Rapport d'activité 2015

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Le législateur a instauré une procédure innovante de vérification systématique de la situation fiscale des membres du Gouvernement, sous le contrôle de la Haute Autorité (63).
Si une procédure de contrôle fiscal des membres du Gouvernement était antérieurement mise en œuvre, de manière officieuse, par l'administration fiscale à la demande du ministre chargé du budget, cette disposition a permis " d'élever au niveau législatif une pratique déjà existante "(64) et, surtout, de la placer sous le contrôle d'une autorité indépendante du pouvoir exécutif (65), garantissant ainsi tant l'effectivité du contrôle que son autonomie à l'égard de l'autorité politique.
En pratique (66), la vérification de la situation fiscale est conduite à la demande de la Haute Autorité par la direction générale des finances publiques (DGFiP), dès la nomination de tout nouveau membre du Gouvernement. Cette procédure a été mise en œuvre pour tous les ministres en poste au moment de la création de la Haute Autorité et nommés depuis cette date (43 membres du Gouvernement en 2014 et 2015). La procédure demeure sous le contrôle de la Haute Autorité jusqu'à sa clôture, même dans le cas où le membre du Gouvernement concerné a entre-temps quitté le Gouvernement.

Bilan de la vérification de la situation fiscale des membres des Gouvernements de Manuel Valls

NOMBRE DE MEMBRES DU GOUVERNEMENT CONCERNÉS
NOMBRE DE PROCÉDURES CLÔTURÉES
33
27

Dans le mois qui suit l'ouverture de la procédure, l'administration fiscale doit faire parvenir à la Haute Autorité une synthèse de ses premières constatations et analyses, concernant notamment les manquements potentiels, les investigations à conduire et les précisions qui devront être apportées par le membre du Gouvernement concerné.
En cours de vérification, l'administration fiscale informe régulièrement la Haute Autorité de ses investigations et des éventuelles procédures engagées. Une fois la vérification terminée, l'administration fiscale informe la Haute Autorité de ses conclusions.

1.2. Les améliorations envisageables

Ce dispositif globalement efficace pourrait encore être amélioré :
En premier lieu, il serait souhaitable qu'une circulaire du Premier ministre rappelle que les agents de l'administration fiscale, placés statutairement, en temps normal, sous l'autorité du ministre chargé du budget sont, pour les besoins de cette procédure, placés sous l'autorité du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et qu'ils n'ont à rendre compte de leurs résultats qu'à elle seule.

Proposition n° 3 : rappeler par circulaire que la procédure de vérification fiscale des membres du Gouvernement est placée sous le seul contrôle de la Haute Autorité

Il serait également nécessaire qu'un texte délie la Haute Autorité du secret professionnel, à l'égard du Président de la République et du Premier Ministre, dans l'hypothèse où elle détecte un manquement d'un membre du Gouvernement à ses obligations fiscales. Il serait en effet nécessaire qu'ils en soient avertis afin de pouvoir en tirer d'éventuelles conséquences (67).
Ce mécanisme permettrait en outre au Président de la République et au Premier ministre de solliciter la Haute Autorité et l'administration fiscale préalablement à la désignation d'un nouveau membre du Gouvernement, afin de s'assurer que sa situation fiscale et patrimoniale ne pose pas de difficulté (68). Cette pratique s'est concrétisée lors des nominations des membres du Gouvernement qui ont eu lieu en 2015 et mériterait d'être ainsi formalisée, notamment pour préciser quelles sont les informations devant faire l'objet d'une vérification préalable (dépôt des déclarations d'impôt sur le revenu, paiement régulier des impositions dues, dépôt des déclarations auprès de la Haute Autorité pour ceux qui avaient à en faire).

Proposition n° 4 : permettre la pleine information du Président de la République et du Premier ministre en cas de difficulté dans la situation d'un membre du Gouvernement ou d'une personne pressentie pour occuper une telle fonction

2. Le contrôle des déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement et du Parlement
2.1. La mise en œuvre du contrôle

Avec près de 10 000 déclarations de situation patrimoniale reçues en 2014, la Haute Autorité a dû déterminer un ordre de priorité et une méthode de travail pour le contrôle des déclarations.
L'ordre de priorité et les délais de publication
Seules les déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement et du Parlement sont publiées sur internet ou rendues consultables en préfecture (69). Leur contrôle a donc constitué la priorité des premiers mois de travail de la Haute Autorité, mobilisant une large part de ses ressources et de ses effectifs.

