Rapport relatif au décret n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

NOR : FCPB1426577P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2014/12/3/FCPB1426577P/jo/texte
JORF n°0279 du 3 décembre 2014
Texte n° 24
Version initiale

  • Rapport de motivation


    Monsieur le Premier ministre,
    Le présent décret, portant ouverture de 1 734 M€ en autorisations d'engagement (AE) et 1 269 M€ en crédits de paiement (CP) sur le budget général de l'Etat, est destiné à financer plusieurs dépenses urgentes ainsi réparties.


    1. Ouverture pour le financement des opérations extérieures et de certaines dépenses de personnel du ministère de la défense


    6,8 M€ en AE et en CP sur le programme 146 « Equipement des forces » de la mission « Défense » pour les dépenses de personnel.
    776,5 M€ en AE et 766,5 M€ en CP sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » de cette même mission, dont 314,5 M€ en AE et en CP pour les dépenses de personnel.
    Les besoins identifiés au titre des dépenses de personnel, d'un montant total de 321,3 M€, s'expliquent par deux facteurs :


    - les opérations extérieures (OPEX), relevant du programme 178 « Préparation et emploi des forces », pour 148,6 M€ ;
    - un besoin de 172,7 M€ au titre de la masse salariale hors OPEX sur les programmes 178 « Préparation et emploi des forces » et 146 « Equipement des forces », partiellement compensé sur d'autres (12,7 M€ sur les programmes 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » et 212 « Soutien de la politique de la défense »).


    Ce besoin hors OPEX, pour un montant net de 160 M€, s'explique principalement par la persistance des dysfonctionnements du calculateur Louvois.
    Les crédits de titre 2 devant être mis à disposition avant la liquidation de la paie de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive.
    Le besoin d'ouverture hors dépenses de personnel net, d'un montant de 462,0 M€ en AE et 452,0 M€ en CP, résulte des surcoûts induits par les OPEX.
    Ces dépenses doivent également être ouvertes par décret d'avance afin d'éviter au ministère de devoir s'acquitter du paiement d'intérêts moratoires vis-à-vis de tiers. L'interruption des paiements porterait atteinte à la continuité des opérations extérieures et notamment à la sécurité des personnels engagés sur les théâtres d'opération à l'étranger.
    Le financement de ces ouvertures est partiellement gagé par des annulations sur le périmètre du ministère de la défense au titre de l'auto-assurance sur les dépenses de personnel.
    Par ailleurs, des annulations sont effectuées au titre de la participation à la solidarité interministérielle.
    Le total des annulations se répartit comme suit :
    0,5 M€ en AE et 0,7 M€ en CP sont annulés sur le programme 167 « Liens entre la nation et son armée » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » sur des dépenses hors masse salariale ;
    8,4 M€ en AE et 8,6 M€ en CP sont annulés sur le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la même mission sur des dépenses hors masse salariale ;
    37,9 M€ en AE et 47,9 M€ en CP sont annulés sur le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense », dont 7,9 M€ en AE et CP sur les dépenses de personnel ;
    405,0 M€ en AE et 478,0 M€ en CP sont annulés sur le programme 146 « Equipement des forces » de la même mission, intégralement sur des dépenses hors masse salariale ;
    129,7 M€ en AE et 36,7 M€ en CP sont annulés sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la même mission, dont 4,7 M€ sur les dépenses de personnel.


    2. Ouverture pour le financement des dépenses de personnel du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche


    32,0 M€ en AE et CP sur le programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degré » de la mission « Enseignement scolaire » pour les dépenses de personnel.
    159,0 M€ en AE et CP sur le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » de la même mission pour des dépenses de personnel.
    129,0 M€ en AE et CP sur le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » de la même mission pour des dépenses de personnel.
    Ces ouvertures sont destinées à l'ajustement des crédits de personnel du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cette situation résulte principalement :


    - de retenues pour fait de grèves inférieures aux hypothèses retenues lors de la construction de la LFI ;
    - un coût de l'emploi plus élevé que prévu (GVT solde) : les hypothèses retenues, au moment de l'élaboration de la LFI 2014, se sont avérées inférieures au coût de l'emploi constaté en 2013. Cette situation se répercute dans le niveau de la dépense 2014 par rapport à la prévision.


