Délibération du 27 août 2013 portant avis sur le projet de décret relatif à l'extension des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz naturel

Version initiale


  • Participaient à la séance : Philippe de LADOUCETTE, président, Hélène GASSIN, Jean-Pierre SOTURA, Michel THIOLLIÈRE, commissaires.
    La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a été saisie, par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, le 19 juin 2013, d'un projet de décret relatif à l'extension des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz naturel modifiant le décret n° 2004-325 du 8 avril 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité (TPN) et le décret n° 2008-778 du 13 août 2008 relatif à la fourniture de gaz naturel au tarif spécial de solidarité (TSS).
    Ce projet de décret étend les conditions d'éligibilité aux tarifs sociaux de l'électricité et du gaz en introduisant un critère d'éligibilité supplémentaire fondé sur le revenu fiscal de référence. L'ajout de ce critère vise à étendre le nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux pour atteindre la cible de 4 millions de foyers bénéficiaires (soit environ 8 millions de personnes).
    Par ailleurs, la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes ayant permis la fourniture du TPN par l'ensemble des fournisseurs, le projet de décret prévoit la forfaitisation du tarif social à l'instar du TSS, en supprimant la référence aux tarifs réglementés de vente.
    Enfin, le projet de décret permet aux gestionnaires de résidences sociales, au sens de l'article L. 633-1 du code de l'habitation et de la construction, de bénéficier des tarifs sociaux en application des articles L. 337-3 et L. 445-5 du code de l'énergie.


    1. Observations liminaires


    Dès 2008 (1), la CRE a recommandé aux pouvoirs publics d'étendre la mise en œuvre du TPN à l'ensemble des fournisseurs. Elle a réitéré cette demande dans son avis du 2 février 2012 sur le projet de décret relatif à l'automatisation des procédures d'attribution des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz naturel.
    La loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes a permis une telle extension. La CRE ne peut donc que se féliciter de l'extension effective de la mise en œuvre du TPN à l'ensemble des fournisseurs d'électricité.
    D'autre part, la CRE constate que le projet de décret, qui lui est soumis, va dans le sens de l'objectif du législateur consistant à étendre le champ des bénéficiaires des tarifs sociaux à l'ensemble des foyers en situation de précarité énergétique, en ajoutant un critère fondé sur le revenu fiscal de référence.
    Néanmoins, la CRE relève que l'ajout de ce critère a pour effet d'accroître la complexité de la procédure d'attribution des tarifs, en ajoutant l'administration fiscale au nombre des intervenants institutionnels présents dans le dispositif. Ainsi, la CRE recommande, comme elle l'a déjà fait lors de son avis rendu le 2 février 2012, qu'une réflexion soit engagée pour élaborer un mécanisme plus simple et plus efficace d'aide aux clients en situation de précarité énergétique.
    Afin de simplifier ce mécanisme, la CRE suggère a minima que les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel aient l'obligation de faire appel à un organisme unique agissant pour leur compte, commun à tous les fournisseurs.


    2. Procédure en vigueur d'attribution des tarifs sociaux


    En application des dispositions du décret n° 2004-325 du 8 avril 2004 et du décret n° 2008-778 du 13 août 2008, une personne titulaire d'un contrat de fourniture d'électricité dont les ressources annuelles du foyer sont inférieures ou égales au plafond ouvrant droit à la CMU complémentaire (CMU-C) ou à l'aide à l'acquisition d'une couverture maladie complémentaire (ACS) bénéficie automatiquement, sauf refus exprès de sa part, pour sa résidence principale, d'une tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité ainsi que du tarif spécial de solidarité gaz si elle détient un contrat individuel de fourniture de gaz naturel ou si elle réside dans un immeuble chauffé collectivement au gaz naturel.
    Le TPN est fourni par les fournisseurs historiques, EDF et les entreprises locales de distribution (ELD), et le TSS par l'ensemble des fournisseurs de gaz naturel.


    3. Contenu du projet de décret modificatif


    L'article 7 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau a introduit dans le code de l'énergie diverses dispositions visant à élargir le nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux, notamment en imposant à l'administration fiscale, en complément des organismes de sécurité sociale, d'établir un fichier regroupant les ayants droits potentiels des tarifs sociaux, en étendant à tous les fournisseurs la mise en œuvre du TPN ou encore en permettant aux gestionnaires de résidences sociales de bénéficier des tarifs sociaux.
    Pour la mise en œuvre de ces dispositions, le projet de décret soumis à la CRE modifie le décret n° 2004-325 du 8 avril 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité et le décret n° 2008-778 du 13 août 2008 relatif à la fourniture de gaz naturel au tarif spécial de solidarité.


