Saisine du Conseil constitutionnel en date du 19 décembre 2014 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2014-707 DC

Version initiale


  • LOI DE FINANCES POUR 2015


    Monsieur le président,
    Mesdames et messieurs les conseillers,
    Les sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de finances pour 2015, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 18 décembre 2014. A l'appui de cette saisine, ils développent les griefs suivants :
    I. - Sur l'insincérité de la loi de finances pour 2015 :
    Le principe de sincérité des textes financiers a été dégagé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel à partir de 1993 par l'intermédiaire de la décision du 21 juin 1993 sur la loi de finances rectificative pour 1993 (1). Dans son commentaire sur la décision du 28 juillet 2011 sur la loi de finances rectificative pour 2011 (2), votre Conseil fait, en effet, remonter la naissance de ce principe à la décision précitée, décision qui n'entraina pas de censure sur ce fondement.
    A ce titre, il convient de rappeler que le principe de sincérité des textes financiers, comme exigence constitutionnelle, se fondait à l'époque sur l'article 16 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, au terme duquel : « Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ».
    Aujourd'hui, cette exigence constitutionnelle s'appuie sur la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, conformément à l'article 34 de la Constitution qui dispose que : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».
    Peu de temps après que cette loi organique ne soit appliquée, la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République est venue conforter cette exigence constitutionnelle en ajoutant à la Constitution un nouvel article 47-2 au terme duquel : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
    Enfin, pour achever de décrire la base constitutionnelle sur laquelle est assis ce principe constitutionnel de sincérité budgétaire, il convient de signaler que celui-ci a été rattaché au corpus constitutionnel originel de 1789. Ainsi, le dossier documentaire joint à la décision du 28 juillet 2011 sur la loi de finances rectificative pour 2011 montre à quels éléments du corpus constitutionnel ce principe de sincérité budgétaire peut être arrimé (3). Il s'agit de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 au terme duquel : « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée », mais aussi de l'article 15 qui dispose que : « La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
    La lecture de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances est donc sans équivoque en ce qui concerne le respect de ce principe constitutionnel de sincérité budgétaire. Plusieurs de ses articles renvoient directement à cette exigence. Les plus abondamment cités sont les suivants : l'article 27 au terme duquel : « Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière » ; et l'article 32 au terme duquel : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Cependant, comme le montre le dossier documentaire précité, le principe de sincérité budgétaire doit se comprendre comme un élément essentiel d'une méthode comptable que vont décrire les articles 27, 31, 32, 34, 51, 53 et 55.
    II convient également de rappeler comment le Conseil constitutionnel interprète ce principe de sincérité budgétaire, et donc comment il exerce son contrôle. Dans cette perspective, la lecture de la décision du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances est fondamentale. En effet, aux termes de celle-ci : « dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances », tandis que « la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes » (4).
    Dans le cadre de l'analyse des orientations générales et de l'équilibre budgétaire de la loi déférée, si les requérants considèrent que les prévisions économiques sur lesquelles s'appuie le Gouvernement pour les années 2015 à 2017 sont trop optimistes, leurs divergences par rapport aux projections actuelles des économistes n'est pas d'une ampleur telle qu'elle relèveraient d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances.
    Pour 2015, les prévisions économiques sur lesquelles sont assises les prévisions de recettes et ensuite la trajectoire du solde public, à savoir un taux de croissance du produit intérieur brut de 1 %, semblent effectivement surévaluées au regard des estimations fournies par la Commission européenne qui envisage une croissance de 0,7 %. Pour 2016, la croissance de 1,7 % envisagée par le Gouvernement est là encore en décalage avec celle prévue par la Commission, qui prévoit une croissance de 1,5 %, pourtant beaucoup plus optimiste que certaines agences de notation qui évoquent une croissance limitée à 1,2 % du produit intérieur brut en 2016.
    Nonobstant ces considérations macroéconomiques à moyen terme qu'il est difficile d'évaluer avec précision, les requérants souhaitent alerter le Conseil constitutionnel sur la détermination des recettes fiscales exposées dans l'évaluation des voies et moyens (tome I).
    En effet, les recettes attendues dans cette loi de finances s'élèvent à 69,5 milliards d'euros pour l'impôt sur le revenu (en hausse de 600 millions d'euros par rapport aux recettes révisées pour l'exercice 2014), à 33,1 milliards d'euros pour l'impôt sur les sociétés (en baisse de 2,3 milliards d'euros par rapport aux recettes révisées pour l'exercice 2014) et à 142,6 milliards d'euros pour la taxe sur la valeur ajoutée (en hausse de 4,8 milliards d'euros par rapport aux recettes révisées pour l'exercice 2014).
    Les requérants ont ainsi été interpellés par ces prévisions qui leur semblent manifestement surévaluées, notamment à l'aune des écarts qui ont pu être constatés entre les mêmes prévisions de recettes pour l'exercice 2014 et les recettes effectivement constatées après révisions pour ce même exercice 2014.
    En effet, l'évaluation des voies et moyens réalisée à l'occasion de cette loi de finances pour 2015 consacre un chapitre aux écarts substantiels entre les prévisions de recettes en loi de finances initiale pour 2014, et les recettes fiscales nettes révisées à la fin de ce même exercice.
    Ainsi, le document budgétaire précité indique en ce qui concerne l'impôt sur le revenu que celui-ci s'élèverait à 68,9 Md€ pour 2014, « en baisse de 5,5 Md€ rapport à la prévision de LFI pour 2014 ». De la même manière, les recettes issues de l'impôt sur les sociétés s'élèveraient à 35,4 Md€ pour 2014, « en baisse de 3,4 Md€ par rapport à la LFI pour 2014 ». Enfin, l'évaluation des voies et moyens confirme que ce phénomène de tassement des recettes concerne également la taxe sur la valeur ajoutée, puisque celle-ci s'établirait à 137,8 Md€ pour 2014, en baisse de 1,7 Md€ par rapport à la prévision de LEI pour 2014.
    Une explication possible de ces écarts manifestes entre les recettes prévues et les recettes révisées en fin d'exercice tiendrait aux éléments suivants. En ce qui concerne l'impôt sur le revenu l'évaluation nous indique que : « la révision à la baisse supplémentaire tient pour majeure partie à la dégradation de l'évolution spontanée ». Pour l'impôt sur les sociétés, l'évaluation des voies et moyens explicite la méthodologie du comptable public dans la réalisation des corrections nécessaires entre les prévisions de loi de finances initiale et de loi de finances rectificative, et les exécutions : « la dégradation des hypothèses concernant le résultat fiscal 2013 suite à l'analyse de l'exécution 2013 (en moins-value de 2,5Md€ par rapport aux prévisions de LFR pour 2013) puis des deux premiers acomptes et du solde, a en effet contribué à réviser à la baisse l'évolution spontanée de l'impôt, qui s'établirait à - 0,6 % contre près de 7 % escomptés en LFI pour 2014 ». En matière de taxe sur la valeur ajoutée, les diminutions de recettes sont à mettre à l'actif des résultats macroéconomiques.
    Il ressort de ces explications que, du fait des évolutions spontanées de l'impôt, les prévisions de recettes ont été surévaluées, que cela soit pour les exercices 2013 ou 2014, Aussi, l'analyse des recettes fiscales tirées de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés pour les exercices 2013 et 2014, indique que l'évaluation des recettes souffre davantage de la mauvaise appréciation des évolutions spontanées de l'impôt, c'est-à-dire de la dynamique naturelle de l'assiette de l'impôt, que d'une mauvaise détermination des indices macroéconomiques.
    malgré les erreurs substantielles dans l'évaluation des recettes pour les exercices 2013 et 2014, et cela pour des raisons aujourd'hui parfaitement connues, il semble que le Gouvernement n'ait pas tenu compte de ces erreurs passées dans l'évaluation des recettes fiscales pour l'exercice 2015.
    En effet, il est attendu une hausse des recettes fiscales nettes pour 2015 de l'ordre de 5,6 milliards d'euros par rapport aux recettes révisées en cours d'exercice 2014. Plus étonnant encore, les recettes fiscales nettes attendues pour 2015 s'élèveraient à 278,9 milliards d'euros contre 280 milliards d'euros pour les recettes attendues par la loi de finances rectificative pour 2014. Aussi, les recettes fiscales nettes avancées par le Gouvernement pour l'exercice 2015 sont quasiment identiques aux recettes attendues en LFR pour 2014, alors même que ces dernières avaient été manifestement surévaluées par la non prise en compte des évolutions spontanées de l'impôt.
    L'évaluation des voies et moyens nous rappelle comment l'évolution des recettes issues de l'impôt sur le revenu avait essayé d'être anticipée lors du précédent exercice : « L'impôt sur le revenu s'élèverait à 68,9Md€, en baisse de 5,5 Md€ par rapport à la prévision de LF1 pour 2014. Une moins-value de 3,2 Md€ avait d'ores et déjà été anticipée en loi de finances rectificative pour 2014, qui tenait compte pour 1,8 Md€ de l'exécution 2013. La révision à la baisse supplémentaire tient pour majeure partie à la dégradation de l'évolution spontanée ». En d'autres termes, les recettes fiscales nettes avancées pour l'exercice 2015 se calquent sur les recettes fiscales attendues en LFR pour 2014, alors même que celles-ci avaient omis de prendre en compte les évolutions spontanées de l'impôt comme cela a été dit. Aussi, les requérants ont de bonnes raisons de penser que le Gouvernement a volontairement omis de prendre en compte la dégradation de l'évolution spontanée des recettes à laquelle nous assistons depuis plusieurs exercices, et qui se confirme implacablement à la lecture concomitante des prévisions de recettes fiscales en loi de finances initiale et des recettes fiscales nettes révisées.
