Décision du 7 avril 2016 relative à la présentation des comptes de campagne en vue de l'élection présidentielle

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B. LES AUTRES RECETTES


L'avance forfaitaire de 153 000 euros est versée par l'Etat au candidat dès la publication de la liste des candidats. Elle est comprise dans son apport personnel.
Les autres recettes du compte doivent toujours être justifiées :


- apport personnel du candidat : cet apport comprend les fonds versés par celui-ci au mandataire financier ; les emprunts qu'il a contractés auprès d'un établissement bancaire ou auprès d'un parti politique (cf. IV.9° « Prestations facturées par les partis politiques aux candidats »), étant rappelé que les prêts ou avances remboursables accordés par des personnes physiques sont prohibés par le 3e alinéa du II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 ; il peut être demandé au candidat de justifier de l'origine de ses fonds ;
- produit d'opérations commerciales, notamment de la vente d'objets assurant la promotion du candidat (annexe 8) ; le coût de l'opération devra figurer, également pour son montant brut, à l'annexe 21. Par exception, pour ce qui concerne les banquets républicains, une comptabilité annexe doit être jointe, le solde déficitaire figurant en annexe 37bis ou excédentaire en annexe 11bis ;
- produits financiers si le compte bancaire unique ouvert par le mandataire est un compte rémunéré ;
- contributions des partis politiques :
- fonds versés à titre définitif au mandataire,
- contrepartie en recettes des dépenses qu'ils ont directement prises en charge ;
- concours en nature du candidat, des personnes physiques ou des partis politiques ; les concours en nature ne peuvent figurer sur le compte bancaire du mandataire ; ils doivent faire l'objet d'une évaluation dans le compte de campagne, intégrée à la fois en recettes et en dépenses (annexe 40) ; la commission vérifie l'évaluation proposée par le candidat et, en cas de minoration, inscrit la différence ;


Pour combler un éventuel déficit, l'apport personnel du candidat, les contributions de partis politiques et les dons de personnes physiques peuvent être versés et encaissés par le mandataire jusqu'à la date limite de dépôt du compte de campagne.


IV. LES DÉPENSES


La présentation des dépenses dans les annexes 12 à 37 distingue les frais directement exposés par le mandataire de ceux payés par les partis politiques et des concours en nature. Les dépenses inscrites au compte de campagne d'un candidat peuvent être engagées à compter du 1er avril 2016 et jusqu'à la veille du dernier tour de scrutin auquel ce candidat est présent. Dans tous les cas, elles doivent être payées avant le dépôt du compte.
1° PLAFOND GLOBAL DES DÉPENSES
Conformément au dernier alinéa de l'article L. 52-11, applicable à l'élection présidentielle, dans sa rédaction issue de la loi de finances n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, il n'est pas procédé à une actualisation du plafond à compter de 2012 et jusqu'à l'année au titre de laquelle le déficit public des administrations publiques est nul. En l'état actuel des textes (6), les plafonds de dépenses autorisées s'élèvent respectivement à 16,851 millions d'euros pour les candidats présents au premier tour et à 22,509 millions d'euros pour les deux candidats présents au second tour.
2° LA CAMPAGNE ÉLECTORALE À L'ÉTRANGER
L'article 10 de la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des français établis hors de France pour l'élection du Président de la République a été modifié par la loi organique n° 2005-821 du 23 juillet 2005. Les nouvelles dispositions de l'article sont les suivantes : « Sans préjudice des dispositions des traités relatifs à la Communauté et à l'Union européenne et des actes pris pour leur application ainsi que de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et des protocoles qui lui sont annexés, tout propagande électorale à l'étranger est interdite, à l'exception :
a) De l'envoi ou de la remise aux électeurs des circulaires et bulletins de vote des candidats effectués par les ambassades et les postes consulaires ;
b) De l'affichage offert aux candidats à l'intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires et des bureaux de vote ouverts dans d'autres locaux. »
Suivant l'interprétation donnée en 2007 par la Commission nationale de contrôle de l'élection présidentielle, l'interdiction de toute propagande électorale visée par l'article 10 de la loi organique du 31 janvier 1976 concerne uniquement la période de la campagne officielle. Pour l'élection présidentielle, cette interdiction s'applique à partir du début de la campagne officielle pour le premier tour, et en cas de second tour, à partir du jour de la publication au Journal officiel des noms des deux candidats habilités à se présenter.
Par conséquent, pour la période antérieure à l'ouverture de la période de campagne officielle, toute propagande électorale est autorisée, quel que soit le pays où elle est effectuée, sous réserve de la législation de ce pays et de l'application de l'article 11 de la loi précitée (« Les interdictions des articles L. 49, L. 50 et L. 51 du code électoral, relatifs à certaines formes de propagande, sont applicables à l'étranger »).
Pendant la période de campagne officielle, il convient de distinguer :