    3.1. L'élargissement du champ des bénéficiaires des tarifs sociaux
    en fonction du revenu fiscal de référence et le rôle de l'administration fiscale


    Dans le but d'augmenter le nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux, l'article L. 337-3 du code de l'énergie, modifié par la loi du 15 avril 2013, énonce que pour la mise en œuvre du TPN, « l'administration fiscale et les organismes de sécurité sociale constituent un fichier regroupant les ayants droit potentiels. Ces fichiers sont transmis aux fournisseurs d'électricité ou, le cas échéant, à un organisme désigné à cet effet par ces fournisseurs, afin de leur permettre de notifier aux intéressés leurs droits à la tarification spéciale ».
    Par conséquent, la loi confie à l'administration fiscale le soin d'établir un fichier des ayants droit des tarifs sociaux, en complément de celui établi par les organismes de sécurité sociale. Ainsi, l'article 2 du projet de décret modifie les critères d'éligibilité de ces tarifs en ajoutant un critère fondé sur le revenu fiscal de référence, en complément de ceux fondés sur l'éligibilité à la CMU-C et à l'ACS. L'annexe de ce projet de décret fixe à 2 175 € par part fiscale le montant du revenu fiscal de référence maximal pour bénéficier des tarifs sociaux. Ce montant est majoré de 11,3 % pour les foyers résidants dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte.
    En outre, le projet de décret ajoute l'administration fiscale aux instances chargées de la mise en œuvre de l'extension des bénéficiaires des tarifs sociaux. Ainsi, aux termes de l'article 4 du projet de décret, il appartiendra à l'administration fiscale de communiquer, au moins une fois par an, aux fournisseurs ou à un organisme agissant pour leur compte « aux seules fins d'identifier les personnes physiques pouvant bénéficier de cette tarification, les civilités, prénoms, noms, dates de naissance et adresses de ses ressortissants remplissant la condition de revenu fiscal de référence par part fiscale [...] ainsi que le nombre de personnes du foyer contribuable de l'impôt sur le revenu tel que défini à l'article 6 du code général des impôts ».


    3.2. L'extension des tarifs sociaux aux gestionnaires de résidences sociales


    Les articles L. 337-3 et L. 445-5 du code de l'énergie, modifiés par la loi du 15 avril 2013, ouvrent le bénéfice des tarifs sociaux « aux gestionnaires des résidences sociales mentionnées à l'article L. 633-2 du code de la construction et de l'habitation qui font l'objet de la convention prévue à l'article L. 353-1 du même code. Les sommes correspondantes sont déduites, sous réserve des frais de gestion, du montant des redevances quittancées aux occupants des chambres ou des logements situés dans ces résidences. »
    Ces résidences sociales sont définies par le code de la construction et de l'habitation comme « un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective. Il accueille notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées. »
    Le projet de décret fixe les modalités d'application de ces dispositions en distinguant deux cas, celui dans lequel les habitants de ces résidences ne sont pas titulaires de contrats individuels de fourniture d'électricité ou de gaz naturel et celui dans lequel lesdits habitants sont titulaires de contrats individuels de fourniture d'électricité ou de gaz naturel.
    S'agissant du cas dans lequel les habitants de ces résidences ne sont pas titulaires de contrats individuels de fourniture, le gestionnaire de cette résidence se voit attribuer un montant de réduction proportionnel au nombre de logements. En effet, l'annexe de ce projet de décret prévoit une réduction de 47 € par an et par logement pour l'électricité et de 72 € par an et par logement pour le gaz naturel. Cette déduction sera ensuite reversée mensuellement aux résidants, sous réserve des frais de gestion pour le gestionnaire de résidences sociales s'élevant à 5 % du montant de la déduction.
    S'agissant du cas dans lequel les habitants de ces résidences sont titulaires de contrats individuels de fourniture, ces derniers pouvant bénéficier directement des tarifs sociaux, le gestionnaire de la résidence se voit alors attribuer une remise forfaitaire de 100 € par an destinée à réduire les dépenses collectives d'énergie. Cette déduction sera ensuite reversée mensuellement aux résidants, sous réserve des frais de gestion pour le gestionnaire de résidences sociales s'élevant à 5 % du montant de la déduction.