Délais légaux de publication des déclarations des membres du Gouvernement et du Parlement

ENVOI À LA DGFIP
ENVOI PAR LA DGFIP D'UN AVIS
à la Haute Autorité
PUBLICATION OU ENVOI EN PRÉFECTURE
de la déclaration par la Haute Autorité
Pas de délai prévu dans la loi
Un mois à compter de la réception de l'envoi par la Haute Autorité
Trois mois à compter de la réception de l'avis de la DGFIP

Ces délais ont pu être respectés pour la trentaine de membres du Gouvernement Ayrault, dont les déclarations ont été reçues en février 2014 et publiées, après contrôle, en juin 2014.
Ils ne pouvaient pas l'être pour les déclarations des 577 députés et 348 sénateurs, également reçues en février 2014 (70). Le DGFIP n'aurait matériellement pas pu, en un mois, vérifier les 925 déclarations reçues, si celles-ci lui avaient été adressées simultanément par la Haute Autorité, dans la mesure où le choix a été fait de ne pas centraliser cette vérification au niveau de la direction nationale d'enquêtes fiscales. D'un commun accord, ces déclarations lui ont donc été envoyées de manière échelonnée dans le temps. Les avis de la DGFIP ont été émis de fait entre le mois d'avril 2014 et le mois d'août 2014, et non dans le mois légal. Une fois ces avis reçus, les délais d'instruction des déclarations ont été très variables, en fonction des difficultés rencontrées et de la longueur des échanges avec les déclarants.
Pour autant, le collège de la Haute Autorité a décidé de rendre publiques les déclarations des parlementaires toutes ensemble, pour éviter que les déclarations de deux parlementaires issus d'un même département soient ouvertes à la consultation des électeurs à des moments différents.
En outre, il n'était pas admissible, pour la Haute Autorité, d'adresser les déclarations en préfecture avant d'avoir procédé à leur contrôle. En effet, cette solution aurait méconnu les dispositions législatives aux termes desquelles le contrôle des déclarations doit être préalable à leur publication. Il n'aurait pas non plus, dans ce cas, été possible de formuler des " appréciations , accompagnant si nécessaire une déclaration sous forme d'observations utiles à sa compréhension, de précisions, d'éléments de contexte ou de corrections apportées à son contenu (71). Or, la loi prévoit explicitement que ces appréciations sont concomitantes à la publication de la déclaration. Elles ne peuvent lui être postérieures.
Ces différents facteurs ont conduit la Haute Autorité à attendre que le contrôle de la dernière déclaration soit achevé pour publier l'ensemble des déclarations, alors même que la grande majorité d'entre elles, qui ne soulevait aucune difficulté, était prête à être rendue publique dès 2014.
La méthode de travail
L'objectif du contrôle est en partie nouveau. Il ne s'agit pas en effet de s'assurer de l'absence de variation inexpliquée à l'occasion des fonctions mais, conformément à la loi, de vérifier le caractère exhaustif, exact et sincère des déclarations reçues. L'analyse de la Haute Autorité s'est donc concentrée sur le contenu de la déclaration afin de s'assurer, qu'elle reflétait la réalité de la situation patrimoniale de son auteur. Ce travail doit permettre, au terme des fonctions du déclarant, de disposer d'une référence fiable pour calculer la variation de son patrimoine.

Afin de disposer d'un point de comparaison en fin de mandat, les adresses des terrains déclarés doivent pouvoir être précisément identifiées par la Haute Autorité lorsqu'elles n'ont pas été mentionnées dans la déclaration reçue en début de mandat, alors qu'il s'agit d'une mention obligatoire conformément au décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013.

