Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 5, 25/04/2014, 12MA00569, Inédit au recueil Lebon

Texte intégral

RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 13 février 2012, sous le n° 12MA00569, présentée par M. A...B...demeurant..., et régularisée le 28 février 2012 par l'apposition de la signature de Me C...;
M. B...demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 0908924 du 19 janvier 2012 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (MPM) a refusé d'abroger la pratique du " fini-parti " dans l'organisation du service de ses agents préposés à l'enlèvement des ordures ménagères, et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à ladite communauté urbaine d'abroger cette pratique dans le délai d'un mois à compter de la notification de ce jugement ;

2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ;

3°) d'enjoindre, sur le fondement des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, à la communauté urbaine MPM, d'abroger dans le délai d'un mois la pratique du " fini-parti ", de notifier, dans le délai de huit jours, cette décision d'abrogation à chacun de ses agents, de prendre toutes les dispositions utiles à cette fin, et, subsidiairement, de prendre une nouvelle décision dans le délai d'un mois ;

4°) subsidiairement, d'ordonner une expertise sur la portée exacte de la pratique du " fini-parti " sur la diminution du nombre d'heures de travail et sur ses conséquences, notamment sur la qualité du service, les accidents et l'absentéisme, ou sur tout autre point que la Cour jugera utile, et de mettre les frais de cette expertise à la charge de la communauté urbaine MPM et, subsidiairement, à sa propre charge ;

5°) de mettre à la charge de la communauté urbaine MPM la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de procédure civile ;

Vu la loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale ;

Vu le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ;

Vu le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ;
Vu le code de justice administrative ;

Vu la décision de Mme Jacqueline Sill, président de la cour administrative d'appel de Marseille, en date du 28 février 2014 désignant Mme Isabelle Buccafurri, président, pour siéger lors de l'audience du 4 avril 2014 de la 5ème chambre de la Cour ;


Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;


Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 avril 2014 :

- le rapport de M. Pocheron, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Marzoug, rapporteur public ;

- les observations de Me C...pour M.B... ;

- et les observations de Me D...du cabinet MCL avocats pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ;

Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 4 avril 2014 au greffe de la Cour, présentée pour M. B...par MeC... ;



1. Considérant que M. B...relève appel du jugement en date du 19 janvier 2012 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine MPM a refusé d'abroger le " fini-parti " dans l'organisation du service de certains de ses agents préposés à l'enlèvement des ordures ménagères ;
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. Considérant que les usagers des services publics sont recevables à contester les actes réglementaires relatifs aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service public dès lors que leurs intérêts sont affectés de manière suffisamment directe et certaine ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, invoquées par M.B..., notamment du rapport de la " commission propreté " du 26 janvier 2012, postérieur à la décision contestée mais qui fait état de la situation du service public de la collecte des déchets ménagers à la date de ladite décision, du rapport de la Cour des comptes du mois de septembre 2011 portant sur " Les collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés " et de divers articles de la presse régionale, que la pratique du " fini-parti " est susceptible d'avoir une influence sur la qualité du service rendu ; qu'ainsi, et dans les circonstances de l'espèce, M. B..., habitant un secteur de Marseille concerné par le " fini-parti ", et usager du service public en cause, justifie d'un intérêt suffisant lui donnant qualité pour demander l'annulation de la décision implicite du président de la communauté urbaine MPM refusant d'abroger le " fini-parti " dans l'organisation du service de l'enlèvement des ordures ménagères, règle révélée et prévue au point 4.2 du titre 4 du règlement intérieur de la direction de la propreté urbaine de la communauté urbaine de 2007 et qui comporte des décisions de principe sur l'organisation et le fonctionnement même du service ; que, par ailleurs, cette décision instituant le " fini-parti ", constituant un acte réglementaire organisant le service public de l'enlèvement des ordures ménagères, la décision litigieuse refusant d'abroger cet acte réglementaire ne saurait être assimilée à une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours pour excès de pouvoir ; que M. B... est, dés lors, fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande faute pour l'intéressé de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; qu'il suit de là que, pour ce seul motif, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tirés de son irrégularité, ledit jugement doit être annulé ;