    La lecture de l'évaluation des voies et moyens et notamment du chapitre sur les prévisions de recettes pour l'année 2015, ne laisse aucun doute sur le postulat du Gouvernement. Pour ce dernier : « Par rapport au révisé 2014, les recettes fiscales nettes sont en hausse de 5,6 Md€ soit une croissance de + 2,1 %. L'évolution à législation constante des recettes fiscales nettes en 2015 (+ 4,8 Md€, soit 1,7 %) est principalement imputable au rebond de l'évolution spontanée de l'impôt sur le revenu (+1,8 Md€) et au rétablissement de la croissance spontanée de la TVA (+ 1,9 Md€) ».
    Ainsi, les requérants font valoir que le Gouvernement a volontairement décidé d'ignorer une réalité fiscale pourtant bien établie, celle de la dégradation de l'évolution spontanée des recettes. Plus grave, le Gouvernement estime que cette évolution spontanée sera positive pour l'exercice 2015. ce postulat de départ pourtant essentiel n'est étayé par aucun élément, et pour cause, même une amélioration des hypothèses macroéconomiques ne sauraient améliorer spectaculairement le rendement de ces impôts, même pour ceux dont l'assiette est fortement corrélée à l'activité économique.
    En conclusion, les requérants estiment que la loi de finances déférée ne présente pas de manière intelligible et sincère l'état des finances publiques, et que, par conséquent, il appartient à votre Conseil de déclarer cette loi de finances pour 2015 contraire à la Constitution.
    II. - Sur la méconnaissance du principe selon lequel toute dérogation au principe d'universalité budgétaire implique l'existence d'une relation directe entre les recettes affectées à une dépense et l'objet de celle-ci, à l'article 31 :
    Les requérants estiment ainsi que le mécanisme du plafonnement est incompatible avec les règles budgétaires d'affectation des recettes et des dépenses.
    On sait que le principe classique de l'« universalité budgétaire » s'oppose à ce qu'une recette du budget de l'Etat soit affectée à une dépense déterminée.
    Tout en rappelant ce principe, l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) l'assortit de plusieurs dérogations. Selon l'article 16 de la LOLF : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».
    Au cas présent, les modalités d'affectation de la taxe pour frais de chambres (TFC) ne relèvent d'aucune de ces hypothèses.
    Le législateur a préféré recourir à une technique qu'il utilise fréquemment aujourd'hui : celle des « taxes affectées » à certaines entités, dotées ou non de la personnalité morale et réputées être investies d'une mission d'intérêt général (sur cette question, voir le rapport établi en juillet 2013 par le Conseil des prélèvements obligatoires : « La fiscalité affectée. Constats, enfeux et réformes »).
    Ce sont précisément ces taxes que l'article 46 de la loi de finances pour 2012 a soumis à un mécanisme de plafonnement. S'il n'y a pas lieu de critiquer ici la pertinence de cette forme d'affectation budgétaire, il n'en faut pas moins souligner que les « taxes affectées » s'analysent, tout autant que les dispositifs énumérés par l'article 16 de la LOLF, comme un régime dérogatoire au principe de l'universalité budgétaire.
    en s'appuyant sur l'article 21 de la LOLF qui, s'agissant des comptes d'affectation spéciale, exige que les « recettes particulières » affectées soient « en relation directe avec les dépenses concernées », votre Conseil a eu l'occasion de censurer certaines dispositions de la loi de finances pour 2006 parce qu'elles méconnaissaient cette exigence (5). Il est intéressant de noter que la même décision relève que le législateur organique a, ainsi, « entendu limiter les possibilités de dérogation au principe de non-affectation des recettes aux dépenses ».
    Il est logique d'en déduire l'existence d'une règle générale suivant laquelle toute dérogation au principe d'universalité budgétaire implique l'existence d'une relation directe entre les recettes affectées à une dépense et l'objet de celle-ci. La valeur de cette règle est d'ailleurs attestée par une précédente décision de votre Conseil qui faisait application de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, en vigueur avant la LOLF. Alors que l'article 25 de l'ordonnance n'évoquait pas l'existence d'une relation directe des recettes affectées avec les dépenses, votre Conseil s'était déjà référé implicitement à cette règle dans la décision du 30 décembre 1997 sur la loi de finances pour 1998 (6).
    la réduction du montant des ressources affectées aux chambres de commerce et d'industrie (CCI), telle qu'opérée par la loi de finances, prend d'abord la forme d'un plafonnement.
    Ce mécanisme a été appliqué pour la première fois aux chambres par la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 et son article 23.
    Il avait été créé par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, dont l'article 46-I, soumettait une série d'entités publiques, affectataires de certaines ressources ou impositions, à des plafonds limitant le montant de celles-ci. La part des ressources ou impositions qui excèdent le plafond revient au budget général de l'Etat.
    Or, l'article 39 de la loi de finances pour 2013 est venu ajouter à la liste des entités figurant à l'article 46-I de la précédente loi de finances, les « chambres de commerce et d'industrie ». Elle a retenu, pour l'ensemble des chambres, deux plafonds respectivement applicables au produit de la Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE), soit 549 millions d'euros et à celui de la Taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TACVAE), soit 719 millions d'euros.
    Par voie de conséquence, la loi du 29 décembre 2012 a introduit dans l'article 1600 du code général des impôts, qui est consacré aux ressources fiscales des CCI, deux références à l'un et l'autre plafond (paragraphe II, 2 de l'article 1600 pour le plafond sur le produit de la TACFE et III, 2 pour le plafond sur le produit de la TACVAE).
    Si la loi de finances pour 2014 a maintenu ces plafonds, la loi de finances pour 2015 aggrave sensiblement le dispositif antérieur. Le paragraphe I modifie « le tableau du second alinéa du I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ». S'agissant des CCI (3le ligne du tableau), il abaisse de 719 000 à 506 117 milliers d'euros, le plafond relatif à la TACVAE. La différence d'établit donc à 212 883 000 euros.
    Quoique le premier plafond, relatif à la TACFE (549 000 milliers d'euros) demeure inchangé, il va de soi que la disposition résultant de la loi de finances va encore entraîner une nouvelle diminution des ressources fiscales affectées au CCI, lesquelles ont déjà connu, en 2013 et 2014, une baisse de plus de 10 % au titre de la TFC.
    Il est manifeste que l'article 31 de la loi de finances, qui assujettit les CCI au mécanisme de plafonnement prévu par l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011, n'est pas compatible avec l'exigence d'une corrélation entre les ressources issues de la TFC et le financement de l'activité des CCI. Les dispositions contestées ont, en effet, pour objet de « détourner », au profit du budget de l'Etat, une partie substantielle de ces ressources et de rompre, ainsi, le lien qui avait été établi, dès l'institution des chambres par la loi du 9 avril 1898, entre une imposition additionnelle à la contribution des patentes et le financement des « dépenses ordinaires » des compagnies consulaires.
    Par conséquent, les requérants estiment que les dispositions de l'article 31, parce qu'elle méconnaissance le principe selon lequel toute dérogation au principe d'universalité budgétaire implique l'existence d'une relation directe entre les recettes affectées à une dépense et l'objet de celle-ci, doivent être déclarées contraire à la Constitution.
    III. - Sur la méconnaissance de la garantie des droits aux articles 31 et 33 :
    Le principe constitutionnel de garantie des droits est directement issu de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen aux termes de laquelle : « Toute Société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».
    Ce principe de garantie des droits est sans doute l'un des principes constitutionnels qui possède le spectre le plus vaste. Celui-ci couvre indifféremment des disciplines telles que le droit pénal avec les droits de la défense, ou le droit fiscal avec la question du consentement à l'impôt et de la stabilité fiscale.
    A ce titre, il convient de citer la contribution d'Emmanuel de Crouy-Chanel dans les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel en date d'octobre 2011 sur « le Conseil Constitutionnel et l'impôt » où ce dernier explique à propos de la garantie des droits en matière fiscale que : « l'instabilité de la loi fiscale, ses conséquences pour l'exercice du droit de propriété, l'intérêt souvent exclusivement financier animant le législateur, ont cependant contribué à donner à la question de la sécurité juridique une acuité particulière en droit fiscal » (7). Dans cette même contribution, son auteur se réfère ensuite à la décision du 7 février 2002 sur la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française ou votre Conseil « renonce à déclarer conforme une loi de validation sur la base de l'intérêt financier, et préfère retenir la menace pour la continuité et le bon fonctionnement du service public ». Dans cette décision, votre Conseil se prononce sur la validité d'une disposition fiscale en s'interrogeant sur la continuité du service public qui en découle : « que pourraient se trouver ainsi compromis la continuité du service public des impôts ainsi que le bon fonctionnement du service public de la justice administrative dans le territoire, eu égard aux moyens dont disposent ces services » (8).
    Il ressort donc de ces travaux et de cette décision que la garantie des droits impose aux dispositions fiscales de ne pas entraver manifestement la continuité du service public.