2.2. Le choix d'une procédure respectueuse des droits des déclarants

Les informations transmises par l'administration fiscale
Particularité des déclarations de situation patrimoniale des ministres et des parlementaires, le législateur a prévu que la Haute Autorité les transmette à l'administration fiscale, qui lui adresse en retour " tous les éléments lui permettant d'apprécier l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité de la déclaration de situation patrimoniale, notamment les avis d'imposition de l'intéressé à l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, à l'impôt de solidarité sur la fortune . Pour ce faire, les agents de l'administration fiscale sont déliés du secret à l'égard de la Haute Autorité (72).
Le délai de trente jours dont dispose en principe l'administration fiscale pour faire connaître ses observations à la Haute Autorité ne lui laisse ni le temps ni l'opportunité d'effectuer des recherches approfondies. Elle ne peut donc transmettre à la Haute Autorité que des données déjà en sa possession, qui n'ont pas fait l'objet de recoupements.
Ce constat illustre les limites que rencontre la Haute Autorité dans le contrôle des déclarations de situation patrimoniale : si l'administration fiscale ne lui communique pas, parce qu'elle les ignore elle-même, des informations de nature à mettre en doute " le caractère exhaustif, exact et sincère "d'une déclaration, la Haute Autorité ne sera pas en mesure de détecter une éventuelle anomalie.
Ainsi, par exemple, si un déclarant détient un compte à l'étranger non déclaré, dont l'administration fiscale n'a pas connaissance, le risque existe que la Haute Autorité n'exprime aucune appréciation sur une situation patrimoniale pourtant non exhaustive.

Le contenu des avis rendus par l'administration fiscale
Le contenu des avis transmis par la DGFIP doit faire état de tous les éléments dont elle dispose et qui sont de nature à éclairer la situation patrimoniale des déclarants. Ces avis ne contiennent en revanche pas d'information sur leur situation fiscale, à l'exception de celles portant sur l'existence éventuelle d'un passif.
La décision de la Haute Autorité de désigner un rapporteur dans un dossier dépend, pour une large part, du contenu de ces avis. Lorsque l'administration fiscale fait état d'omissions ou de sous-évaluations importantes, cette désignation est systématique. Dans le cas inverse, l'examen de la déclaration se déroule généralement selon la procédure simplifiée prévue à l'article 22 du règlement général de la Haute Autorité, dès lors qu'aucune autre circonstance ne justifie un examen approfondi.
- Biens immobiliers
L'administration fiscale transmet la liste des biens immobiliers détenus par les déclarants dont elle a connaissance, et des participations que ces derniers peuvent avoir dans des sociétés civiles immobilières. l'aide de l'application PATRIM (73), elle procède à une première estimation de la valeur de ces biens.
- Comptes bancaires
L'application FICOBA (74), alimentée par les banques à chaque ouverture ou clôture de compte bancaire, permet de disposer d'une liste des comptes bancaires détenus par le déclarant et, dans le cas où ce dernier est marié sous le régime de la communauté, par son conjoint et par la communauté (75).
- Passif fiscal
La déclaration de situation patrimoniale recense tant les éléments d'actif que de passif. Les éventuelles dettes fiscales d'un déclarant, qui constituent un élément de son passif, doivent donc figurer dans sa déclaration.
- Contenu des déclarations d'IR et d'ISF
La DGFIP joint à ses avis les dernières déclarations effectuées au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l'impôt de solidarité sur la fortune. Lorsque des éléments figurant dans ces déclarations divergent du contenu de la déclaration de situation patrimoniale, elle le mentionne.
- Actifs détenus à l'étranger
Lorsque l'administration fiscale détient des données sur des actifs détenus ou ayant été détenus à l'étranger, elle le précise dans l'avis qu'elle transmet à la Haute Autorité.

L'administration fiscale étant déliée du secret à son égard, la Haute Autorité peut lui demander communication d'autres éléments en sa possession : des statuts de sociétés, des éléments cadastraux, l'évaluation de parts sociales, etc. La Haute Autorité peut également demander à l'administration fiscale de mettre en œuvre le droit de communication qu'elle détient en application du livre des procédures fiscales " en vue de recueillir toutes informations utiles à l'accomplissement de sa mission de contrôle "(76) : par exemple sur des soldes de comptes bancaires, des procédures judiciaires en cours, des actes authentiques ou des bilans de sociétés.
Ce droit de communication, bien que calqué sur celui dont dispose la DGFiP en matière fiscale, est autonome. Il n'est donc pas soumis aux limites de nature fiscale qui encadrent normalement ce droit de communication, lesquelles ne sont pas pertinentes au regard des missions de la Haute Autorité. En revanche, le champ d'exercice du droit de communication est analogue : les personnes à l'égard desquelles il peut s'exercer sont celles prévues par le livre des procédures fiscales.