    Ces crédits devant être mis à disposition avant la liquidation de la paie de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive.
    Le financement des ouvertures est partiellement gagé par des annulations sur la mission « Enseignement scolaire ». Ainsi :
    0,5 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 139 « « Enseignement privé du premier et du second degré » de la mission « Enseignement scolaire » sur des crédits hors masse salariale devenus sans emploi. Cette annulation de crédits est intégralement imputée sur la mise en réserve initiale du programme ;
    0,45 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » de la même mission sur des crédits hors masse salariale devenus sans emploi. Cette annulation de crédits est intégralement imputée sur la mise en réserve initiale du programme ;
    3,9 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » de la même mission sur des crédits hors masse salariale devenus sans emploi. Cette annulation de crédits est intégralement imputée sur la mise en réserve initiale du programme.


    3. Ouverture pour le financement des dépenses de personnel du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt


    5,7 M€ en AE et CP sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » au titre des dépenses de personnel.
    4,9 M€ en AE et CP sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la même mission au titre des dépenses de personnel.
    7,3 M€ en AE et CP sur le programme 143 « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire » pour des dépenses de personnel.
    1,8 M€ en AE et CP sur le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour des dépenses de personnel.
    Ces ouvertures de crédits sont destinées à l'ajustement des crédits de personnel au sein du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Ces besoins n'ont pu être anticipés car les données définitives d'exécution 2013 n'étaient pas connues lors de la construction de la loi de finances pour 2014.
    Elles correspondent notamment aux deux événements exceptionnels et imprévus :


    - le plan « FEAGA » (recrutement de 340 équivalents temps plein pour un montant de 8,8 M€ sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ») nécessaire à la rénovation de la cartographie agricole demandée par la Commission européenne et destinée à sécuriser le paiement des aides à la surface pour éviter des refus d'apurement communautaires ;
    - suite à une décision de justice, le paiement des retraites d'anciens vétérinaires, n'ayant pas fait l'objet de versement de cotisations employeurs avant 1990, et qui doivent être payées en 2014 (signature d'un protocole d'accord avec les vétérinaires concernés), pour un montant de 11 M€ sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ».


    Les surcoûts afférents à ces deux événements sont partiellement gagés par redéploiement interne aux deux programmes concernés.
    Ces crédits devant être mis à disposition avant la liquidation de la paie de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive.


    4. Ouverture pour le financement de dépenses d'intervention du ministère du travail, de l'emploi et du dialogue social


    483,8 M€ en AE et 20 M€ en CP sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » pour les dépenses d'interventions.
    Cette ouverture est nécessaire en décret d'avance afin de pouvoir honorer les engagements au titre des contrats aidés, ces contrats étant signés tout au long de l'année et également assurer le paiement de l'allocation de solidarité spécifique au titre des mois de novembre et décembre.
    Le financement de cette ouverture est plus que gagée par des annulations sur le périmètre du même ministère. Ainsi :
    453,2 M€ en AE et de 150,4 M€ sont annulés sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ». Les annulations en AE s'expliquent essentiellement par la sous-exécution prévisible des dépenses au titre du contrat de génération. Les annulations de CP interviennent au titre d'un apurement de créance auprès de la sécurité sociale au titre de la compensation de l'exonération de cotisations sociales des contrats d'apprentissage ;
    55,0 M€ en AE et 20,7 M€ en CP de crédits hors titre 2 sont annulés sur le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » de la même mission. Ces annulations portent sur des crédits devenus sans objet notamment à la suite de la réforme du mode de désignation des conseillers prud'homaux ;
    5,9 M€ en AE et de 6,1 M€ en CP hors masse salariale sont annulés sur le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la même mission. Ces annulations portent sur des crédits devenus sans objet.


    5. Ouverture pour le financement des dépenses de fonctionnement et d'intervention du ministère de la culture et de la communication


    10,0 M€ en AE et CP au titre du programme 131 « Création » de la mission « Culture ».
    Cette ouverture est destinée au financement par l'Etat d'un surcoût du chantier de la Philharmonie de Paris.
    Le recours au décret d'avance est nécessaire, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive pour permettre de rémunérer les entrepreneurs du chantier de la Philharmonie et éviter le versement d'intérêts de retard.
    11,1 M€ en AE et 11,2 M€ en CP sur le programme 175 « Patrimoines » de la même mission.
    Les besoins identifiés s'expliquent par les moindres encaissements de la redevance d'archéologie préventive (RAP), qui nécessitent une ouverture pour assurer le paiement urgent des dépenses de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), notamment le paiement des fournisseurs de l'INRAP et ainsi éviter le versement par l'Etat d'intérêts de retard.
    Afin d'assurer en partie le financement de ces ouvertures de crédits, il est annulé au sein du ministère de la culture et de la communication sur le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » 8,9 M€ en AE et CP de crédits hors titre 2 devenus sans emploi et sur le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » 2,2 M€ en AE et 2,4 M€ en CP. Ces annulations portent sur des crédits mis en réserve.