4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B...devant le tribunal administratif de Marseille et la Cour de céans ;



Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine MPM a refusé d'abroger la pratique du " fini-parti " :


5. Considérant qu'aux termes de l'article 16-1 de la loi susvisée du 12 avril 2000 : " L'autorité compétente est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal (...), que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. " ; qu'il résulte de ces dispositions que toute personne intéressée peut demander l'abrogation d'un acte réglementaire qu'elle estime illégal et former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'une éventuelle décision de refus explicite ou implicite intervenue sur sa demande ;


6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5215-19 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil de la communauté urbaine règle par ses délibérations les affaires qui sont de la compétence de la communauté urbaine. " ; qu'aux termes de l'article L. 5215-20 du même code : " I.- La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : / (...) 6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : / a) Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés (...) " ;







7. Considérant qu'aux termes de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. Les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 (...) peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique paritaire, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail " ;

8. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé, applicable aux agents de la fonction publique territoriale en vertu des dispositions de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 susvisé : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat (...) / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée annuelle peut être réduite, par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après avis du comité technique ministériel, et le cas échéant du comité d'hygiène et de sécurité, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux " ; qu'aux termes de l'article 2 du même décret : " La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. " ; qu'aux termes de l'article 4 de ce décret : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er. / Des arrêtés ministériels pris après avis des comités techniques ministériels compétents définissent les cycles de travail auxquels peuvent avoir recours les services. (...) / Les conditions de mise en oeuvre de ces cycles et les horaires de travail en résultant sont définies pour chaque service ou établissement, après consultation du comité technique. (...) " ; qu'aux termes de l'article 6 dudit décret : " La possibilité de travailler selon un horaire variable peut être organisée, sous réserve des nécessités du service, après consultation du comité technique. / Cette organisation définit une période de référence, en principe une quinzaine ou un mois, au sein de laquelle chaque agent doit accomplir un nombre d'heures de travail correspondant à la durée réglementaire afférente à la période considérée. (...) / L'organisation des horaires variables doit être déterminée en tenant compte des missions spécifiques des services ainsi que des heures d'affluence du public et comprendre soit une vacation minimale de travail ne pouvant être inférieure à quatre heures par jour, soit des plages fixes d'une durée au minimum équivalente, au cours desquelles la présence de la totalité du personnel est obligatoire, et des plages mobiles, à l'intérieur desquelles l'agent choisit quotidiennement ses heures d'arrivée et de départ. / Un décompte exact du temps de travail accompli chaque jour par chaque agent doit être opéré. Tout agent est tenu de se soumettre à ces modalités de contrôle. " ;


9. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 susvisé : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé sous réserve des dispositions suivantes. " ; qu'aux termes de l'article 2 de ce décret : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux. " ; qu'aux termes de l'article 4 du même décret : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité technique compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail prévus par l'article 4 du décret du 25 août 2000 susvisé. (...) " ; qu'aux termes de l'article 6 du même décret : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut décider, après avis du comité technique compétent, l'instauration d'un dispositif d'horaires variables, dans les conditions prévues à l'article 6 du décret du 25 août 2000 susvisé. " ;

10. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que la fixation de la durée et de l'aménagement du temps de travail dans la fonction publique territoriale doit s'effectuer sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1.600 heures, laquelle constitue à la fois un plancher et un plafond pour 35 heures de travail par semaine ; que cette durée annuelle de travail peut, toutefois, être réduite par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité, et après avis du comité technique compétent, soit pour maintenir un régime de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi susvisée du 3 janvier 2001, soit pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent ;

