Circulaire du 26 août 2003 relative à la maîtrise de l'inflation normative et à l'amélioration de la qualité de la réglementation


JORF n°199 du 29 août 2003 page 14720
texte n° 1




Circulaire du 26 août 2003 relative à la maîtrise de l'inflation normative et à l'amélioration de la qualité de la réglementation

NOR: PRMX0306838X
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/circulaire/2003/8/26/PRMX0306838X/jo/texte


Paris, le 26 août 2003.


Le Premier ministre
à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat


A l'issue d'une première session parlementaire particulièrement dense, il me semble nécessaire de rappeler à l'ensemble des membres du Gouvernement les principes qui doivent guider notre action en matière de production de normes.
La loi ne peut et ne doit pas être le seul outil de notre politique. Il convient, avant toute proposition nouvelle, de vérifier qu'une plus grande attention à l'application effective des textes en vigueur ne répond pas aux besoins identifiés.
L'excès de réglementation a un coût. Il peut conduire à une dévaluation de la règle de droit, qui fragilise l'autorité de l'Etat.
La Constitution du 4 octobre 1958 a clairement distingué les domaines législatif et réglementaire pour recentrer le travail parlementaire sur l'essentiel et donner au Gouvernement réactivité et souplesse d'action. L'encombrement du calendrier parlementaire me conduit à vous demander de revenir au strict respect de ses dispositions, en évitant d'insérer dans les projets de loi que vous préparez des dispositions de nature réglementaire.
Une démarche ambitieuse a été engagée pour simplifier les formalités et les procédures existantes. Le Parlement vient de voter la première loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures de simplification du droit. Cet exercice serait toutefois vain si, en amont, des mesures n'étaient pas prises parallèlement pour mieux maîtriser la production de règles nouvelles.
Aussi ai-je pris les décisions suivantes, dont je souhaite qu'elles prennent effet rapidement.
1. Chaque ministère est invité à désigner un haut fonctionnaire responsable de la qualité de la réglementation pour chacun des grands domaines législatifs dont il a la charge.
a) Je souhaite que chaque ministère s'approprie les recommandations figurant dans le rapport du groupe de travail interministériel que présidait M. Dieudonné Mandelkern, qui recueillent mon adhésion : proportionnalité entre l'objet poursuivi par la réglementation et l'importance des contraintes imposées ; confiance dans le comportement des usagers, devant conduire à alléger la production de justificatifs ; adaptabilité du texte pour prendre en compte les exigences de l'équité ; stabilité minimale dans le temps de la réglementation ; examen périodique permettant d'identifier les dispositions devenues obsolètes ; souci de clarté et d'accessibilité pour l'usager ; engagement de consultation des usagers et/ou des services de mise en oeuvre avant l'adoption de nouvelles règles ; développement d'indicateurs reflétant la qualité de la réglementation.
A cet effet, je vous demande de désigner un ou plusieurs hauts fonctionnaires qui seront chargés, au sein de votre ministère, de veiller à ce que ces recommandations soient prises en compte par vos services et reçoivent une traduction concrète, pour chacun des grands domaines législatifs dont vous avez la charge.
Travaillant en réseau avec le secrétariat général du Gouvernement, ces fonctionnaires seront également responsables du bon déroulement du travail de codification ainsi que de la maintenance des codes adoptés. En lien avec la délégation aux usagers et aux simplifications administratives, placée auprès du ministre chargé de la réforme de l'Etat, ils animeront en outre l'action de simplification de la réglementation pour ce qui concerne votre ministère.
b) Je vous demande de vous doter d'une charte de la qualité de la réglementation, qui rassemblera l'ensemble des mesures prises au sein de votre département.
Le secrétariat général du Gouvernement, avec le concours du ministre chargé de la réforme de l'Etat, aidera vos services à définir ces chartes. Il veillera à leur mise en oeuvre dans les travaux interministériels. Il s'attachera, en particulier, à définir un ensemble d'indicateurs permettant de déterminer les impacts positifs et négatifs d'une réglementation nouvelle, afin que le Gouvernement soit mieux à même d'apprécier son opportunité.
2. La procédure de l'étude d'impact sera revue pour en améliorer l'efficacité.
a) Les exemples internationaux montrent que la procédure de l'étude d'impact constitue l'un des outils majeurs des politiques mises en oeuvre pour améliorer la qualité de la réglementation. Or, force est de constater que la procédure mise en place par la circulaire du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat n'a pas donné les résultats escomptés. En conférant un caractère systématique à l'étude d'impact tout en laissant au seul service en charge de la production du texte le soin de définir ses modalités et d'assurer son pilotage, elle n'a pas permis d'éviter le risque du formalisme.
C'est pourquoi j'ai décidé de suspendre, pendant une durée de dix-huit mois à compter du 1er septembre prochain, la circulaire du 26 janvier 1998 et de lui substituer les prescriptions suivantes, qui feront l'objet d'un bilan à la fin de leur première année d'application.
Pour chaque projet de texte, il conviendra désormais d'apprécier, compte tenu de la nature et de la portée du dispositif envisagé, d'une part, s'il convient de lancer une étude d'impact, d'autre part, sur quels aspects doit porter cette étude et selon quelles modalités elle sera réalisée.
A cet effet, je vous demande, dès lors que vous envisagez de mettre en chantier un projet de loi (ainsi qu'un projet de décret, si son importance le justifie), de susciter une réunion de programmation à Matignon. Cette réunion, placée sous la présidence du secrétaire général du Gouvernement et d'un membre de mon cabinet, permettra :
- de vérifier l'opportunité politique et la nécessité juridique du projet, d'étudier les alternatives possibles à la réglementation et de faire en amont la part entre ce qui relève de la loi et du décret ;
- de mieux programmer l'activité normative du Gouvernement ;
- de décider s'il est nécessaire de procéder à une étude d'impact, la forme que celle-ci doit prendre et les conditions dans lesquelles elle doit être réalisée.
Je vous précise à cet égard que, pour l'étude des projets dont il apparaîtra qu'ils doivent avoir un impact important du point de vue juridique, administratif, économique, social ou budgétaire, il conviendra de ne pas s'en tenir aux ressources internes du ministère, mais de faire appel à un réseau de personnes ressources, choisies au sein des corps d'inspection ainsi que parmi les différentes administrations. Le secrétariat général du Gouvernement aura la charge de constituer, d'enrichir et d'animer ce réseau. Il aidera les ministères à mettre en place un dispositif comparable au sein de leur propre administration.
b) A ma demande, le secrétaire général du Gouvernement précisera dans les tout prochains jours comment il compte mettre en oeuvre les orientations ainsi définies. Celles-ci ont été élaborées dans le souci de se garder de tout formalisme abstrait. En contrepartie, il convient qu'elles soient mises en oeuvre avec constance et détermination. C'est pourquoi je donnerai instruction de ne pas soumettre à l'examen du Conseil d'Etat ou à ma signature les textes qui auront été élaborés en méconnaissance de ces orientations. Si des considérations d'urgence justifient qu'il y soit dérogé, demande en devra être faite au directeur de mon cabinet.


Jean-Pierre Raffarin