    Les requérants estiment que les dispositions contestées font peser sur les établissements publics que sont les chambres de commerce et d'industrie, une très forte insécurité fiscale incompatibles avec l'exercice de leurs missions.
    Les chambres de commerce et d'industrie constituent une catégorie très spécifique d'établissements publics, à la jonction de l'Etat et de l'entreprise. Certes, investies de missions de service public, placées sous la tutelle technique de l'Etat et financées en partie par l'impôt, elles s'apparentent à des établissements publics. Toutefois, administrées par des dirigeants d'entreprise élus par leurs pairs et chargées de défendre les intérêts du commerce, de l'industrie et des services auprès des pouvoirs publics, elles constituent des « corps intermédiaires » de nature économique. Les spécificités de leur statut juridique sont reconnues de longue date par la jurisprudence. Les chambres de commerce et d'industrie ne sauraient donc être considérées comme de simples démembrements ou opérateurs de l'Etat. Au regard de la réglementation européenne (notamment le Système européen de comptes (SEC 2010) ), elles sont d'ailleurs des administrations publiques locales (APUL), comme les collectivités territoriales.
    Certes, la question de savoir si leur autonomie, notamment financière, constitue par elle-même un principe de valeur constitutionnelle n'a pas clairement été tranchée par la jurisprudence comme le prouve la décision de votre Conseil en date du 22 mai 2013 sur la chambre de commerce et d'industrie de région des îles de Guadeloupe (9).
    Cependant, le législateur ne saurait opérer sur leurs ressources des prélèvements tels qu'ils compromettraient la réalisation de leurs objectifs et remettraient en cause les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'exercice de leurs missions. A ce titre, il est possible de se référer à la décision du 18 décembre 2001 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 aux termes de laquelle : « si l'autonomie financière des branches ne constitue pas, par elle-même, un principe de valeur constitutionnelle, le législateur ne saurait décider des transferts de ressources et de charges entre branches tels qu'ils compromettraient manifestement la réalisation de leurs objectif et remettraient ainsi en cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'exercice de leurs missions » (l0).
    Les requérants font valoir que cette exigence constitutionnelle qui s'attache aux missions des branches de la sécurité sociale sont parfaitement transposables aux missions dont ont la charge les chambres de commerce et d'industrie.
    Ces exigences constitutionnelles sont multiples, notamment au travers de la représentation des intérêts du commerce, de l'industrie et des services auprès des pouvoirs publics. En conséquence, des moyens suffisants doivent être donnés aux compagnies consulaires pour leur permettre d'assurer, dans de bonnes conditions, ces missions. Par ailleurs, le principe de continuité du service public implique que l'ensemble des missions de service public dont les chambres de commerce et d'industrie sont investies (article L. 710-1 du code de commerce) se poursuivent sans interruption.
    Dans cette perspective, deux observations s'imposent :
    D'une part, il convient de préciser que le taux de dépendance de certaines missions dévolues aux chambres de commerce et d'industrie à la taxe pour frais de chambre (TFC) est particulièrement élevé. Ainsi en va-t-il notamment de la mission de représentation des intérêts des entreprises auprès des pouvoirs publics ou de celle de l'appui aux entreprises, pour lesquelles ce taux s'élève respectivement à 98 % et 83 % (11).
    D'autre part, il importe de rappeler que les chambres de commerce et d'industrie ont lancé ces deux dernières années de lourds programmes d'investissement, dont le financement a été essentiellement assuré par un recours au fonds de roulement plutôt qu'à l'emprunt, notamment en matière de formation, d'équipements pour les entreprises, d'infrastructures portuaires et mise aux normes.
    Dans ce contexte, loin de représenter une ponction momentanée et légère sur des ressources financières abondantes et non utilisées, les mesures prévues par les articles 31 et 33 compromettent gravement la capacité des chambres de commerce et d'industrie à mener à bien leurs missions de service public et leurs investissements.
    Parce qu'ils compromettent la sécurité fiscale, et donc la réalisation des missions des chambres de commerce et d'industrie, les prélèvements institués par les articles 31 et 33 sont contraires à l'exigence constitutionnelle de la garantie des droits proclamée à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
    IV. - Sur la méconnaissance du principe d'égalité et du principe de sécurité juridique à l'article 33 :
    1. Les requérants estiment que l'article 33 de la loi déférée méconnaît le principe constitutionnel d'égalité devant la loi et les charges publiques.
    Selon une jurisprudence constitutionnelle bien établie, le principe d'égalité devant la loi « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ». Il s'applique aussi bien « dans l'hypothèse où la loi prévoit l'octroi de prestations que dans les cas où elle impose des sujétions ». Cette manière d'apprécier le respect du principe d'égalité a ainsi été développée par votre Conseil dans sa décision du 30 décembre 1987 sur la loi de finances pour 1988 (12).
    En matière d'égalité devant les charges publiques, votre Conseil juge de manière constante que « pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques » (13) .
    En l'occurrence, l'article 33 répartit la charge du prélèvement exceptionnel entre les chambres de commerce et d'industrie disposant d'un fonds de roulement de plus de cent vingt jours en fonction de deux critères. Le premier est relatif à la couverture par le fonds de roulement des charges de fonctionnement exprimée en nombre de jours, tandis que le second est lié au poids économique de chaque compagnie consulaire. Au regard de leur contenu et de leur formulation, l'un et l'autre de ces critères apparaissent contraires au principe d'égalité devant la loi et les charges publiques.
    En ce qui concerne le critère relatif au nombre de jours de fonctionnement couverts par le fonds de roulement, l'article 33 prévoit d'abord que le prélèvement est réparti « A hauteur de 350 millions d'euros, à proportion de cet excédent. Le fonds de roulement est défini, pour chaque établissement, par référence aux données comptables de l'exercice 2013, par différence entre les ressources stables (capitaux propres, provisions, dettes d'emprunt) et les emplois durables (actif immobilisé). Les charges prises en compte pour calculer le ,fonds de roulement correspondant à cent vingt jours sont les charges décaissables non exceptionnelles (charges d'exploitation et charges, financières ; moins les dotations aux amortissements et aux provisions pour dépréciation). Les données prises en compte pour le calcul du fonds de roulement et des charges décaissables non exceptionnelles excluent les services budgétaires portuaires et aéroportuaires et les ponts gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Elles excluent également les montants affectés en 2014 et 2015 à des investissements en faveur de centres d'apprentissage ou de formation en alternance, et ayant fait l'objet d'une décision d'autorisation du Premier ministre avant le 1er novembre 2014 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir ».
    La définition des modalités de détermination des fonds de roulement non affectés supérieurs à cent vingt jours revêt un caractère essentiel. D'une part, elle permet de déterminer le champ d'application du prélèvement en dessinant la frontière entre les chambres de commerce et d'industrie qui y sont soumises et celles qui en sont exclues. D'autre part, elle sert à répartir une partie substantielle du prélèvement (350 millions d'euros) entre les compagnies consulaires concernées. L'importance des modalités de détermination des fonds de roulement justifiait qu'elles soient formulées dans le strict respect du principe d'égalité. Le législateur a fait un choix contraire en multipliant les traitements différenciés et en les fondant sur des critères dépourvus de toute cohérence par rapport à l'objectif poursuivi.
    En effet, l'article 33 exclut certains types d'investissements pour le calcul du fonds de roulement et des charges décaissables non exceptionnelles. Cependant, les chambres de commerce et d'industrie financent bien d'autres investissements que ceux liés aux concessions portuaires et aéroportuaires, aux ponts ou aux centres d'apprentissage ou de formation en alternance inclus dans un programme d'investissements d'avenir (PIA). Ces investissements portent, par exemple, sur tous les centres de formation d'apprentis ou en alternance non inclus dans le PIA, la gestion et la réalisation de palais des congrès, de parcs d'exposition, d'équipements pour les entreprises (pépinières, incubateurs d'entreprise, zones d'activité ou de logistique, centres d'affaires, technopoles), de parcs de stationnement public ou de voies navigables. Ils peuvent être prévus tout aussi bien dans le cadre de concessions de service public que dans celui de programmes nationaux d'investissements publics (contrats de plan, Pacte d'avenir pour la Bretagne…). Cette première différence de traitement qui repose sur le type d'investissement ou les modalités de réalisation ne se justifie par aucun motif d'intérêt général et est sans rapport direct avec l'objectif poursuivi.
    D'autre part, l'article 33 fait référence aux données comptables du seul exercice 2013 pour le calcul du fonds de roulement. En privilégiant de telles données, il crée une différence de traitement fondée, cette fois, sur des choix de gestion purement conjoncturels. Par exemple, une chambre, même riche et importante, ayant affecté en 2013 une partie substantielle de son fonds de roulement pour financer la totalité d'un investissement sera exclue du prélèvement ou peu mise à contribution. En revanche, pour un investissement identique et d'un même montant, celle ayant préféré provisionner ou étaler sa contribution sur les années à venir sera lourdement pénalisée. Là encore, cette différence de traitement n'est justifiée par aucune raison d'intérêt général et n'a pas de rapport direct avec l'objectif poursuivi par le législateur. Elle lui est même directement contraire. L'utilisation de données comptables issues de la moyenne des exercices des dernières années aurait, par exemple, permis d'atténuer le caractère conjoncturel des choix de gestion effectués au seul cours de l'année 2013 par les compagnies consulaires.