    6. Ouverture pour le financement des dépenses en matière d'aide juridictionnelle et de personnel du ministère de la justice


    15,9 M€ en AE et CP pour le financement des dépenses en matière d'aide juridictionnelle sur le programme 101 « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice ».
    Ce besoin d'ouverture est dû à la nécessité de rembourser à la Caisse des dépôts et des consignations des avances consenties pour le financement du fonds d'indemnisation des avoués (FIDA), dont les dépenses ont fortement augmenté en 2014 du fait de contentieux, tandis que les recettes du timbre instauré en appel et affectées à ce fonds se sont avérées inférieures aux prévisions.
    Ces crédits sont en effet destinés à assurer l'équilibre du FIDA, dans les conditions prévues par la convention de gestion signée entre l'Etat et la Caisse des dépôts. Un financement intégral par redéploiement des crédits de l'aide juridictionnelle jusqu'à la publication de la dernière loi de finances rectificative qui doit intervenir fin décembre doit être écarté car cela entraînerait une interruption des délégations de trésorerie aux CARPA permettant la rétribution des avocats exerçant au titre de l'aide juridictionnelle. Le recours au décret d'avance est donc nécessaire.
    Le financement des ouvertures est plus que gagé par des annulations au sein de la même mission :
    11,1 M€ en AE et 11,3 M€ en CP sont annulés sur le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » et portent sur des crédits présentant une sous-consommation ;
    6,3 M€ en AE sont annulés sur le programme 166 « Justice judiciaire » de la même mission et portent sur des crédits devenus sans emploi ;
    2,7 M€ et 24,4 M€ sont annulés sur le programme 107 « Administration pénitentiaire » de la même mission en raison d'une maîtrise accrue des dépenses d'investissement immobilier.
    22,3 M€ en AE et CP pour le financement des dépenses de personnel sur le programme 107 « Administration pénitentiaire » de la même mission.
    Ce besoin d'ouverture est dû à plusieurs facteurs, dont notamment la prise en compte des données finales d'exécution 2013, l'augmentation du volume d'heures supplémentaires des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire ainsi que les recrutements supplémentaires accordés en cours de gestion 2014 par le Premier ministre (100 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation, 200 personnels de surveillance au titre du comblement de vacances de poste).
    Ces crédits devant être mis à disposition avant la liquidation de la paie de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive.
    Le financement de ces ouvertures est entièrement gagé par des annulations au sein du même ministère.
    22,3 M€ en AE et CP sont en effet annulés sur les dépenses de personnel du ministère de la justice en raison de la sous-consommation présentées par les programmes :
    16,4 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 166 « Justice judiciaire » ;
    2,7 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » ;
    2,9 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique publique de la justice » ;
    0,3 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature ».


    7. Ouverture pour le financement de dépenses d'intervention du ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité


    54 M€ en AE et 54,4 M€ en CP sur le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Egalité des territoires et logement et ville ».
    Ce besoin d'ouverture est dû à des dépenses supplémentaires imprévues en matière d'hébergement d'urgence et de veille sociale, liées notamment à la hausse des nuitées hôtelières.
    Ces crédits doivent être ouverts en décret d'avance afin de permettre leur délégation à temps dans les services déconcentrés de l'Etat afin de faire face aux besoins accrus de la période hivernale.


    8. Ouverture pour le financement des dépenses d'intervention du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie


    8,1 M€ en AE et CP sur le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraites ».
    Ce besoin d'ouverture est dû à une hausse des demandes au titre du dispositif de congé de fin d'activité des conducteurs routiers : un chiffrage suffisamment précis n'a pu être réalisé au moment de l'élaboration de la loi de finances compte tenu du caractère aléatoire de la dépense qui dépend de l'âge et du revenu des conducteurs routiers, mais également de la situation du secteur.
    Ces crédits devant être mis à disposition avant le versement des indemnités de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive.
    Le financement de cette ouverture est plus que gagé par des annulations au sein du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Ainsi :
    2,0 M€ en CP sont annulés sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » et portent sur les crédits mis en réserve ;
    5,5 M€ en AE et 10,5 M€ en CP sont annulés sur le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la même mission et portent sur des crédits mis en réserve ;
    21,3 M€ en AE et 21,2 M€ en CP sont annulés sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » de la même mission en raison notamment de l'ajustement de subventions pour charges de service public versées à certains opérateurs disposant d'un fonds de roulement significatif. Ces annulations de crédits sont imputées sur la mise en réserve initiale à hauteur de 3,4 M€ ;
    2,0 M€ en AE = CP sont annulés sur le programme 159 « Information géographique et cartographique » de la même mission. Ces crédits correspondent à la mise en réserve appliquée à la subvention pour charges de service public de l'Institut géographique national (IGN) ;
    37,5 M€ en AE et 37,9 M€ en CP sont annulés sur le programme 174 « Energie, climat et après-mines » de la même mission et portent à hauteur de 31,5 M€ en AE et de 31,9 M€ en CP sur des crédits mis en réserve et à hauteur de 6 M€ en AE et en CP sur des crédits devenus sans emploi ;
    17,0 M€ en AE et en CP sont annulés sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la même mission et portent sur des crédits mis en réserve.


