 2021, dans les conditions de droit commun de l'intercommunalité.
    L'article 6 précise les règles d'affectation des allocations compensatrices en matière de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Ces allocations sont attribuées dès 2016 à la métropole du Grand Paris qui perçoit le produit de cette taxe.
    L'article 7 précise les règles d'attribution de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et du Fonds national de garantie individuelle des ressources.
    Dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale induite par la suppression de la taxe professionnelle, l'article 78 de la loi de finances pour 2010 a créé deux mécanismes de compensation destinés à neutraliser, pour les collectivités locales, l'impact de cette réforme.
    Le premier, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), est financé par un prélèvement sur les recettes de l'Etat et le second, les fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR), est financé par un redéploiement de ressources fiscales entre collectivités.
    Ces deux mécanismes, mis en œuvre à compter de 2011, visent notamment à compenser les pertes des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui ont résulté de la suppression de la taxe professionnelle et de la réforme des finances locales.
    Les montants individuels attribués aux collectivités locales au titre de la DCRTP et du FNGIR sont déterminés à partir de la différence entre leur panier de ressources 2010 « avant réforme » (dont la compensation relais) et leur panier de ressources 2010 « après réforme » (dont la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises). Ces montants sont désormais figés depuis 2013.
    Afin d'assurer la neutralité des flux financiers entre les communes et les EPT, la présente ordonnance prévoit de maintenir en l'état les montants actuels de la DCRTP et du FNGIR des communes et EPCI existants sans possibilité de transfert du versement ou du prélèvement de 2016 à 2020. Ainsi, la métropole du Grand Paris ne percevra ni ne versera de DCRTP et de FNGIR, les EPT issus de la transformation des EPCI préexistants verront les montants versés ou prélevés au titre de l'année 2015 maintenus et, pour les EPT issus de la fusion de plusieurs EPCI, les montants correspondront à la somme des flux de DCRTP/GIR préexistants. Les communes isolées ou celles qui n'ont pas opéré de transfert resteront bénéficiaires ou contributrices des mêmes montants.
    A compter de 2021, la métropole du Grand Paris se substituera à l'ensemble des EPT en ce qui concerne les versements ou les prélèvements au titre de la DCRTP et du FNGIR.
    L'ordonnance rend, par ailleurs, applicables les dispositions de droit commun (article 1609 nonies C du code général des impôts) qui prévoient la possibilité pour les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre unique de transférer à ce dernier le bénéfice ou la charge du reversement ou du prélèvement au titre de la DCRTP et du FNGIR sur délibérations concordantes de la commune et de l'EPCI.
    L'article 8 tire les conséquences de la spécificité des ressources fiscales des collectivités dans le périmètre de la métropole du Grand Paris en matière d'avances de fiscalité directe locale et de rôle supplémentaire de fiscalité directe locale.
    Il précise les règles applicables en matière de fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour la métropole du Grand Paris et pour les établissements publics territoriaux.
    Le FCTVA est une dotation versée aux collectivités territoriales et à leurs groupements, destinée à assurer une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu'ils supportent sur leurs dépenses réelles d'investissement et qu'ils ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale puisqu'ils ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques.
    Or deux règles de versement coexistent : pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes, l'assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l'année même, établie au vu des états de mandatements (article L. 1615-6 du CGCT), tandis que l'assiette des dépenses éligibles des autres bénéficiaires est établie au vu du compte administratif de la pénultième année (article R. 1615-1 du CGCT). Il existe donc un décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA.
    Le projet d'article permet aux établissements publics territoriaux de garder le bénéfice du versement du FCTVA l'année de la dépense, comme c'était le cas pour les communautés d'agglomération auxquelles ils se substituent.
    La métropole du Grand Paris est soumise aux mêmes règles que les métropoles de droit commun qui ne sont pas issues d'une communauté d'agglomération, les dépenses éligibles sont donc celles afférentes à l'exercice précédent.
    Les articles 8 et 9 de la présente ordonnance précisent et complètent les règles de fonctionnement du fonds de compensation des charges territoriales.
    Les établissements publics territoriaux sont financés par leurs communes membres par l'intermédiaire d'un fonds de compensation des charges territoriales. La contribution des communes qui étaient membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique à ce fonds de 2016 à 2020 est égale au montant de la fiscalité additionnelle sur les ménages (taxe d'habitation, taxes foncières) perçue par l'EPCI préexistant majoré de l'équivalent de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, dite « dotation CPS ». Pour les communes isolées, cette contribution est librement déterminée par délibérations concordantes de la commune et de l'EPT en tenant compte de l'avis de la commission locale d'évaluation des charges territoriales de l'EPT. La contribution des communes peut être révisée afin de tenir compte du besoin de financement de l'EPT après avis de cette même commission.
    A compter de 2020, le financement des EPT est celui d'un syndicat et ne s'opère plus que par le fonds de compensation des charges territoriales alimenté par les communes. Celui-ci comporte deux fractions, l'une correspondant à la fiscalité additionnelle sur les ménages, perçue par l'EPCI préexistant majorée de la dotation CPS, et l'autre correspondant au produit de CFE, perçu sur le territoire de la commune en 2020. La contribution des communes membres peut être révisée afin de tenir compte du besoin de financement de l'EPT après avis de la commission locale d'évaluation des charges territoriales.