    Au total, en raison des modalités de calcul retenues, le critère de répartition relatif au nombre de jours de couverture par le fonds de roulement crée des différences de traitement extrêmement préjudiciables. Il défavorise les petites chambres de commerce et d'industrie contraintes de disposer de fonds de roulement significatifs pour financer leurs investissements futurs ou celles qui ont eu la malchance d'avoir investi dans des biens, équipements ou services autres que ceux prévus par l'article 33. De telles différences sont, à l'évidence, constitutives d'une rupture d'égalité devant la loi et les charges publiques.
    En ce qui concerne le critère relatif au poids économique, l'article 33 énonce ensuite que le prélèvement est réparti « à hauteur de 150 millions d'euros, à proportion du poids économique des chambres de commerce et d'industrie, défini à l'article L. 711-1 du code de commerce ».
    Ce second critère de répartition a été édicté dans le souci de mieux prendre en compte les capacités contributives de chaque chambre de commerce et d'industrie. Toutefois, il ne présente en lui-même aucun rapport avec l'objet du prélèvement institué par l'article 33, qui, d'après l'exposé des motifs de la loi de finances pour 2015, est de « réaliser un ajustement inédit entre les chambres en ramenant les fonds de roulement les plus importants à un niveau proche des besoins relatifs à l'exercice de leurs activités ».
    L'application de ce critère est susceptible de créer des situations radicalement contraires à l'objectif poursuivi par le législateur. En effet, une chambre de commerce et d'industrie disposant d'un fonds de roulement de cent vingt et un jours de charges de fonctionnement au sens de l'article 33 pourrait être fortement mise à contribution en raison uniquement de l'importance de son poids économique. Cette contribution pourrait réduire son fonds de roulement à un niveau significativement inférieur à cent vingt jours, alors même que le législateur a entendu faire en sorte que l'ensemble des compagnies consulaires continuent à disposer d'un fonds de roulement supérieur à ce seuil pour mener à bien l'exercice de leurs missions.
    Enfin, il faut observer d'une manière plus générale que la notion de poids économique figurant à l'article L. 711-1 du code de commerce et auquel renvoie l'article 33 ne mesure nullement les capacités contributives des chambres de commerce et d'industrie. Elle sert uniquement à apprécier la taille de chaque chambre dans le cadre des élections consulaires. Ainsi que le prévoit l'article R. 713-66 du code de commerce, cette taille est mesurée par trois indicateurs : le nombre de ressortissants, la somme des bases d'imposition de la cotisation foncière des entreprises et le nombre de salariés employés. Ces indicateurs sont sans lien avec les capacités financières des chambres de commerce et d'industrie à contribuer au prélèvement en cause. Tel que défini par l'article L. 711-1 du code de commerce, le poids économique ne saurait dès lors être regardé comme un critère objectif et rationnel au regard des objectifs poursuivis par le législateur.
    De ce point de vue encore, l'article 33 institue des différences de traitement constitutives d'une rupture d'égalité devant la loi et les charges publiques.
    En ce qui concerne l'application des critères de répartition du prélèvement, ceux retenus par l'article 33 ne permettent pas à chacune des chambres de commerce et d'industrie concernées de déterminer, avec un degré de prévisibilité raisonnable, le montant de leur prélèvement, et encore moins de s'assurer que le montant fixé par le législateur lui-même résulte d'une correcte application de ces critères. Ces exigences sont pourtant consubstantielles au principe d'égalité devant la loi et les charges publiques, comme le précise la décision de votre Conseil en date du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006 (14).
    Au titre du premier critère, l'article 33 prévoit ainsi que le prélèvement correspond à la partie du fonds de roulement excédant cent vingt jours de charges de fonctionnement mais en plafonne le montant à 350 millions d'euros. Toutefois, il n'indique pas de façon précise la manière dont les sommes dépassant ce plafond sont ensuite réparties entre les chambres de commerce et d'industrie, notamment en n'apportant aucune indication sur la façon dont sont pris en compte les investissements réalisés dans le cadre du PIA. Cette répartition pourrait très bien être opérée selon différentes méthodes : de manière strictement égalitaire, au prorata de la contribution de chaque chambre ou en fonction du nombre de jours de fonds de roulement. Par ailleurs, l'articulation entre le prélèvement de 350 millions d'euros et celui de 150 millions d'euros ne permet pas de s'assurer que le texte de la loi est appliqué correctement dans la mesure où la formule de calcul précise n'est pas explicitée.
    Dans ces conditions, il est rigoureusement impossible pour une chambre de commerce et d'industrie de déterminer par elle-même le montant de son prélèvement, ni encore moins de s'assurer de l'exactitude de celui retenu par le tableau figurant à l'article 33. Ce flou juridique crée au détriment des compagnies consulaires concernées une rupture évidente d'égalité devant la loi et les charges publiques.
    Les requérants observent donc trois biais par lesquels les dispositions contestées font état d'une méconnaissance manifeste du principe d'égalité. Pour cette raison, l'article 33 doit être déclaré contraire à la Constitution.
    2, Les requérants estiment par ailleurs que l'article 33 de la loi déférée méconnaît le principe constitutionnel de sécurité juridique issue de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
    Votre Conseil a déduit de l'article 16 de la Déclaration de 1789 que le législateur ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations.
    Le principe de sécurité juridique, duquel découlent ces exigences, impose également au législateur d'édicter les mesures transitoires qu'implique, le cas échéant, une disposition législative nouvelle. Le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de consacrer une telle obligation à l'égard de l'autorité investie du pouvoir réglementaire (15).
    L'article 33 méconnaît radicalement ces exigences en ce qu'il opère un prélèvement d'un montant considérable sur les fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie, alors même que ces dernières pouvaient légitimement les considérer comme acquis et contracter des engagements à ce titre.
    Il l'institue au demeurant dans des conditions brutales, sans prévoir le moindre aménagement dans le temps. L'article 33 prévoit en ce sens que le prélèvement « est opéré par titre de perception, émis par le ministre chargé de l'industrie au plus tard le 15 mars 2015 ». Il part du postulat que les fonds de roulement des compagnies consulaires sont immédiatement liquides et disponibles. Or, telle n'est pas la réalité. En effet, le fait qu'une chambre dispose d'un fonds de roulement important ne signifie nullement que cet établissement puisse procéder au paiement du prélèvement à très brève échéance.
    Il peut très bien ne pas disposer d'une trésorerie suffisante si son besoin en fonds de roulement est provisoirement supérieur à son fonds de roulement ou si celle-ci est constituée de placements financiers à moyen terme nécessitant un certain délai pour être débloqués. Ainsi, certaines chambres de commerce et d'industrie pourraient avoir légitimement utilisé en 2014 une partie substantielle du fonds de roulement disponible à fin 2013 pour financer des investissements ou le prélèvement exceptionnel de 170 millions d'euros opéré en 2014. Ne disposant plus de la trésorerie suffisante en 2015, ces chambres pourraient être amenées à emprunter pour honorer le titre du paiement voire se retrouver avec des fonds de roulement négatifs, ce qui serait contraire à la réglementation et serait pourtant imposé par la loi de finances pour 2015.
    En s'abstenant de prévoir des mesures d'échelonnement du paiement, l'article 33 expose les chambres de commerce et d'industrie à de graves difficultés financières incompatibles avec les exigences qui découlent de l'article 16 de la Déclaration de 1789 quant au respect des attentes légitimes et du principe de sécurité juridique.
    Pour ce motif, les requérants considèrent que l'article 33 méconnaît le principe de sécurité juridique et doit donc être déclaré contraire à la Constitution.
    V. - Sur le cas d'incompétence négative dont se rend coupable le législateur, et sur la méconnaissance du principe d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi à l'article 33 :
    La jurisprudence de votre Conseil impose au législateur d'exercer pleinement la compétence qui lui est dévolue, en s'abstenant de renvoyer à d'autres actes juridiques le soin d'arrêter des dispositions qui relèvent du domaine de la loi.
    Ainsi, votre Conseil censure-t-il, pour « incompétence négative » du législateur, toute disposition attribuant à l'autorité réglementaire la détermination d'éléments essentiels se rattachant aux « règles » ou aux « principes fondamentaux » qu'il incombe à l'autorité législative de « fixer » ou de « déterminer » en vertu de l'article 34 de la Constitution.
    Tantôt pour des raisons indépendantes à un cas « d'incompétence négative », tantôt pour des raisons qui s'y rattachaient, la jurisprudence de votre Conseil a eu fréquemment l'occasion de censurer des dispositions qui contrevenaient à l'objectif à valeur constitutionnelle « d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ». Il ressort de cette jurisprudence que votre Conseil fait découler cet impératif des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789. Elle considère que cet objectif impose au législateur « d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de .fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi » (16).
    Dans de nombreux cas, le grief « d'incompétence négative » n'est pas étranger à une méconnaissance du principe constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Les requérants considèrent ainsi que ces deux griefs peuvent être mobilisés pour dénoncer le caractère inconstitutionnel de l'article 33.
    Les dispositions de l'article 33, relatives au nouveau prélèvement sur le fonds de roulement des CCI, encourent deux séries de critiques au regard de ces objectifs constitutionnels.