    3.3. La forfaitisation du TPN


    La loi du 15 avril 2013 a modifié l'article L. 121-5 du code de l'énergie en permettant désormais à tous les fournisseurs de fournir le TPN comme c'est le cas pour le gaz naturel. Pour rappel, le TPN actuel se traduit par une réduction calculée par rapport aux tarifs réglementés de vente d'électricité.
    L'article 3 du projet de décret modifie l'article 2 du décret du 8 avril 2004 en indiquant que « Pour une personne physique bénéficiaire, la tarification de l'électricité comme produit de première nécessité résulte d'une déduction forfaitaire sur le prix de fourniture contractuellement établi entre le client domestique et son fournisseur d'électricité. La déduction forfaitaire mentionnée au premier alinéa ne doit pas être supérieure au montant total de la facture annuelle d'électricité toutes taxes comprises. Elle est établie en fonction de la puissance souscrite et du nombre d'unités de consommation que compte le foyer. » Ainsi, le projet de décret prévoit l'abandon de la référence aux tarifs réglementés de vente d'électricité et, pour des raisons de simplification, transforme le TPN en une remise forfaitaire, à l'instar des dispositions relatives au TSS.
    Les montants proposés dans le projet de décret ont été fixés de sorte qu'aucun des bénéficiaires actuels du TPN ne voit son montant de réduction baisser.


    3.4. Le rôle des gestionnaires de réseaux de distribution
    d'électricité dans le dispositif d'attribution du TPN


    A l'instar du décret n° 2008-778 du 13 août 2008 relatif à la fourniture de gaz naturel au tarif spécial de solidarité, l'article 4 du projet de décret modifie le décret de 2004 relatif au TPN en énonçant que « Les gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité communiquent, à l'organisme agissant pour le compte des fournisseurs, au moins toutes les six semaines, les informations nécessaires pour identifier les bénéficiaires potentiels du tarif de première nécessité de chaque fournisseur d'électricité. Ces informations sont pour chaque point de livraison (PdL) : la civilité, le prénom et le nom du titulaire du contrat, le cas échéant le prénom et le nom du cotitulaire du contrat, le numéro et l'adresse du point de livraison, le nom du fournisseur et le code postal, le nom et le code INSEE de la commune ».
    Cette modification apportée au décret du 13 août 2008 a pour conséquence que les gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité communiquent à l'organisme agissant pour le compte des fournisseurs, l'ensemble des informations nécessaires à l'identification des ayants droit.


    4. Observations de la CRE
    4.1. Un système d'attribution des tarifs sociaux de plus en plus complexe
    qu'il est nécessaire de revoir en profondeur


    La CRE se félicite de la mise en œuvre du TPN par l'ensemble des fournisseurs d'électricité et de l'extension des tarifs sociaux à 4 millions de foyers.
    Toutefois, la CRE relève que l'ajout d'un critère fondé sur le revenu fiscal de référence pour bénéficier des tarifs sociaux et l'intervention d'une administration supplémentaire dans la mise en œuvre du dispositif introduisant des éléments additionnels de complexité.
    Ainsi, la CRE estime, comme elle l'avait demandé dans sa délibération du 2 février 2012 portant avis sur l'automatisation des tarifs sociaux, qu'une réflexion doit être engagée pour élaborer un mécanisme plus simple et plus efficace d'aide aux clients en situation de précarité énergétique.
    A minima, la CRE estime qu'il conviendrait que le recours à un prestataire commun soit rendu obligatoire pour les fournisseurs, notamment dans l'objectif de renforcer l'automaticité de l'attribution des tarifs sociaux aux ayants droit. La mise en œuvre de cette procédure nécessite une modification du code de l'énergie dans la mesure où elle restreint la liberté contractuelle des fournisseurs. Les modalités de désignation du prestataire commun pourraient être précisées par voie réglementaire.


    4.2. Le suivi des coûts de gestion de la mise en œuvre du TPN et du TSS


    Les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel ayant mis en œuvre la tarification spéciale au TPN et/ou au TSS ont droit à la compensation des coûts de gestion supplémentaires directement induits par la mise en œuvre du dispositif considéré. Ces frais comprennent notamment des dépenses relatives à la formation et à la rémunération du personnel, au développement et à la mise à jour de systèmes informatiques. La compensation des frais de gestion des distributeurs, sollicités pour identifier les fournisseurs concernés, n'est pas prévue.
    Actuellement, ces frais de gestion représentent environ 10 % du montant total des pertes de recettes dues à l'application des tarifs sociaux et la CRE ne dispose d'aucun moyen pour en apprécier le montant déclaré par chaque fournisseur. La CRE constate que le niveau des coûts de gestion, rapportés au nombre de clients bénéficiaires, diverge fortement entre les fournisseurs, qu'il y ait recours ou non à un prestataire extérieur.
    Pour pallier cette asymétrie d'information, la CRE suggère que le prestataire commun et les organismes d'assurance maladie lui transmettent avant le 31 mars de l'année N + 1 les rapports d'activité de l'année N, comprenant le détail des coûts facturés aux fournisseurs, relatifs à l'identification des ayants droit et à la gestion des dispositifs. Pour ce qui concerne les frais de personnel des fournisseurs, le CRE préconise de définir une liste exhaustive des missions et des activités éligibles à la compensation.
    En outre, afin d'inciter les fournisseurs à gérer, de façon optimale, la mise en œuvre des dispositifs relatifs aux tarifs sociaux et ainsi de minimiser in fine les charges de service public portées par les consommateurs de gaz naturel et d'électricité, la CRE estime nécessaire de modifier les modalités de calcul de compensation de ses charges. La CRE considère que le plafonnement de frais de gestion doit être fixé pour chaque fournisseur en fonction de critères établis au regard du nombre de clients bénéficiaires des tarifs sociaux au titre de l'année considérée.
    Etant donné que la CRE est chargée du calcul de la compensation des charges de service public des fournisseurs, la définition de l'inventaire précité et l'élaboration des modalités d'évaluation des frais de gestion optimales pourrait être précisée dans les délibérations définissant la comptabilité appropriée des fournisseurs supportant des charges de service public de l'électricité et celle des fournisseurs supportant des charges imputables à l'obligation de service public de fourniture de gaz naturel au tarif spécial de solidarité.