- si le pays est membre de l'Union Européenne ou partie à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la propagande électorale est autorisée ;
- si le pays ne relève pas de ce groupe, toute propagande électorale est interdite.


3° INTERDICTION DE CERTAINES DÉPENSES EN RAISON DE LEUR NATURE MÊME
Sont interdites de façon permanente, en vertu du 2e alinéa de l'article L. 52-8, les dépenses exposées au profit du candidat par des personnes morales autres que les partis politiques au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 (7) (cf. également III.A Les dons).
La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication (art. 14) interdit toute émission publicitaire à caractère politique sur les chaînes de radio et de télévision.
La loi sanctionne pénalement le candidat qui, en vue de son élection, accorde des dons ou libéralités soit à des électeurs, soit à une commune, soit à une collectivité quelconque de citoyens (art. L. 106 et L. 108).
4° INTERDICTION DE CERTAINES DÉPENSES DURANT UNE PÉRIODE DÉTERMINÉE
Sont interdits :


- à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois du scrutin (soit le 1er octobre 2016) : la promotion des réalisations ou de la gestion des collectivités territoriales. Cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par le candidat ou pour son compte, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus, à condition que les dépenses soient inscrites au compte de campagne (2e alinéa de l'article L. 52-1) ;
- à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois de scrutin (1er octobre 2016) : les numéros d'appels téléphoniques ou télématiques gratuits portés à la connaissance du public par le candidat (article L. 50-1) ;
- à compter de la même date (1er octobre 2016) : la publicité commerciale par voie audiovisuelle ou par voie de presse (1er alinéa de l'article L. 52-1). Par dérogation, les candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés. Dans ce dernier cas, la publicité ne peut contenir d'autres mentions que celles propres à permettre le versement du don (6e alinéa de l'article L. 52-8).


A compter de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale (art. L. 49, 2e alinéa).
5° DÉPENSES EXCLUES DU COMPTE DE CAMPAGNE
Les dépenses de la campagne officielle visée aux articles 15 et 20 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001, qui sont directement prises en charge par l'Etat, à savoir :


- les frais de la campagne officielle télévisée et radiodiffusée,
- les frais d'impression et de mise en place des professions de foi,
- les frais d'impression et d'apposition des affiches destinées aux emplacements officiels,


