Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre , 11/04/2013, 12PA00633, Inédit au recueil Lebon

Texte intégral

RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la requête, enregistrée le 3 février 2012, présentée pour l'association " Les Amis de la Terre ", dont le siège est 95 rue des Grands-Champs à Paris (75020), par MeA... ; l'association " Les Amis de la Terre " demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1017690 du 1er décembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris sur sa demande présentée le 31 mai 2010 et tendant à la mise en oeuvre du plan de protection de l'atmosphère du 7 juillet 2006 visant à faire respecter les valeurs limites des émissions de particules fines (PM10) et de dioxyde d'azote (NO2), d'autre part, de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de police sur cette demande en date du 31 mai 2010 de mise en oeuvre du plan de protection de l'atmosphère du 7 juillet 2006 visant à faire respecter les valeurs limites des émissions de particules fines et de dioxyde d'azote, et, enfin, à ce qu'il soit enjoint au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris et au préfet de police de prendre toute mesure utile pour appliquer le plan de protection de l'atmosphère du 7 juillet 2006 ;

2°) d'annuler les refus du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris et du préfet de police d'exercer leurs pouvoirs de police pour faire appliquer l'arrêté interpréfectoral
n° 2006-1117 du 7 juillet 2006 portant approbation du plan de protection de l'atmosphère visant à faire respecter les valeurs limites des émissions de particules fines (PM10) et de dioxyde d'azote (NO2) ;

3°) d'enjoindre au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris et au préfet de police de prendre toutes mesures utiles pour faire appliquer l'arrêté interpréfectoral n° 2006-1117 du 7 juillet 2006 portant approbation du plan de protection de l'atmosphère visant à faire respecter les valeurs limites des émissions de particules fines (PM10) et de dioxyde d'azote (NO2) ;

4°) de condamner l'Etat au paiement de la somme d'un euro au titre de dommages et intérêts en réparation de son préjudice moral ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la directive n° 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 mars 2013 :

- le rapport de M. Even, rapporteur,

- les conclusions de Mme Vidal, rapporteur public,

- les observations de Me A...pour l'association " Les Amis de laTerre ",

- et connaissance prise de la note en délibéré présentée le 12 mars 2013 pour l'association " Les amis de la Terre " par MeA... ;

1. Considérant que, par jugement du 1er décembre 2011, le Tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de l'association " Les Amis de la Terre " tendant à l'annulation des décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris et le préfet de police sur ses demandes du 31 mai 2010 tendant à la mise en oeuvre de l'arrêté interpréfectoral n° 2006-1117 du 7 juillet 2006 portant approbation du plan de protection de l'atmosphère (PPA) du 7 juillet 2006 afin de faire respecter les valeurs limites des émissions de polluants " particules fines " (PM10) et de dioxyde d'azote (NO2), et à ce qu'il soit enjoint à ces autorités administratives de prendre toutes mesures utiles pour appliquer ce plan ; que l'association " Les Amis de la Terre " relève appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes du jugement attaqué que le Tribunal administratif de Paris a répondu à l'ensemble des moyens opérants et indiqué de manière suffisamment complète les motifs de droit et de fait sur lesquels il a fondé sa décision ; que, dès lors, l'association " Les Amis de la Terre " n'est pas fondée à soutenir que ce jugement serait entaché d'une omission à statuer ou insuffisamment motivé ;

3. Considérant, en second lieu, que l'association requérante ne saurait utilement, pour contester la régularité de ce jugement, invoquer le moyen tiré de la dénaturation des faits par les premiers juges, qui se rattache au bien-fondé du jugement ;