Compte de campagne et déclaration de situation patrimoniale
Le contrôle des comptes de campagne est assuré par la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP).
Le compte de campagne est défini comme un document retraçant " selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection "(77). Outre les dons, les recettes de ce compte de campagne proviennent notamment de l'apport du candidat (c'est-à-dire de son patrimoine personnel propre ou d'emprunts, contractés le plus souvent auprès d'un organisme financier ou d'un parti politique).
Le financement d'une campagne électorale peut donc avoir une incidence sur la situation patrimoniale du candidat, par exemple en augmentant son passif pendant la durée de la campagne, avant un éventuel remboursement par l'Etat.

La Haute Autorité peut enfin demander à l'administration fiscale de mettre en œuvre les procédures d'assistance administrative internationale aux fins de recueillir des informations concernant certains éléments de patrimoine situés à l'étranger. Le résultat de ces procédures est subordonné aux conventions bilatérales applicables et à l'accord des autorités du pays concerné.

La mise en œuvre des prérogatives de la Haute Autorité dans les collectivités fiscalement autonomes
Les lois relatives à la transparence de la vie publique prévoient que les obligations déclaratives qu'elles instituent sont applicables sur l'ensemble du territoire de la République, y compris dans les collectivités d'outre-mer (78) et en Nouvelle-Calédonie.
Toutefois, dans la mesure où ces collectivités sont autonomes au plan fiscal, la procédure de contrôle des déclarations de leurs responsables diffère quelque peu de celle applicable en métropole et dans les départements et régions d'outre-mer. En effet, la direction générale des finances publiques ne dispose d'aucune information quant au patrimoine détenu et aux revenus perçus dans ces collectivités.
La Haute Autorité doit donc solliciter directement ces informations auprès des administrations fiscales locales (79).
En outre, le contrôle des déclarations de situation patrimoniale des responsables de ces collectivités doit être adapté aux spécificités de leur règlementation fiscale. En effet, le dispositif de contrôle des déclarations de situation patrimoniale mis en œuvre par les lois du 11 octobre 2013 repose pour une large part sur le fait que les déclarants sont également des contribuables et que l'administration fiscale peut, dans le cadre du contrôle de l'impôt, vérifier leurs revenus et la composition de leur patrimoine. Elle dispose à cette fin de bases de données dont la consultation peut fournir des éléments utiles au contrôle mené par la Haute Autorité.
Or, la situation des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie est différente de celle de la métropole, dans la mesure où les revenus et le patrimoine ne font pas toujours l'objet d'une forme d'imposition et, lorsque c'est le cas, cette imposition connaît parfois des modalités bien spécifiques, différente du reste du territoire français.
Une autre particularité de ces collectivités tient aux prérogatives et aux moyens dévolus aux administrations fiscales locales, notamment en matière de contrôle de l'impôt. Il apparaît ainsi qu'en dépit de prérogatives globalement similaires à celle de la direction générale des finances publiques en métropole (droit de communication notamment), les administrations fiscales locales affectent généralement moins de moyens au contrôle de l'impôt.
Pour la Haute Autorité, il convient donc de tirer les conséquences de ces particularismes sur le contrôle des déclarations de situation patrimoniale des responsables publics issus de ces collectivités.

La mise en œuvre des prérogatives de la Haute Autorité par l'intermédiaire de l'administration fiscale

DROIT DE COMMUNICATION
DONT DEMANDE
de soldes de comptes bancaires
ASSISTANCE ADMINISTRATIVE INTERNATIONALE
375
275
2

Nota. - Ces données portent sur le contrôle des déclarations des parlementaires élus avant septembre 2014.