n'ont pas à être déclarés au compte de campagne.
En revanche, les suppléments quantitatifs et qualitatifs font l'objet d'une facture séparée et doivent figurer dans le compte de campagne si le candidat a utilisé du papier de qualité écologique. Si ce n'est pas le cas, seul le supplément quantitatif pourra être pris en compte. Il convient de joindre au compte, à titre d'information, une copie des factures de l'imprimerie concernant les dépenses de la campagne officielle.
D'une manière générale, les dépenses autres que celles engagées ou réalisées en vue de l'obtention des suffrages ne doivent pas figurer au compte de campagne.
6° HONORAIRES ET FRAIS FINANCIERS
Le 4e alinéa du II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 prévoit que les frais d'expertise comptable liés à l'établissement du compte sont inscrits dans le compte de campagne.
En revanche, les honoraires et frais d'avocat, d'huissier ou de justice, s'agissant de contentieux engagés à l'occasion de la campagne électorale, ne doivent pas être intégrés dans le compte de campagne.
Les frais financiers doivent être inscrits à l'annexe 36 et faire l'objet de justifications appropriées.
7° LES FRAIS DE DÉPLACEMENT ET D'HÉBERGEMENT DES REPRÉSENTANTS DE FORMATIONS POLITIQUES
La jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle « les frais liés au déplacement et à l'hébergement de représentants de formations politiques se rendant dans une circonscription ne constituent pas, pour le candidat que ces représentants viennent soutenir, une dépense électorale qui doit figurer dans son compte de campagne » n'est pas applicable dans le cas de l'élection présidentielle (8).
En effet, celle-ci a pour cadre l'ensemble du territoire, qui ne constitue qu'une seule et unique circonscription. Ainsi, l'interdiction de prise en compte des dépenses de transport en dehors de la circonscription - sauf exceptions admises par la jurisprudence - ne trouve pas à s'appliquer. C'est pourquoi le Conseil constitutionnel, et à sa suite la CNCCFP, ont admis au titre des dépenses électorales remboursables les frais de déplacement et d'hébergement de représentants de formations politiques, ainsi que le cas échéant d'autres personnalités, dès lors qu'il s'agit effectivement de participation à des manifestations publiques destinées à soutenir un candidat ; de telles dépenses ont d'ailleurs été réintégrées aux comptes de campagne lorsqu'elles avaient été omises (9). Ces dépenses devront donc figurer au compte de campagne du candidat, appuyées de toutes les justifications nécessaires.
8° LES DÉPENSES DE « PRÉ-CANDIDATURE » OU DE PRIMAIRE
Dans l'édition 2011 de son mémento, la CNCCFP avait, en l'absence de disposition explicite dans le code électoral, défini les conditions dans lesquelles les opérations financières réalisées par une personne se présentant à l'élection présidentielle et dont la candidature avait été précédée d'une élection « primaire », organisée par un ou plusieurs partis politiques, devaient être intégrées à son compte de campagne, dès lors qu'elles avaient été effectuées antérieurement à sa désignation.
Par la suite, le Conseil d'Etat a été conduit, à la demande du Gouvernement, à préciser les modalités d'imputation de ces dépenses dans un compte de campagne, dans un avis rendu à l'occasion des élections municipales de 2014 (10)
Les principes dégagés sont les suivants :
« … Il a été jugé, dans le cadre d'une élection primaire organisée par un parti politique en vue de l'investiture de son ou ses candidats, que les dépenses d'un candidat ayant eu pour but de promouvoir et de favoriser auprès des adhérents de son parti politique sa candidature à l'investiture de ce parti ne sont pas engagées ou effectuées en vue de l'obtention des suffrages des électeurs ; par conséquent, elles n'ont pas à figurer au compte de campagne que ce candidat doit tenir en application de l'article L. 52-12 du code électoral (Elections municipales d'Argenteuil, 23 juillet 2009, n° 322425).
Il résulte de ce qui précède que les dépenses faites par un candidat, lors d'une campagne en vue d'une élection primaire avant son investiture par un parti politique, ne peuvent s'ajouter, pour l'application de l'article L. 52-12 du code électoral, aux dépenses de la campagne postérieure à cette investiture que pour autant que les premières dépenses puissent être regardées comme engagées ou effectuées en vue de l'obtention des suffrages des électeurs lors de l'élection, et non de l'obtention des suffrages des seuls adhérents du parti politique auquel appartient le candidat en vue de son investiture.
Tel est le cas des dépenses faites par un candidat à l'occasion d'une élection primaire ouverte à l'ensemble des électeurs de la circonscription de l'élection.
Par conséquent, les dépenses engagées ou effectuées à l'occasion d'une élection primaire ouverte à l'ensemble des électeurs doivent être regardées comme engagées en vue de l'élection. Tel est, d'ailleurs, le sens de la position prise par le Conseil constitutionnel sur le guide établi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en vue de l'élection présidentielle de 2012. »
En application de ces principes, les dispositions suivantes devront être appliquées par les candidats concernés :
a) les dépenses exposées par le(s) parti(s) pour l'organisation proprement dite de la primaire (acquisition des listes électorales, locations de salles, informations sur la primaire, matériel de vote, etc.) restent à la charge du (des) parti(s) et n'ont donc pas à être intégrées au compte de campagne du candidat.
Il en va de même des recettes perçues par le(s) parti(s) à cette occasion sous forme d'une contribution forfaitaire demandée à chaque électeur participant à la primaire : celle-ci s'analyse en effet comme une contrepartie au droit de participer au choix d'un candidat, cette prestation ne devant pas faire l'objet d'un reçu-don. En revanche, tout versement volontaire d'un participant en sus de la contribution forfaitaire sera considérée comme un don et devra faire l'objet d'un reçu-don émis par le(s) mandataire(s) du (des) parti(s) politique(s) organisateur(s), dans les conditions habituelles.
b) Les dépenses exposées par le candidat désigné à l'issue d'une primaire, ouverte ou non, visant à sa promotion personnelle et à celle de ses idées auprès de personnes autres que les seuls adhérents du ou des partis organisateurs de cette primaire seront considérées comme des dépenses électorales devant être intégrées, ainsi que leur contrepartie en recettes, dans son compte de campagne de candidat à l'élection présidentielle.
Il peut s'agir, selon une liste non limitative :