    4.3. Les impacts sur les charges de service public


    La CRE constate que le projet de décret ne précise pas si les montants des réductions forfaitaires s'entendent hors taxe ou toutes taxes comprises (TTC). Il conviendrait de bien spécifier dans l'arrêté définitif que les montants indiqués sont TTC, pour une parfaite transparence vis-à-vis des opérateurs. En effet, lors du calcul des charges supportées, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) reste à la charge des fournisseurs.


    4.3.1. Les impacts sur les charges liées au TPN


    En application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'énergie, les pertes de recettes induites et les coûts supportés pour la fourniture du TPN par les fournisseurs d'électricité sont compensés par la contribution au service public de l'électricité (CSPE).
    Le projet de décret vise à étendre le nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux pour atteindre la cible de 4 millions de foyers bénéficiaires. Ainsi, l'augmentation du nombre de foyers bénéficiaires du TPN portera le niveau des charges liées à la fourniture de ce tarif à environ 330 M€ HT par an, soit 0,87 € HT par MWh contributeur.
    La contribution annuelle moyenne payée par un consommateur final d'électricité (client type 6kVA) pour financer le dispositif relatif au TPN est estimée à 4,9 € TTC.


    4.3.2. Les impacts sur les charges liées au TSS


    En application des dispositions des articles L. 121-35 et suivants du code de l'énergie, les pertes de recettes induites et les coûts supportés pour la fourniture du TSS par les fournisseurs de gaz sont compensés par la contribution au tarif spécial de solidarité (CTSS).
    Le nombre de foyers bénéficiaires du TSS est déterminé à partir du nombre de foyers bénéficiaires du TPN. La CRE retient l'hypothèse de 40 % de foyers consommant à la fois du gaz naturel et de l'électricité. Ainsi au regard de l'augmentation du nombre de foyers bénéficiaires des tarifs sociaux, le niveau des charges liées au TSS sera d'environ 124 M € HT par an, soit 0,25 € HT par MWh contributeur.
    La contribution annuelle moyenne payée par un consommateur final de gaz (client type B1) pour financer le dispositif relatif au TSS est estimée à 5,1 € TTC.


    5. Avis de la CRE


    La CRE émet un avis favorable au projet de décret qui lui est soumis.
    Toutefois, la CRE souligne que la procédure d'attribution des tarifs sociaux reste excessivement complexe, au regard du nombre d'acteurs qu'elle fait intervenir (fournisseurs, organisme agissant pour le compte des fournisseurs, gestionnaires de réseaux de distribution, organismes d'assurance maladie, administration fiscale, gestionnaires de résidences sociales) et des nombreux flux d'informations qui transitent entre eux. Cette procédure engendre, par conséquent, des surcoûts de gestion importants au regard du montant des réductions consenties. Ainsi la CRE recommande qu'une réflexion soit engagée pour élaborer un mécanisme plus simple et plus efficace d'aide aux clients en situation de précarité énergétique.
    En outre, pour simplifier la procédure d'attribution des tarifs sociaux, la CRE suggère que les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel aient l'obligation de faire appel à un organisme agissant pour leur compte, commun à l'ensemble des fournisseurs.
    En dernier lieu, la CRE recommande diverses mesures permettant l'amélioration du suivi des coûts de gestion de la mise en œuvre du TPN et du TSS, détaillées au point 4.2 de la présente délibération.
    Fait à Paris, 27 août 2013.


Pour la Commission de régulation de l'énergie :
Le président,
P. de Ladoucette

(1) Avis de la Commission de régulation de l'énergie du 17 juillet 2008 sur le projet d'arrêté modifiant l'annexe du décret du 8 avril 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme « produit de première nécessité ».
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