    9. Ouverture pour le financement des dépenses de personnel et en matière de gestion de la crise Ebola du ministère de l'intérieur


    2,6 M€ en AE et CP sur le programme 207 « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » au titre des dépenses de personnel.
    2,9 M€ en AE et 11,3 M€ en CP sur le programme 161 « Sécurité civile » de la même mission, dont 2,9 M€ en AE et en CP au titre des dépenses de personnel et 8,3 M€ en CP pour le financement de la gestion de la crise Ebola.
    Concernant les dépenses de personnel, un chiffrage suffisamment précis n'a pu être réalisé au moment de l'élaboration de la loi de finances compte tenu du caractère aléatoire et imprévisible de la dépense.
    Ces crédits devant être mis à disposition avant la liquidation de la paie de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive.
    Concernant les dépenses autres que celles de personnel, cette ouverture de crédits est rendue nécessaire afin de couvrir les besoins qu'il a été demandé au ministère de prendre en charge récemment dans le cadre de l'engagement présidentiel s'agissant de la gestion de la crise Ebola. L'ouverture par décret d'avance de crédits destinés à financer la gestion de la crise Ebola est justifiée par la mise en place immédiate du plan d'action établi à ce titre.
    Le financement des ouvertures est entièrement gagé par des annulations sur le périmètre du même ministère. Ainsi :
    63,4 M€ en AE et 67,2 M€ en CP sont annulés sur le programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités », dont 48 M€ sur des crédits de titre 2. Ces annulations portent sur des crédits devenus sans emploi ;
    0,4 M€ en AE et 10,7 M€ en CP sont annulés sur le programme 152 « Gendarmerie nationale » de la même mission. Ces annulations portent sur des crédits mis en réserve qui ne seront pas consommés en 2014 ;
    7,3 M€ en AE sur le programme 161 « Sécurité civile » de la même mission. Ces annulations portent sur des crédits mis en réserve qui ne seront pas consommés en 2014 ;
    5,5 M€ en AE et CP sont annulés sur le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Ces annulations portent sur des crédits de personnel devenus sans emploi.
    Certaines missions, qui ne font pas l'objet d'ouvertures de crédits, contribuent à l'équilibre général du schéma d'ouvertures et d'annulations du présent décret :


    - la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » contribue à l'équilibre du décret d'avance grâce à des annulations de 0,37 M€ sur le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » en raison d'une maîtrise accrue des dépenses de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques ;
    - la mission « Aide publique au développement » contribue à l'équilibre du décret d'avance grâce à des annulations de 228,8 M€ en AE et 9,5 M€ en CP sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement », qui portent sur des crédits devenus sans emploi au regard des engagements internationaux de la France ;
    - la mission « Recherche et enseignement supérieur » contribue à l'équilibre du décret d'avance grâce à des annulations à hauteur de 5 M€ en AE sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », qui portent intégralement sur des crédits mis en réserve. Il est également annulé 40 M€ en AE et 114 M€ en CP sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la même mission. Ces annulations portent sur des crédits devenus sans emploi à hauteur de 74 M€ en CP et sur des crédits mis en réserve à hauteur de 40 M€ en AE et CP. 16,5 M€ en AE et CP sont également annulés sur le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » de la même mission. Ces annulations portent sur des crédits mis en réserve. Sont également annulés 63,3 M€ en AE et CP sur le programme 193 « Recherche spatiale ». Ces annulations portent sur des crédits devenus sans emploi à hauteur de 8 M€ et sur des crédits mis en réserve à hauteur de 55,3 M€. 26,3 M€ en AE et 27 M€ en CP sont annulés sur le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables ». Ces annulations portent sur des crédits mis en réserve. Enfin, 40 M€ en AE et 41,1 M€ en CP sont annulés sur le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ». Ces annulations portent en partie sur des crédits destinés au financement des bourses des écoles des mines et de l'Institut Mines-Télécom et sur des crédits mis en réserve.


    Tel est l'objet, Monsieur le Premier ministre, du présent projet de décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

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