- de frais de conception, d'édition, de diffusion et de promotion d'ouvrages ou de documents développant le programme du candidat, selon la jurisprudence générale applicable à ces publications ;
- de frais d'impression et de diffusion de tracts destinés à un public plus large que les seuls adhérents du (des) parti(s) organisateur(s) ;
- de frais d'organisation de réunions publiques organisées par le candidat ou pour son compte.


Ces dépenses devront avoir été payées pendant la période considérée soit par un parti politique soutenant directement son candidat, soit par son mandataire ou, si ce dernier a été désigné ultérieurement à la primaire, remboursées au candidat.
Les recettes correspondantes peuvent consister en apports du candidat, en dons de personnes physiques recueillis par son mandataire ou celui d'un parti, ainsi qu'en versements ou paiements directs d'un parti.
D'une manière générale, la commission recommande au candidat de joindre au compte de campagne un document retraçant les actions menées dans le cadre de la primaire et leur financement, pour faciliter l'appréciation des conditions de leur intégration au compte de campagne.
c) Les dépenses engagées, pour leur propre compte, par les autres « pré-candidats » durant la période considérée n'ont pas à figurer au compte de campagne du candidat désigné.
9° PRESTATIONS FACTURÉES PAR LES PARTIS POLITIQUES AUX CANDIDATS
Il y a lieu de distinguer entre les prestations effectuées par les formations politiques n'ouvrant pas droit à remboursement (il s'agit des dépenses payées directement par le parti, des concours en nature fournis par le parti ou des versements définitifs consentis par la formation politique) et celles éligibles au remboursement dès lors que le parti établit à l'intention du candidat une facture spécifique à l'élection, individualisée et quantifiée selon le prix normal du marché.
Il convient toutefois de considérer que les dépenses facturées par les partis politiques ne peuvent être remboursables que si elles concernent des dépenses supplémentaires spécifiquement liées à la campagne électorale concernée, ou des dépenses pour lesquelles le parti a joué un rôle d'intermédiaire entre le candidat et le fournisseur de services. Les charges relevant de l'administration et du fonctionnement habituel du parti et qu'il aurait dû régler s'il n'y avait pas eu d'élection ne pourront faire l'objet de remboursement et seront considérées comme des concours en nature ou des apports du parti : il s'agit notamment des dépenses liées aux locaux et équipements utilisés par le parti ou à la rémunération du personnel permanent.
Un emprunt auprès d'une formation politique ne peut être contracté avec intérêts ouvrant droit, le cas échéant, au remboursement forfaitaire de l'Etat que si la formation politique a elle-même souscrit un emprunt bancaire spécifique pour financer la campagne d'un candidat et ne fait que répercuter sur ce dernier, par un « prêt miroir », les intérêts afférents.
10° DATE D'ENGAGEMENT DES DÉPENSES
Toute dépense doit impérativement être engagée avant le dernier tour de scrutin où le candidat est présent. Le candidat présent au seul premier tour ne peut engager de dépenses après ce premier tour.
Le règlement de ces dépenses doit intervenir avant le dépôt du compte de campagne.
En conséquence, le mandataire a tout intérêt à prévenir les prestataires qu'ils doivent émettre leurs factures en temps utile.


(6) Décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009.


(7) Cf. décision n° 97-2535 du 19 mars 1998, AN, Nord 12e circ., Rec. p. 227.


(8) Cons. Constit., décision n° 2009-4533, 14 octobre 2009, AN Gironde (8e circ.) et Cons. Constit., décision n° 93-1326/1490, 2 décembre 1993, AN Bouches-du-Rhône (10e circ.).


(9) Cons. constit., décisions relatives aux comptes de campagne de MM. Chirac et Balladur publiées au JO du 12 octobre 1995, p. 14842 et 14847.


(10) Avis n° 388003 du 31 octobre 2013, rendu public par le Gouvernement et diffusé le 24 novembre 2013 par le ministère de l'intérieur.


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