    En premier lieu, si l'article 33 (III, al. 4) s'efforce de définir « le fonds de roulement (…) pour chaque établissement ; par référence aux données comptables de l'exercice 2013 », cette « définition » se borne à indiquer que le fonds de roulement est évalué « par différence entre les ressources stables (capitaux propres, provisions, dettes d'emprunt) et les emplois durables (actif immobilisé) » tandis que les charges à prendre en compte sont les « charges décaissables non exceptionnelles (charges d'exploitation et charges financières, moins les dotations aux amortissements et aux provisions pour dépréciation) ».
    Or, le recours à la notion de fonds de roulement, en vue de déterminer l'assiette d'un prélèvement dépourvu de caractère fiscal, représente une totale innovation. Elle est apparue, tout récemment, et pour la première fois, dans l'article 9 de la loi du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014, qui créait un prélèvement sur le fonds de roulement des chambres de métiers et d'artisanat.
    Il est donc particulièrement surprenant que la loi de finances n'ait pas davantage assorti sa « définition » d'éléments plus précis. D'autant plus que la notion de fonds de roulement ne paraît pas être consacrée par une norme réglementaire quelconque, qu'il s'agisse des articles réglementaires du code de commerce concernant la « comptabilité des commerçants » (art. R. 123-72 et s.) ou des dispositions du règlement n° 2014-03 du 5 juin 2014 relatif au plan comptable général, telles qu'élaborées par l'Autorité des normes comptables.
    En second lieu, il ne fait aucun doute que la disposition de l'article 33 (III, al. 5) relative au mode de calcul de la seconde part du prélèvement ne répond aucunement aux exigences constitutionnelles de clarté et de précision de la loi.
    Le texte énonce que le prélèvement est réparti « à hauteur de 150 millions d'euros, à proportion du poids économique des chambres de commerce et d'industrie, défini à l'article L. 711-1 du code de commerce ».
    Cet article, consacré à l'organisation des chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT), traite, notamment, des projets d'« unions » entre les chambres (al. 6 et 7). Envisageant le cas où les CCIT concernées « se situent dans des départements limitrophes relevant de plusieurs régions », il prévoit que les nouvelles chambres résultant de l'union sont rattachées à la chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) « dont elles conviennent entre elles » ou, « à défaut d'accord, à la région où se situe la chambre territoriale dont le poids économique, mesuré par l'étude économique dont les conditions sont fixées par décret en Conseil d'Etat, est le plus important ».
    On observe donc que l'article L. 711-1, auquel renvoie l'article 33 de la loi de finances, ne fournit aucune « définition » du poids économique qui sert à déterminer l'assiette de prélèvement de 150 millions d'euros. En tout état de cause, il ne concerne que les CCIT.
    On ne trouve pas davantage dans la partie réglementaire du code de commerce une quelconque disposition comportant cette définition.
    Si l'article R. 713-66 indique que, pour les besoins de l'élection des délégués consulaires, les chambres doivent éventuellement réaliser une « étude économique de pondération », ce texte ne suffit évidemment pas à pallier l'absence de définition précise de la notion de « poids économique » de chaque établissement.
    Dans ces conditions, l'article 33 de la loi de finances pour 2015 méconnaît sur ce point, comme sur le précédent, l'objectif constitutionnel d'intelligibilité el d'accessibilité de la loi, parce que le législateur n'est pas allé au bout de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.
    VI. - Sur la méconnaissance du principe de proportionnalité à l'article 78 :
    Votre Conseil a régulièrement eu l'occasion de fonder son contrôle de constitutionnalité sur les principes de nécessité et de proportionnalité, principes qu'il rattache à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Ainsi, le principe de proportionnalité est apparu pour la première fois dans la décision du 3 septembre 1986 portant sur la loi relative à la lutte contre la criminalité et la délinquance (17). Très récemment, ce principe a de nouveau été invoqué à l'occasion de la décision du 4 décembre 2013 portant sur la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière (18) et de la décision du 29 décembre 2013 portant sur la loi de finances pour 2014 (19).
    Dans cette dernière décision, votre Conseil déclare que :« Considérant qu'en réprimant d'une peine dont le montant peut atteindre 0,5 % du chiffre d'affaires le défaut de réponse ou la réponse partielle à une mise en demeure adressée par l'administration en matière de contrôle des prix de transfert, le législateur a, s'agissant du manquement à une obligation documentaire, retenu un critère de calcul du maximum de la peine encourue sans lien avec les infractions réprimées et qui revêt un caractère manifestement hors de proportion avec leur gravité ; que, par suite, l'article 97 doit être déclaré contraire à la Constitution. » (20).
    Or, le présent article aggrave la sanction prévue à l'article 1735 ter du code général des impôts applicable dans le cadre de l'obligation de documentation « prix de transfert » en prévoyant que la sanction peut atteindre « 0,5 % du montant des transactions concernées par les documents ou compléments qui n'ont pas été mis à disposition de l'administration après mise en demeure ». Les requérants font donc valoir que cette sanction est hors de proportion avec les faits constitutifs de l'infraction.
    Comme cela vient d'être exposé, la sanction qu'instaure cet article sera fonction des transactions concernées par la documentation « prix de transfert », étant précisé que sont concernées par cette documentation toutes les transactions de toute nature réalisées avec des entreprises associées.
    Or, en pratique, la transaction correspond au prix de celle-ci, le prix correspondant lui-même au chiffre d'affaires. Cette sanction encourt donc les mêmes critiques que celle déjà censurée par votre Conseil dès lors qu'elle présente les mêmes caractéristiques. Son assiette est même susceptible d'aller au-delà du chiffre d'affaires puisque pour une entreprise, la transaction c'est à la fois le prix d'achat de ses produits ou de ses matières premières mais également le prix de vente de ses produits : c'est d'ailleurs bien ces éléments qui doivent figurer dans la documentation « prix de transfert ».
    Dans le cadre des groupes multinationaux, seuls par hypothèse à être concernés par la documentation « prix de transfert » puisqu'il s'agit d'expliquer les modalités de détermination des prix pratiqués entre les sociétés françaises et les sociétés étrangères d'un même groupe, les transactions concernées sont, dans la plupart des situations, susceptibles de concerner la totalité de leurs transactions et donc la totalité de leur chiffre d'affaires.
    En effet, dans ces groupes, il n'existe pas d'entité unique qui fabrique et distribue au consommateur final : dans chaque groupe, il existe une entité de fabrication qui cédera les produits aux entités de distribution du groupe par catégorie de produits ou encore par zone géographique pour les vendre au consommateur final. C'est donc l'ensemble de ses transactions qui seront visées et de fait l'ensemble du chiffre d'affaires et des achats réalisés par l'entité qui subira l'amende de 0,5 %, et ce y compris en l'absence de redressement, l'amende étant due en l'absence de redressement.
    L'amende susceptible d'être appliquée peut ainsi atteindre des montants extrêmement significatifs alors même que l'entreprise a pratiqué des prix normaux non constitutifs d'un transfert de bénéfice à l'étranger pour le seul motif qu'elle n'a pas rempli une obligation documentaire.
    Cette amende repose ainsi sur un critère de calcul sans lien avec les infractions et revêt un caractère hors de proportion avec sa gravité.
    Les requérants considèrent ainsi que l'article 78, parce qu'il méconnaît le principe de proportionnalité, doit être déclaré contraire à la Constitution.
    VII. - Sur l'absence de droit à l'exercice d'un recours juridictionnel effectif à l'article 78 :
    Les requérants estiment que l'article 78 méconnaît le principe constitutionnel de droit à l'exercice d'un recours juridictionnel effectif.
    Ce principe constitutionnel de droit à l'exercice d'un recours juridictionnel effectif doit se comprendre comme un des piliers de la « garantie des droits et libertés » (21).
    Comme le souligne la décision de votre Conseil en date du 21 janvier 1994 sur la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, ce principe constitutionnel a été relié à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, au terme duquel : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. » En effet, à l'occasion de cette décision, votre Conseil avait expliqué, pour justifier son choix de ne pas censurer une disposition de la loi alors déférée, que « dès lors il n'est pas porté d'atteinte substantielle au droit des intéressés d'exercer des recours ; qu'ainsi le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen manque en fait […] les griefs invoqués à l'encontre de l'article 3 de la loi doivent être écartés » (22).
    Il convient ensuite de s'arrêter un instant sur les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce son contrôle de constitutionnalité sur la base de cet article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 en ce qui concerne le droit à l'exercice d'un recours juridictionnel effectif. Pour cela, il doit être rappelé cette observation de Pierre Mazeaud, pour lequel : « Le Conseil constitutionnel ne limite pas le principe des droits de la défense au seul domaine pénal. Comme il l'a rappelé récemment dans sa décision du 27 juillet 2006 sur les droits d'auteur, les droits de la défense s'appliquent “lorsqu'est en cause une sanction ayant le caractère d'une punition” qu'elle soit de nature pénale, administrative ou disciplinaire. » (23). Cette observation explicite la pleine application de ce principe constitutionnel dans l'ordre juridique français, quel que soit l'ordre juridictionnel auquel se rattache le contentieux.
    Les requérants estiment donc que l'article 78 de la loi déférée contrevient au principe constitutionnel de droit à l'exercice d'un recours juridictionnel effectif.
    En effet, cet article, qui vise à introduire de nouvelles sanctions fiscales lorsqu'un tiers facilite l'évasion et la fraude fiscale, conduit à octroyer à l'administration fiscale un pouvoir de sanction discrétionnaire en ce que la qualification des faits d'abus de droit par l'administration fiscale ne peut être contestée par la personne réputée complice de celui-ci.