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 220-1 du code de l'environnement : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en oeuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l'énergie. La protection de l'atmosphère intègre la prévention de la pollution de l'air et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre " ; qu'aux termes de l'article L. 221-1 du même code : " I.-L'Etat assure, avec le concours des collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de décentralisation, la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement. Un organisme chargé de la coordination technique de la surveillance de la qualité de l'air est désigné par arrêté du ministre chargé de l'environnement. Des normes de qualité de l'air ainsi que des valeurs-guides pour l'air intérieur définies par décret en Conseil d'Etat sont fixées, après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l'Union européenne et, le cas échéant, par l'Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. ... III.-Les substances dont le rejet dans l'atmosphère peut contribuer à une dégradation de la qualité de l'air au regard des normes mentionnées au premier alinéa sont surveillées, notamment par l'observation de l'évolution des paramètres propres à révéler l'existence d'une telle dégradation. Les paramètres de santé publique susceptibles d'être affectés par l'évolution de la qualité de l'air sont également surveillés " ; qu'aux termes de l'article L. 221-2 du même code : " Un dispositif de surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement couvre l'ensemble du territoire national. Les modalités de surveillance sont adaptées aux besoins de chaque zone, notamment ceux des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Un décret en Conseil d'Etat fixe la liste des substances surveillées ainsi que les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1. La liste et la carte des communes incluses dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants sont annexées à ce décret " ; qu'aux termes de l'article L. 222-5 du même code : " Le plan de protection de l'atmosphère et les mesures mentionnées au deuxième alinéa du I de l'article L. 222-4 ont pour objet, dans un délai qu'ils fixent, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ou, le cas échéant, les normes spécifiques mentionnées au 2° du I de l'article L. 222-1. (...) Le décret mentionné à l'article L. 222-7 précise les mesures qui peuvent être mises en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par le plan de protection de l'atmosphère, notamment en ce qui concerne les règles de fonctionnement et d'exploitation de certaines catégories d'installations, l'usage des carburants ou combustibles, les conditions d'utilisation des véhicules ou autres objets mobiliers, l'augmentation de la fréquence des contrôles des émissions des installations, des véhicules ou autres objets mobiliers et l'élargissement de la gamme des substances contrôlées " ; qu'aux termes de l'article L. 222-6 du même code : " Pour atteindre les objectifs définis par le plan de protection de l'atmosphère, les autorités compétentes en matière de police arrêtent les mesures préventives, d'application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique. Elles sont prises sur le fondement des dispositions du titre Ier du livre V lorsque l'établissement à l'origine de la pollution relève de ces dispositions. Dans les autres cas, les autorités mentionnées à l'alinéa précédent peuvent prononcer la restriction ou la suspension des activités polluantes et prescrire des limitations à la circulation des véhicules " ; qu'aux termes de l'article R. 222-14 dudit code : " Les plans de protection de l'atmosphère rassemblent les informations nécessaires à leur établissement, fixent les objectifs à atteindre et énumèrent les principales mesures préventives et correctives, d'application temporaire ou permanente, pouvant être prises en vue de réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique, d'utiliser l'énergie de manière rationnelle et d'atteindre les objectifs fixés (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 222-15 du même code : " Les plans de protection de l'atmosphère comprennent les documents et informations suivants : (...) 6° Des informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution atmosphérique élaborés antérieurement à l'adoption du plan de protection de l'atmosphère : a) Liste et descriptions des objectifs assignés et de toutes les mesures d'application déjà adoptées, prévues ou projetées ; b) Calendrier prévu pour la mise en oeuvre de ces mesures ; c) Effets observés ou escomptés de celles-ci " ; qu'aux termes de l'article R. 222-16 du même code : " Pour chaque substance polluante mentionnée au tableau annexé à l'article R. 221-1, le plan de protection de l'atmosphère définit les objectifs permettant de ramener, à l'intérieur de l'agglomération ou de la zone concernée, les niveaux de concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau inférieur aux valeurs limites ou, lorsque cela est possible, par des mesures proportionnées au regard du rapport entre leur coût et leur efficacité dans un délai donné, aux valeurs cibles fixées à ce même tableau. Les objectifs à atteindre sont fixés sous forme soit de réduction des émissions globales d'une ou plusieurs substances polluantes dans l'agglomération ou la zone considérée, soit de niveaux de concentration de substances polluantes tels qu'ils seront mesurés par des stations fixes implantées dans l'agglomération ou la zone considérée. A chacun de ces objectifs est associé un délai de réalisation " ; qu'aux termes de l'article R. 222-18 dudit code : " Le plan de protection de l'atmosphère établit la liste des mesures pouvant être prises en application de la présente section par les autorités administratives en fonction de leurs compétences respectives et précise les textes sur le fondement desquels elles interviennent " ; qu'aux termes de l'article R. 222-32 du même code : " L'autorité administrative compétente arrête les mesures, applicables à l'intérieur du périmètre délimité par le plan de protection de l'atmosphère, qui sont de nature à permettre d'atteindre les objectifs fixés par celui-ci, notamment de ramener, à l'intérieur de ce périmètre, la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau inférieur aux valeurs limites ou, lorsque des mesures proportionnées au regard du rapport entre leur coût et leur efficacité dans un délai donné, le permettent, aux valeurs cibles définies au tableau annexé à l'article R. 221-1. Ces mesures sont prises sur le fondement du titre Ier du livre V du présent code relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement dans le cas où l'établissement à l'origine de la pollution relève de cette catégorie. Dans les autres cas, sans préjudice des dispositions pouvant être prises par les autorités compétentes en matière de police, notamment sur le fondement du deuxième alinéa de l'article L. 222-6, le préfet de chaque département concerné et, pour l'agglomération de Paris, le préfet de police, met en oeuvre, par arrêté pris après avis du ou des conseils départementaux de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques et dans les conditions fixées aux articles R. 222-33 à R. 222-35, les mesures applicables à l'intérieur de ce périmètre en vertu du dernier alinéa de l'article L. 222-5 (...) " ;