Le dialogue avec le déclarant
L'ensemble des informations recueillies permet à la Haute Autorité d'engager un dialogue avec le déclarant qui, dans la plupart des cas, conduit à clôturer le dossier.
Ces échanges se déroulement généralement par écrit (par courrier ou par échanges électroniques après vérification du caractère personnel de l'adresse utilisée). Ils peuvent donner lieu à un entretien lorsque le déclarant en fait la demande ou si la complexité des questions à résoudre le justifie. Bien que tout déclarant puisse mandater la personne de son choix pour le représenter (80), cette possibilité a été très peu utilisée. Ces échanges permettent aux déclarants de présenter toute observation qu'ils jugent utiles à la compréhension de leur déclaration.

Echanges avec les parlementaires entre mai 2014 et juillet 2015

Nombre de courriers et messages électroniques envoyés par la Haute Autorité
387
Nombre d'entretiens
30

Nota. - Ne concerne que les parlementaires élus avant septembre 2014.

Les demandes d'informations adressées aux déclarants ont été harmonisées, afin que tous les déclarants soient traités de la même façon quand leur situation est identique, quel que soit l'agent ou le rapporteur qui analyse leur déclaration. Les délais accordés ont progressivement été allongés, certaines pièces pouvant nécessiter un délai important pour être obtenues, mais la plupart des déclarants répondent dans la semaine qui suit la réception de la demande.
Quand une déclaration, éventuellement éclairée par un premier échange, soulève des questions sérieuses ou inédites, son examen est confié à un rapporteur chargé de poursuivre la procédure et d'élaborer un projet de décision (81) à l'inverse, quand un dossier ne soulève pas de difficulté particulière, il fait l'objet d'une procédure simplifiée d'examen par le collège (82).

Répartition des dossiers des parlementaires en fonction des modalités d'instruction entre mai 2014 et juillet 2015

Total
731
Examen simplifié
568
77 %
Dossiers présentés par un rapporteur
163
23 %

Nota. - Ne concerne que les parlementaires élus avant septembre 2014.

L'examen par le collège
Saisi d'un dossier sous forme simplifiée, le collège peut à tout moment demander qu'un rapporteur soit désigné. Quand c'est le cas, le rapporteur présente un projet de délibération, ainsi qu'un rapport qui expose les éléments de droit et de fait soumis à l'appréciation du collège.
Plusieurs options s'offrent alors au collège, pour les membres du Gouvernement et du Parlement :

- s'il considère que la déclaration n'appelle pas de remarque particulière, elle sera mise à disposition du public en l'état, après occultation des éléments non consultables (numéros de téléphone, nom du conjoint, adresses, etc.). Tous les parlementaires se trouvant dans cette situation ont été informés de la clôture de leur dossier par un courrier du président de la Haute Autorité ;
- s'il relève un manquement d'une certaine gravité dans la déclaration, il dispose de la possibilité d'assortir sa publication de toute appréciation (83) quant à son caractère exhaustif, exact et sincère. Cette procédure permet de rendre publique une précision ou une lacune de la déclaration qui ne justifie pas, à elle seule, une saisine du parquet ;
- s'il estime que l'omission porte sur une part substantielle du patrimoine ou que l'évaluation de celui-ci est mensongère ou encore s'il dispose de présomptions quant à la commission d'une autre infraction, il en avise le procureur de la République.

La Haute Autorité a fait une application modulée des nouvelles dispositions des lois d'octobre 2013. En effet, certains déclarants qui effectuaient depuis de nombreuses années des déclarations auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie publique, sans qu'il lui soit possible de leur poser des questions pertinentes faute de moyens suffisants, ont pu, de bonne foi, reproduire les informations qui y étaient contenues. Du fait de l'élévation du niveau d'exigence voulue par le législateur, le dialogue avec le déclarant a donc parfois conduit ce dernier à souhaiter modifier des éléments de sa déclaration initiale.
Pour garantir la transparence de la procédure et la pleine information du public, il ne s'est jamais agi, dans ce cas, de substituer une nouvelle déclaration à leur déclaration initiale, mais de les autoriser à compléter son contenu par le dépôt d'une déclaration modificative. Cette procédure, qui n'annule pas la déclaration initiale tout en permettant de donner une vision fidèle de la situation patrimoniale de l'intéressé, a rencontré l'adhésion des parlementaires : toutes les demandes de dépôt d'une déclaration modificative ont été suivies d'un dépôt effectif.