    Seul le contribuable réputé avoir commis ledit abus de droit a cette faculté. La possibilité pour la personne réputée complice de contester la qualification des faits d'abus de droit devant un juge n'est pas prévue dans cet article.
    Par ailleurs, l'article contesté permet d'appliquer la sanction visée à l'article 1740 C, dès lors que l'administration fiscale a opéré un rappel de droits ou un rehaussement, sans même attendre que les tribunaux aient été saisis par le contribuable réputé avoir commis l'abus de droit. Dans cette hypothèse, la personne réputée complice serait sanctionnée, alors même que le contribuable pourrait ne pas l'être, si les juges considéraient que ce dernier n'a pas commis d'abus de droit. En conséquence, la personne réputée complice d'une opération analysée comme étant abusive par l'administration fiscale ne pourra s'opposer à la sanction de l'article 1740 C, alors même qu'elle la considérerait légale ou qu'un tribunal pourrait la juger légitime.
    Enfin, même si les dispositions de l'article 1740 C devaient être interprétées comme n'autorisant pas l'administration fiscale à appliquer l'amende, en l'absence de reconnaissance de l'abus de droit par le contribuable ou les tribunaux, les droits de la défense de la personne l'ayant assisté ne seraient toujours pas respectés.
    En effet, les intérêts du contribuable et de la personne qui l'a assisté peuvent être divergents, il arrive parfois que le contribuable accepte dans le cadre d'une transaction avec l'administration fiscale que certains faits soient qualifiés d'abus de droit pour obtenir satisfaction sur d'autres points.
    En tout état de cause, ne pas permettre à la personne réputée complice d'un abus de droit de contester la qualification d'abus de droit est une violation du principe constitutionnel de droit à l'exercice d'un recours juridictionnel effectif.
    Les requérants estiment par conséquent qu'il appartient à votre Conseil de déclarer l'article 78 contraire à la Constitution.
    VIII. - Sur la méconnaissance des principes d'annualité et de sincérité budgétaire, ainsi que de l'exigence de bon usage des deniers publics aux articles 49 et 52 :
    Les requérants font valoir que l'état A, Voies et moyens, III « Comptes d'affectation spéciale », « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » de l'article 49 et l'état D, I « Comptes d'affectation spéciale », « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » de l'article 52 sont contraires aux principes constitutionnels d'annualité et de sincérité des textes financiers et de bon usage des deniers publics.
    Selon l'article 1er de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le principe d'annualité de la loi de finances, qui découle de l'article 47 de la Constitution, s'applique dans le cadre de l'année civile (24).
    Mais, dès 1981, votre Conseil avait donné sa vision de l'annualité budgétaire, en précisant dans une décision prise sur le fondement de l'ordonnance du 2 janvier 1959 que cette exigence valait « tant pour l'autorisation de perception des impôts que pour l'évaluation du montant de leur produit » (25).
    Il faut en déduire que l'évaluation du montant du produit d'une recette (qu'il s'agisse d'ailleurs d'une recette fiscale ou non) doit figurer dans la loi de finances uniquement si la recette se rattache à l'exercice sur lequel porte cette loi.
    Comme cela a été précisé auparavant, le principe de sincérité budgétaire se fonde sur la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et notamment sur ses articles 27 et 32. Mais aussi sur l'article 47-2 de la Constitution, au terme duquel : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. » Et enfin sur l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui dispose que : « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée », mais aussi sur l'article 15, au terme duquel : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »
    Or, les requérants considèrent que l'état A, Voies et moyens, III « Comptes d'affectation spéciale », « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » de l'article 49 et l'état D, I « Comptes d'affectation spéciale » « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » de l'article 52 sont contraires aux principes constitutionnels d'annualité et de sincérité des textes financiers précités.
    En effet, les dispositions contestées font état d'une prévision de recettes de 2,044 milliards d'euros pour 2015 au titre du produit de la vente des droits d'utilisation des fréquences 700 MHz, alors que la créance correspondant à cette recette ne pourra manifestement pas naître au cours de l'exercice 2015.
    En effet, le principe et le montant de cette créance ne seront acquis pour l'Etat qu'à la fin du processus d'attribution des autorisations d'utilisation des fréquences 700 MHz, dès lors que cette procédure, qui consistera en une mise aux enchères des fréquences, devra déterminer si les autorisations seront effectivement attribuées (ce qui constitue le fait générateur de la créance), devra désigner les titulaires des autorisations (ce qui est nécessaire à l'identification des personnes sur lesquelles l'Etat détiendra une créance) et devra même fixer le montant des redevances à percevoir, puisque, dans le cadre de la mise aux enchères, il revient aux opérateurs candidats de proposer le montant de redevances qu'ils s'engagent à payer.
    Dans ces conditions, l'apparition d'une créance pour l'Etat en 2015 supposerait que le processus d'enchères mené par l'ARCEP pour l'attribution des fréquences 700 MHz soit lancé et achevé avant le 31 décembre 2015.
    Or, comme il va être démontré, cela n'est pas envisageable dès lors que l'Etat ne pourra lancer le processus de mise aux enchères qu'après la Conférence mondiale des radiocommunications (CMR-15), qui aura lieu à Genève du 2 au 27 novembre 2015, et qu'après l'adoption de mesures internationales permettant de déterminer le contenu des droits attribués aux opérateurs de téléphonie mobile et les conditions d'utilisation des fréquences.
    Tout d'abord, il sera impossible pour l'Etat d'achever le processus d'attribution des fréquences 700 MHz en 2015 du fait de l'organisation de la CMR-15 en novembre 2015.
    Le TNRBF prévoit aujourd'hui que les fréquences de la bande 700 MHz sont affectées au CSA en vue de leur attribution aux services audiovisuels.
    Afin de réattribuer la bande 700 MHz aux services de téléphonie mobile, le Premier ministre devra procéder à une modification du TNRBF, laquelle devra affecter les fréquences en cause à l'ARCEP.
    Cette modification ne pourra cependant intervenir qu'après l'attribution définitive des fréquences 700 MHz aux services de téléphonie mobile par le règlement des radiocommunications de l'UIT. Dans le cas contraire, le TNRBF sera rendu incompatible avec les stipulations impératives de ce traité international.
    Or, l'attribution définitive des fréquences aux services mobiles par l'UIT interviendra au plus tôt à l'issue de la CMR-15, le 27 novembre 2015.
    La modification du TNRBF doit elle-même être effectuée avant l'adoption par le Gouvernement et l'ARCEP des mesures nécessaires au lancement de la mise aux enchères des fréquences de la bande 700 MHz. En effet, conformément aux dispositions du CPCE, l'ARCEP ne peut réglementer l'usage de fréquences et attribuer des autorisations d'utilisation de ces fréquences que si elle en est affectataire selon les prescriptions du TNRBF.
    Les décisions de l'ARCEP et des ministres compétents, prises en vue de la fixation des conditions d'utilisation des fréquences 700 MHz et de l'attribution des autorisations d'utilisation de ces fréquences, ne pourront donc intervenir avant le 27 novembre 2015.
    A ce titre, il convient de rappeler que les pouvoirs publics ne pourront aucunement envisager d'adopter des décisions anticipées qui enclencheraient, avant la CMR-15 et donc avant la modification effective du TNRBF, le processus d'attribution des autorisations d'utilisation des fréquences.
    En effet, dans cette hypothèse, les décisions en cause (26) méconnaîtraient la jurisprudence du Conseil d'Etat encadrant la possibilité d'adopter des mesures anticipées pour l'application d'une disposition non entrée en vigueur. Selon cette jurisprudence, seules des mesures réglementaires (à l'exclusion des actes individuels) (27) peuvent être adoptées dans cette situation, à condition que ces mesures soient prises pour l'application de la disposition sur laquelle elles se fondent (et non seulement en application de celle-ci) et n'entrent pas en vigueur avant que cette disposition soit elle-même entrée en vigueur (28).
    Par conséquent, aucune décision prise en application d'une nouvelle affectation des fréquences 700 MHz par le TNRBF et visant au lancement de la procédure de sélection des candidats ne pourra être adoptée et, a fortiori, appliquée avant que la nouvelle affectation des fréquences entre elle-même en vigueur, c'est-à-dire le 27 novembre 2015 au plus tôt.
    Dès lors que la procédure de mise aux enchères devra être entamée après cette date, elle ne pourra pas s'achever de façon absolument certaine avant la fin 2015.
    A titre de comparaison, le processus d'attribution des précédentes fréquences destinées à l'exploitation d'un service 4G en 2011-2012 a duré quatre mois pour les fréquences de la bande 2,6 GHz et trois mois supplémentaires pour les fréquences de la bande 800 MHz (soit une durée totale de sept mois, pour ces dernières fréquences, entre la publication de l'appel à candidatures et l'attribution des autorisations).
    Il n'est donc pas matériellement possible pour l'Etat et l'ARCEP de mener l'ensemble de la procédure d'attribution des fréquences 700 MHz entre le 27 novembre et le 31 décembre 2015. L'achèvement de cette procédure ne pourra, de manière certaine, intervenir qu'en 2016 au plus tôt, ce qui fait obstacle à l'existence d'une créance de l'Etat en 2015 au titre de la mise aux enchères des fréquences 700 MHz.