    Les modalités de révision de la contribution des communes à ce fonds apparaissent insuffisantes pour accompagner les ajustements de compétences résultant des dispositions institutionnelles de la loi NOTRe (IV, V et VII de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales).
    En effet, la contribution des communes au fonds est actualisée chaque année en application du taux d'évolution des valeurs locatives foncières tel que déterminé en loi de finances.
    Elle peut être révisée après avis de la commission locale d'évaluation des charges territoriales de l'EPT concerné par délibération concordante du conseil de territoire et du conseil municipal de la commune concernée sans que la révision puisse avoir pour effet de minorer ou de majorer la contribution de la commune de plus de 15 % du produit de la taxe d'habitation et des taxes foncières perçues en 2015 au profit de l'EPCI préexistant sur le territoire de la commune.
    Le V de l'article L. 5219-5 concerne les compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015 et permet une période transitoire de deux ans, pendant laquelle les anciennes compétences obligatoires et optionnelles des anciens EPCI à fiscalité propre sont exercées par les EPT dans les mêmes conditions et sur les seuls périmètres des anciens EPCI à fiscalité propre. Lorsque ces compétences étaient soumises à un intérêt communautaire, un intérêt territorial est déterminé par délibération du conseil de territoire, à la majorité des deux tiers de ses membres, dans un délai de deux ans à compter de la date de création de l'EPT. Enfin, l'EPT exerce les compétences qui avaient été transférées à titre supplémentaire aux anciens EPCI à fiscalité propre dans les mêmes conditions et sur le seul périmètre de ces anciens EPCI. Cependant, son conseil de territoire peut délibérer pour les restituer aux communes pendant une période transitoire de deux ans.
    Le IV de ce même article concerne les compétences métropolitaines soumises à la définition d'un intérêt métropolitain : l'EPT exerce de plein droit en lieu et place des communes les compétences soumises à la définition d'un intérêt métropolitain mais non reconnues comme telles. Selon les choix opérés par la métropole, des ajustements de compétence des EPT sont donc à prévoir et à accompagner d'un point de vue financier.
    Le VII de ce même article concerne les compétences des EPT soumises à la définition d'un intérêt territorial. Les EPT disposent de deux ans pour définir les compétences d'intérêt territorial.
    Les compétences finalement exercées par les EPT et donc leur besoin de financement résulteront des choix opérés par eux lorsqu'elles sont soumises à intérêt territorial, des choix opérés par la métropole, lorsqu'elles sont soumises à la définition d'un intérêt métropolitain, et de la prise en compte, le cas échéant, des compétences historiques exercées par les EPCI préexistants après harmonisation à l'échelle de l'EPT.
    L'article 9 prévoit en conséquence que la contribution des communes au fonds de compensation des charges territoriales (FCCT) peut être ajustée à chaque nouveau transfert de charges, sur le modèle de ce qui est pratiqué en matière d'attributions de compensation. Cet ajustement ne sera possible que pendant la période transitoire et exclusivement réservé à accompagner les ajustements de compétences prévus par l'article 59 de la loi NOTRe (IV, V et VII de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales)
    L'article prévoit en outre la suppression de la possibilité de mise en réserve du fonds et des règles de versement par douzième afin de ménager plus de souplesse dans le fonctionnement du fonds.
    L'article comporte enfin des dispositions rédactionnelles de nature à clarifier les rédactions issues de la loi NOTRe.
    L'article tire enfin les conséquences de la spécificité des ressources fiscales des collectivités dans le périmètre de la métropole du Grand Paris en matière d'avances de fiscalité directe locale et de rôle supplémentaire de fiscalité directe locale pendant la période transitoire (2016-2020), au cours de laquelle les EPT percevront la cotisation foncière des entreprises.
    Le titre III prévoit des dispositions transitoires ayant vocation à s'appliquer, d'une part, jusqu'à l'élection du président de l'organe délibérant de l'établissement public de territoire et, d'autre part, jusqu'au vote du budget primitif de l'année 2016.
    L'article 10 désigne l'ordonnateur provisoire des établissements publics territoriaux dans l'attente de l'élection du président de l'organe délibérant.
    Lorsque l'EPT comporte au moins un EPCI préexistant, c'est le président de l'EPCI préexistant regroupant la population la plus importante qui est désigné.
    En l'absence d'EPCI préexistant dans le périmètre de l'EPT, c'est le maire de la commune la plus peuplée qui est désigné.
    L'article précise également les dispositions en matière de recouvrement des recettes et d'engagement de dépenses dans l'attente de l'adoption d'un budget par les établissements publics territoriaux. Il précise en particulier la référence à prendre en compte au titre des recettes et dépenses inscrites au budget de l'année précédente.
    L'article 11 fixe au 1er janvier 2016 la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance, date à laquelle sera instituée la métropole du Grand Paris.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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