11. Considérant, qu'ainsi qu'il a été dit, le " fini-parti " est prévu expressément au point 4.2 du titre 4 du règlement intérieur de la direction de la propreté urbaine de la communauté urbaine de 2007 dans les arrondissements de la commune de Marseille où le service est assuré en régie directe ; que cette règle permet " un départ anticipé (...) sous réserve que la totalité de la collecte ait été collectée. Cette tolérance se justifie du fait des conditions particulières dans lesquelles s'effectue le travail et de la variabilité de la charge de travail journalière selon le jour de la semaine et la période de l'année " ; qu'à cet égard, le " fini-parti " a été conçu comme une exception au " régime général " rappelé au point 4.1 du même règlement et défini par le protocole-cadre fixant les principes de l'aménagement et de la réduction du temps de travail des agents de la communauté urbaine MPM approuvé, le 20 décembre 2002, par son conseil communautaire, après avis du comité technique paritaire rendu le 19 décembre 2002 ; que le " fini-parti " a nécessairement eu pour effet de modifier l'aménagement et la répartition des horaires de travail des agents publics territoriaux en cause et présente ainsi un caractère réglementaire ; que ce faisant et eu égard à ses effets, cette décision aurait dû être soumise au vote de l'organe délibérant de la communauté urbaine MPM, après avis du comité technique compétent, comme l'exigent les dispositions précitées, ou, avant la création de cet établissement public de coopération intercommunale, au vote, dans les mêmes conditions, du conseil municipal de la commune de Marseille à qui appartenait la compétence en matière de collecte et traitement des déchets ménagers ; qu'en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que tant son conseil communautaire que son comité technique, ni même avant sa création, le conseil municipal de la commune de Marseille, se soient prononcés sur l'adoption du " fini-parti " ; que d'ailleurs, la communauté urbaine MPM en produisant le règlement intérieur a indiqué elle-même qu'il n'avait jamais été soumis à l'approbation de son organe délibérant ;
qu'il s'ensuit que la décision instituant le " fini-parti " est entachée d'incompétence ; qu'en raison de cette illégalité et en vertu des dispositions précitées de l'article 16-1 de la loi susvisée du 12 avril 2000, le président de la communauté urbaine MPM était tenu d'abroger, même d'office, cette décision ;

12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa demande, M. B...est fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine MPM a refusé d'abroger la décision par laquelle la pratique du " fini-parti " a été instaurée ;


Sur les conclusions subsidiaires de M. B...tendant à ce qu'une mesure d'expertise soit prescrite :

13. Considérant que, dès lors que le présent arrêt fait droit aux conclusions à fin d'annulation présentées, à titre principal, par M.B..., ses conclusions subsidiaires tendant à ce qu'une mesure d'expertise soit ordonnée, qui sont inutiles à la résolution du présent litige ne peuvent qu'être rejetées ;


Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ;

15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'exécution du présent arrêt, annulant le refus implicite du président de la communauté urbaine MPM d'abroger le " fini-parti " dans l'organisation du service des agents préposés à l'enlèvement des ordures ménagères, implique nécessairement que la décision du " fini-parti " révélée par le règlement intérieur soit abrogée dans un délai qu'il convient de fixer à six mois à compter de la notification dudit arrêt ;


Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la somme réclamée à ce titre par la communauté urbaine MPM soit mise à la charge de M.B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ;

18. Considérant, en revanche, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ladite communauté urbaine la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B...et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement du 19 janvier 2012 du tribunal administratif de Marseille est annulé.
Article 2 : La décision implicite par laquelle le président de la communauté urbaine MPM a refusé d'abroger la décision instituant le " fini-parti " est annulée.
Article 3 : Il est enjoint à la communauté urbaine MPM d'abroger, dans un délai de six mois, le point 4.2 du titre 4 du règlement intérieur de sa direction de la propreté urbaine.
Article 4 : La somme de 1 500 (mille cinq cents) euros est mise à la charge de la communauté urbaine MPM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions de la communauté urbaine MPM tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le surplus des conclusions de M. B...est rejeté.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...B...et à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (MPM).
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