    Ensuite, il sera impossible pour l'Etat d'achever le processus d'attribution des fréquences 700 MHz en 2015 du fait de la nécessité d'adopter au préalable les mesures internationales permettant de déterminer le contenu des droits attribués aux opérateurs de téléphonie mobile et les conditions d'utilisation des fréquences.
    Outre les difficultés présentées ci-dessus, le lancement de la procédure d'attribution des fréquences 700 MHz en 2015 se heurterait à l'absence de définition, au niveau international, d'éléments techniques et juridiques essentiels à la conduite de cette procédure et à l'information des opérateurs qui y participeraient.
    Dans un avis de février 2013, l'ARCEP a rappelé que la libération des fréquences de la bande 700 MHz et leur réutilisation dans des conditions optimales supposaient de conduire d'importants travaux préalables, dans le cadre d'une « réflexion menée dans une perspective de long terme » (29).
    A ce jour, en l'absence de travaux réalisés au niveau international, aucune information n'est connue concernant les conditions techniques qu'il convient de fixer pour l'utilisation des fréquences 700 MHz, le calendrier de leur mise à disposition ou même les limites de la bande de fréquence concernée, puisque la CMR-15 est encore susceptible de modifier la limite inférieure de cette bande de fréquences.
    A supposer que l'ARCEP devienne affectataire des fréquences 700 MHz, elle ne pourrait ainsi aucunement fixer les conditions techniques d'utilisation de ces fréquences sur le fondement de l'article L. 42 du code des postes et des communications électroniques.
    A titre de comparaison, lorsqu'elle a lancé l'attribution des fréquences 800 MHz en 2011, l'ARCEP a fixé, par sa décision n° 2011-0599 du 31 mai 2011, des conditions techniques qui renvoyaient, sur de nombreux points, à la décision de la Commission européenne n° 2010/267/UE du 6 mai 2010, en particulier en ce qui concerne le plan de fréquences (il était notamment prévu que les fréquences seraient attribuées par blocs de 5 MHz), et indiquaient, par exemple, que les fréquences seraient utilisées en mode de duplexage fréquentiel (FDD) et que certaines limites de puissance d'émission s'appliqueraient.
    Des conditions similaires ne pourraient pas être déterminées pour l'attribution des fréquences 700 MHz, puisque les institutions européennes n'ont encore pris aucune mesure relative à cette bande de fréquences, que les travaux de la Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (CEPT) ont à peine commencé et que les négociations portant sur la coordination aux frontières n'ont pas encore eu lieu avec les pays voisins de la France.
    Cette situation perdura pendant de nombreux mois, et en tout état de cause jusqu'à la fin 2015.
    En effet, l'adoption de mesures techniques par les institutions européennes ne pourra intervenir qu'à l'issue des travaux de la CEPT, dont le mandat de la Commission prévoit qu'ils s'achèveront en juillet 2016. En outre, comme l'a relevé le groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique (GPSR) dans son rapport de juin 2013, les travaux internationaux de planification et de coordination aux frontières ne devront eux-mêmes débuter qu'après l'intervention de la CMR-15 et l'adoption d'une décision politique de l'Union européenne sur l'utilisation de la bande 700 MHz.
    Dans l'hypothèse où l'ARCEP devrait attribuer les fréquences 700 MHz, le Gouvernement et l'ARCEP seraient également dans l'incapacité d'établir, dès 2015, un quelconque document d'appel à candidatures pour l'attribution des autorisations d'utilisation des fréquences.
    D'une part, aucun calendrier de libération des fréquences ne pourrait évidemment être indiqué aux opérateurs candidats, compte tenu de l'absence, à ce stade et dans un avenir proche, de mesures internationales de planification et de coordination relatives aux conditions de rétablissement des droits des services de radiodiffusion occupant aujourd'hui les fréquences 700 MHz.
    En France, la libération effective des fréquences pourrait vraisemblablement commencer à la mi-2016, en région parisienne. En revanche, une libération complète, notamment aux frontières, ne pourrait intervenir qu'en 2019 au plus tôt, sans qu'aucun calendrier précis ne puisse être déterminé à court terme.
    L'OFCOM, le régulateur des télécoms britannique, a constaté cette difficulté dans une décision du 19 novembre 2014 (30), par laquelle il a exprimé son intention de réattribuer les fréquences 700 MHz à la téléphonie mobile mais a considéré que, au vu des nombreuses incertitudes existant à ce jour, aucun calendrier de libération des fréquences ne pouvait être fixé et que vraisemblablement la libération de la bande 700 ne serait pas terminée avant 2020.
    En Allemagne, il est prévu une libération de la bande 700 MHz étalée entre 2017 et 2019 (avec une possibilité de libération un peu anticipée pour certaines régions).
    S'agissant des autres pays voisins de la France : la Belgique n'envisage pas de libération de la bande 700 MHz avant 2020 ; l'Italie et l'Espagne n'ont pas encore pris de décision sur le calendrier de libération ; finalement, seule la Suisse paraît envisager une libération assez rapide de cette bande de fréquence.
    Le rapport de Pascal Lamy de septembre 2014 confirme d'ailleurs que le groupe de travail mis en place pour la préparation de ce rapport demandé par la Commission européenne n'est pas arrivé à un consensus sur le calendrier de réattribution des fréquences 700 MHz.
    D'autre part, le Gouvernement et l'ARCEP seraient même incapables d'indiquer aux candidats potentiels les limites exactes de la bande de fréquences mise à disposition, la limite inférieure de cette bande n'étant définitivement fixée que lors de la CMR-15, en novembre 2015.
    En l'absence de ces informations essentielles, le lancement par le Gouvernement et l'ARCEP d'une procédure de mise aux enchères des fréquences 700 Mhz en 2015 méconnaîtrait les exigences des directives européennes et du CPCE, qui imposent que les autorisations d'utilisation de fréquences soient attribuées dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires.
    Plus précisément, le principe de transparence ne pourrait être respecté.
    Contrairement à ce qu'exige le Conseil d'Etat sur le fondement de ce principe, il ne serait pas possible de renseigner les opérateurs sur la nature des engagements qu'ils devront prendre, tels que les limites des blocs de fréquences qu'ils pourront utiliser, les contraintes techniques (méthode de duplexage, puissance d'émission, etc.) qui s'imposeront à eux ou encore le calendrier de libération des fréquences qui leur sera proposé, lequel conditionne le calendrier des obligations de couverture qui seront mises à leur charge.
    De plus, il convient de rappeler que, selon l'article 15 de la « directive autorisation », l'exigence de transparence impose de communiquer des informations « utiles ». Les indications précitées doivent donc nécessairement être communiquées puisqu'elles sont utiles et, pour tout dire, nécessaires aux opérateurs, dans la mesure où elles influent directement sur le montant des redevances que ceux-ci seront prêts à proposer dans le cadre de la procédure d'enchères.
    Faute, pour les pouvoirs publics, de pouvoir fournir de telles informations, aucune procédure d'attribution des fréquences 700 MHz conforme au principe de transparence ne pourra être lancée et achevée en France avant la fin de l'année 2015.
    Il résulte des éléments présentés ci-dessus que la procédure d'attribution des autorisations d'utilisation des fréquences 700 MHz ne pourra en aucun cas être menée à son terme avant la fin de l'année 2015.
    comme il a été rappelé, l'achèvement de cette procédure est nécessaire à la naissance d'une créance de l'Etat correspondant au produit de la mise aux enchères des fréquences. Il peut donc être affirmé avec certitude que cette créance ne pourra pas apparaître au cours de l'exercice 2015.
    En choisissant pourtant d'intégrer le montant prévisionnel des recettes tirées de la mise aux enchères des fréquences dans le budget 2015, la loi de finances a donc directement méconnu les principes d'annualité et de sincérité budgétaires.
    Le principe de sincérité est d'autant plus méconnu que, comme cela a été rappelé, celui-ci interdit toute intention de fausser l'équilibre budgétaire déterminé par la loi de finances.
    le législateur était en l'espèce parfaitement conscient que la tenue de la CMR-15 en novembre 2015 rendait incompatible les prévisions de recettes intégrées à la loi de finances. Le rapporteur du projet de loi de finances devant l'Assemblée nationale a ainsi expressément indiqué dans son rapport que, compte tenu des négociations internationales qui devront intervenir à propos de l'utilisation de la bande 700 MHz, et notamment de la CMR-15, il est peu probable que les opérateurs privés souhaiteront acquérir des fréquences dès 2015.
    Il a d'ailleurs ajouté que « la même difficulté se posera certainement en 2016, ce qui entraînera un décalage dans la perception des recettes au profit du ministère de la défense ».
    Le rapporteur a même rappelé que, en raison de « l'absence de ressources exceptionnelles pour 2015 », le ministère de la défense avait déjà prévu de mettre en place une société de projets alimentée par des cessions d'actifs au sein d'entreprises de défense « afin de compenser ce décalage dans la perception des recettes issues de la vente de la bande des 700 MHz ».
    Tout en exprimant ainsi des doutes très forts sur la probabilité que les recettes tirées de la vente des fréquences 700 MHz soient acquises pour 2015, le rapporteur a souligné que le Président de la République avait indiqué que cette vente devait « impérativement » être lancée en 2015. Cette mention confirme, s'il en était besoin, que l'inscription dans la loi de finances pour 2015 des recettes tirées de la vente des fréquences 700 MHz procède d'un simple postulat politique qui ne rejoint aucunement la réalité des faits.