5. Considérant qu'il résulte des dispositions législatives précitées, éclairées par les débats parlementaires, et des dispositions réglementaires prises pour leur application que pour atteindre l'objectif de respect des valeurs limites réglementaires à ne pas dépasser aux fins d'éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs des substances polluantes contenues dans l'atmosphère sur la santé humaine ou sur l'environnement, les préfets sont soumis à une obligation de moyens et non de résultat ;

6. Considérant que le plan de protection de l'atmosphère (PPA) de la région Ile-de-France du 7 juillet 2006 comporte, outre trois engagements de grandes entreprises et quatre mesures d'accompagnement, neuf mesures réglementaires visant à réduire, entre 2005 et 2010, le niveau de concentration dans l'air des polluants, et notamment des particules fines (PM 10 et PM 2,5), ainsi que du dioxyde d'azote ;

7. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en adoptant les critères retenus pour sélectionner les mesures figurant dans ce document, les auteurs du plan de protection de l'atmosphère de la région Ile-de-France auraient méconnu le 2° de l'article
L. 110-1 du code de l'environnement en vertu duquel le principe d'action préventive et de correction des atteintes à l'environnement est assuré en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ; qu'il est par ailleurs constant que de nombreuses mesures réglementaires ont été adoptées par l'Etat au niveau national et au niveau de la région Ile de France en application de ce PPA, afin d'atteindre ses objectifs, notamment de réduction des niveaux d'émission de particules fines et de dioxyde d'azote ; qu'il n'est pas établi que les mesures effectivement mises en oeuvre auraient été insuffisantes pour atteindre les objectifs du plan, lequel a au demeurant été mis en révision en 2012, au regard de l'obligation de moyens qui pèse sur les autorités de l'Etat ; que, par suite, la circonstance que les niveaux de pollution observés sont supérieurs aux valeurs limites d'émission fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement ne constitue pas un motif d'illégalité des décisions implicites de rejet contestées, qui ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; que l'association " Les Amis de la Terre " n'est pas davantage fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'une dénaturation des faits ou d'une contradiction de motifs sur ce point ;

8. Considérant, il est vrai, que le refus opposé à une demande tendant à ce qu'une autorité administrative fasse usage des pouvoirs de police qui lui ont été conférés est entaché d'illégalité dans le cas où à raison de la gravité du péril résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publique, cette autorité, en n'ordonnant pas les mesures indispensables pour faire cesser ce péril grave, méconnaît ses obligations légales ;

9. Considérant que l'association requérante énumère, dans ses dernières écritures, les carences relevées par le bilan d'exécution dans la mise en oeuvre du PPA de 2006 et produit divers documents sanitaires, dont la synthèse de l'évaluation des risques figurant dans les lignes directrices mondiales de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) relatives à la qualité de l'air mises à jour en 2005, le paragraphe consacré aux effets sanitaires et environnementaux des polluants atmosphériques du bilan sur la qualité de l'air en France en 2010 réalisé par la direction générale de l'énergie et du climat du ministère de l'écologie, un communiqué de presse de l'Institut de veille sanitaire du 2 mars 2011 apportant " un nouvel éclairage sur les effets sanitaires et économiques de la pollution urbaine en Europe ", un article de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale du 29 mars 2012, un communiqué de presse du Centre international de recherche sur le cancer du 13 juin 2012 classant les particules fines diesel comme carcinogènes et une étude épidémiologique émanant du bureau régional de l'OMS pour l'Europe publiée le 8 janvier 2013 intitulée " la pollution atmosphérique en Europe : un problème de santé publique persistant " ; que, toutefois, ces différents éléments ne constituent pas des données sanitaires suffisamment précises, concernant la région Ile-de-France au titre de la période couverte par le PPA de 2006, pour établir que les autorités de l'Etat auraient méconnu leurs obligations légales en n'ordonnant pas les mesures indispensables pour faire cesser le péril grave que constituerait l'émission de particules fines et de dioxyde d'azote dans l'atmosphère ;

Sur les conclusions indemnitaires :

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il ne saurait être reproché aux autorités de l'Etat, dans l'exécution du plan de protection de l'atmosphère de la région Ile-de-France, une carence fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; que, par suite, les conclusions indemnitaires présentées par l'association requérante ne peuvent qu'être rejetées ;

11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association " Les Amis de la Terre " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes ; que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ;


D E C I D E :
Article 1er : La requête de l'association " Les Amis de la Terre " est rejetée.
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