    L'intention de fausser l'équilibre budgétaire est donc ici manifeste ; pour cette raison, les requérants considèrent qu'il appartient à votre Conseil de déclarer l'article 23 et la section « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » présente au tableau III « Compte d'affectation spéciale » de l'article 31 contraires à la Constitution.
    Par ailleurs, ces mêmes dispositions semblent contrevenir au principe constitutionnel de bon usage des deniers publics.
    En effet, le lancement de la mise aux enchères des fréquences 700 MHz dès 2015, qui est entériné par la loi de finances, ne permettra pas à l'Etat de valoriser ces fréquences à leur juste valeur, compte tenu à la fois de l'ensemble des incertitudes techniques analysées ci-dessus et de la proximité des précédentes attributions de fréquences 4G.
    En effet, l'ARCEP a déjà accordé, en 2011 et 2012, des licences 4G à quatre opérateurs de téléphonie mobile en vue de l'utilisation des fréquences des bandes 800 MHz et 2,6 GHz.
    A cette occasion, une mise aux enchères des fréquences a eu lieu et a permis à l'Etat de percevoir un montant de redevances de plus de 3,5 milliards d'euros.
    Les opérateurs de téléphonie mobile doivent encore amortir sur plusieurs années l'investissement considérable correspondant au versement de ces redevances, qu'ils ont dû acquitter immédiatement, dans leur intégralité, avant même de pouvoir exploiter les fréquences obtenues.
    A cet investissement s'ajoutent les redevances annuelles, calculées en fonction du chiffre d'affaires, demandées aux opérateurs sur le fondement des articles 13-3-1 et 13-3-2 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007, ainsi que les coûts de déploiement des installations nécessaires au respect des obligations de couverture des opérateurs, qui devront être progressivement remplies jusqu'à quinze ans après l'attribution des licences 4G (ce délai est de quinze ans dans le cas des fréquences 800 MHz et de douze ans pour les fréquences 2,6 GHz).
    Dans ces conditions, les opérateurs de téléphonie mobile, qui font face à des charges financières particulièrement lourdes, ne pourront supporter un coût supplémentaire important, à brève échéance, pour l'obtention des fréquences 700 MHz.
    Ce constat s'impose d'autant plus que les opérateurs de téléphonie mobile se trouvent aujourd'hui dans un contexte de forte pression sur leurs prix.
    En effet, les prix en France sont à l'heure actuelle les plus bas d'Europe.



    Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du

    JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 5


    Cette baisse des prix pèse sur les revenus et les résultats des opérateurs.
    Tous, à l'exception du nouvel entrant, connaissent de grandes difficultés depuis le dernier trimestre 2011, se traduisant par une baisse très importante de l'ARPU mobile (l'average revenue per user ou ARPU est le chiffre d'affaires moyen réalisé par une entreprise avec un client) :


    - Orange a connu une baisse de 12 % de son ARPU mobile annuel : passage de 366 à 323 euros entre fin 2011 et fin mars 2013 ;
    - SFR affiche un ARPU mobile annuel en baisse de 12 % : de 378 à 331 euros entre fin 2011 et fin mars 2013 ;
    - l'ARPU mobile annuel de Bouygues Telecom s'est littéralement effondré entre fin 2011 et fin mars 2013, passant de 431 à 364 euros, soit une baisse de 16 %, la baisse la plus forte comparée à celles subies par les autres opérateurs.


    Cette tendance s'est poursuivie tout au long de 2013 puis en 2014 : à titre d'exemple, l'ARPU (revenu par client) de Bouygues Telecom, mesuré au premier trimestre 2014, est en baisse de 10 % par rapport au premier trimestre de 2013, son chiffre d'affaires du premier trimestre 2014 s'élève à 966 millions d'euros contre 1 063 millions d'euros au premier trimestre 2013 et le résultat net opérationnel courant devient négatif (- 19 millions d'euros au premier trimestre 2014 contre + 28 millions d'euros au premier trimestre 2013). Au total, Bouygues Telecom a ainsi perdu plus de 25 % de ses revenus entre 2011 et 2014. En réaction à cette situation, tous les opérateurs ont décidé des plans d'économies et de réorganisation se traduisant par des réductions d'effectifs.
    Dans ces conditions, il devient d'autant plus illusoire d'attendre, de la part des opérateurs mobiles, un investissement conséquent pour l'obtention des droits d'utilisation des fréquences 700 MHz.
    La mise aux enchères de ces fréquences dès 2015 aboutira ainsi à des propositions financières insuffisantes par rapport au prix qu'aurait normalement pu obtenir l'Etat, en particulier au regard des très bonnes propriétés physiques des fréquences 700 MHz (ces fréquences, situées dans la partie basse du spectre, ont en effet une forte capacité de propagation et de pénétration dans les immeubles).
    Le choix de l'année 2015 pour l'attribution des autorisations d'utilisation des fréquences 700 MHz est donc directement et manifestement contraire aux intérêts patrimoniaux de l'Etat. Une attribution ultérieure serait quant à elle très largement préférable puisque, d'ici plusieurs années, les opérateurs de téléphonie mobile auront retrouvé la capacité de faire des propositions financières satisfaisantes pour l'obtention des fréquences. Cela est d'autant plus certain que le Gouvernement a lui-même reconnu que les fréquences 700 MHz ne seront disponibles pour un usage de téléphonie mobile qu'entre 2017 et 2019.
    Par conséquent, l'état A, Voies et moyens, III « Comptes d'affectation spéciale », « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » de l'article 49 et l'état D, I « Comptes d'affectation spéciale », « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » de l'article 52 doivent être déclarés contraires à la Constitution en ce qu'elle méconnaît l'exigence de bonne utilisation des deniers publics.

    (1) Décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993 sur la loi de finances rectificative pour 1993. Considérant n° 22. (2) Commentaire de la décision n° 201l-638 DC du 28 juillet 2011 sur la loi de finances rectificative pour 2011, page 3. (3) Dossier documentaire de la décision n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011 sur la loi de finances rectificative pour 2011, pages 5, 6, 7 et 8. (4) Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances. Considérants nos 60 et 61. (5) Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006. Considérants nos 32, 34 et 35. (6) Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 sur la loi de finances pour 1998. Considérant n° 12. (7) Emmanuel de Crouy-Chanel, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 33 (dossier : « le Conseil constitutionnel et l'impôt », octobre 2011). (8) Décision n° 2002-458 DC du 7 février 2002 sur la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française. Considérant n° 4. (9) Décision n° 2013-313 QPC du 22 mai 2013 sur la chambre de commerce et d'industrie de région des îles de Guadeloupe et autres. (10) Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Considérant n° 64. (11) Rapport général n° 108 (2014-2015) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 20 novembre 2014. (12) Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 sur la loi de finances pour 1988. (13) Décision n° 2012-251 QPC du 8 juin 2012, COPACEL et autres. Considérant n° 3. (14) Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006. Considérant n° 79. (15) Conseil d'Etat, Assemblée, 24 mars 2006, 288460. Page 154. (16) Décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006 sur la loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information. Considérant n° 9. (17) Décision n° 86-215 DC du 3 septembre 1986 sur la loi relative à la lutte contre la criminalité et la délinquance. Considérant n° 7. (18) Décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013 sur la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Considérant n° 10. (19) Décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 sur la loi de finances pour 2014. Considérant n° 97. (20) Ibid. (21) « Le Conseil constitutionnel et la protection des droits fondamentaux » (présentation faite lors du vingtième anniversaire de la révision constitutionnelle de 1974). Page 6. (22) Décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994 sur la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction. Considérants nos 4 et 7. (23) Discours prononcé par le président Mazeaud, le 3 janvier 2007, à l'occasion de la rentrée solennelle de l'Ecole de formation des barreaux de la cour d'appel de Paris. Page 6. (24) Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances. Considérant n° 7. (25) Décision n° 81-133 DC du 30 décembre 1981 sur la loi de finances pour 1982. Considérant n° 15. (26) Il s'agit notamment du décret fixant les règles relatives aux redevances d'utilisation des fréquences, de l'arrêté ministériel, pris sur proposition de l'ARCEP, fixant les conditions d'attribution des autorisations, ou encore de la décision de l'ARCEP, homologuée par le ministre chargé des communications électroniques, fixant les conditions d'utilisation des fréquences. (27) CE, 28 mai 1975, Ministre de la protection de la nature et de l'environnement c/M. Pinot, n° 93437. (28) CE, 30 juillet 2003, GEMTROT, n° 237201, (29) Avis n° 2013-0175 du 5 février 2013 : « A ce jour, les fréquences de la bande 700 MHz sont occupées par la radiodiffusion hertzienne de la TNT/Leur attribution possible au service mobile appelle donc à une réflexion menée dans une perspective de long terme, d'une part, sur les possibilités d'optimisation spectrale des services audiovisuels actuellement diffusés et, d'autre part, sur la nécessité et l'opportunité de modifications de l'offre actuelle de chaînes de la TNT/Les conditions et les conséquences d'une éventuelle transition de la radiodiffusion devront alors être attentivement examinées et anticipées. » (30) OFCOM, « Decision ta make the 700 MHz band available for mobile data-statement », 19 novembre 2014.
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