Exemples de décisions concernant la notion de déclaration modificative
- Modification substantielle de la situation patrimoniale
Le déclarant ayant bénéficié d'une succession depuis le dépôt de sa déclaration initiale doit déposer une déclaration modificative pour en faire état. Il en précisera la composition et la valeur s'il en a connaissance.
- Clarification en vue de la publication
Quand la déclaration a vocation à être rendue publique, le déclarant est incité à déposer une déclaration modificative s'il résulte de l'échange contradictoire un manquement supérieur à 10 000 €. A défaut, la déclaration est assortie d'une appréciation faisant état du manquement.
Un déclarant ayant détaillé les actifs détenus par la société qu'il possède, alors qu'il aurait dû déclarer la valeur des parts qu'il détient dans cette société, doit déposer une déclaration modificative pour donner aux électeurs qui viendront la consulter une vision claire de la structure de son patrimoine.
- Absence de possibilité de régularisation
Le fait de déposer un nouveau formulaire de déclaration, hors délais, afin de déclarer des actifs omis, n'est pas de nature à retirer à la déclaration initiale son caractère incomplet ou mensonger, que cette " rectification "ait été faite à la suite d'une interrogation de la Haute Autorité ou en l'absence d'une telle demande.

Décisions de la Haute Autorité concernant les ministres et les parlementaires jusqu'en juillet 2015

NOMBRE
POURCENTAGE
Publication en l'état
498
65,1 %
Demande de dépôt d'une déclaration modificative
238
31,1 %
Appréciations
21
2,7 %
Transmissions au parquet (84)
7
0,9 %
Total
764
100 %

Moins de 4 % des déclarations ont donc fait l'objet d'une appréciation ou d'une transmission au parquet.

2.3. Les décisions prises par la Haute Autorité

Sur le fond, la Haute Autorité a progressivement adopté des critères lui permettant de décider de l'orientation des dossiers qui lui étaient soumis.
Les lacunes observées dans les déclarations
L'évaluation des biens immobiliers a concentré l'essentiel des échanges avec les déclarants.
Il s'agit tout d'abord d'omissions de biens détenus en nue-propriété. En effet, l'ensemble des actifs immobiliers doit figurer dans la déclaration, y compris les biens dont seule la nue-propriété est détenue (85). Beaucoup de déclarants semblaient ignorer cette règle, sans doute parce qu'elle est différente de celle applicable au titre de l'ISF (seul l'usufruitier devant déclarer ses droits). Nombre d'entre eux avaient, par ailleurs, oublié être devenus nu-propriétaires de l'immeuble encore occupé par leur parent. Le formulaire de déclaration fait pourtant état de cette obligation.
En conséquence, le collège a pris la décision, pour ces premières déclarations déposées en 2014, de ne pas tenir compte de l'omission des droits détenus en nue-propriété, sauf si, par leur valeur, leur absence portait une atteinte grave à l'exactitude de la déclaration (ce qu'il a retenu dans un cas, motivant ainsi une appréciation). Les notices d'aide au déclarant ont désormais été mises à jour pour souligner la nécessité de déclarer les droits en nue-propriété et cette tolérance transitoire est donc amenée à disparaître avec la publication du présent rapport d'activité.
L'évaluation des biens immobiliers a également été une source importante de difficultés pour les déclarants. Les déclarations doivent en effet donner une image " exhaustive, exacte et sincère "du patrimoine des déclarants au moment où ils l'ont remplie, ce qui suppose que les évaluations immobilières soient réalistes. Compte tenu de la difficulté inhérente à ces évaluations, en raison notamment de l'évolution du marché immobilier, la Haute Autorité a fait preuve d'une certaine tolérance : seules des sous-évaluations manifestes, susceptibles de porter atteinte à l'exactitude de la déclaration, ont été relevées. cette fin, elle a développé une méthodologie qui a conduit, dans la quasi-totalité des cas, à un accord avec le déclarant.

L'évaluation des biens immobiliers
Les lois sur la transparence de la vie publique prévoient que les biens déclarés doivent être évalués à leur valeur vénale, en précisant que les biens constituant le patrimoine " sont évalués à la date du fait générateur de la déclaration comme en matière de droits de mutation à titre gratuit "(86).
Si la notion de valeur vénale d'un bien n'est pas expressément définie par la loi, car il s'agit avant tout d'une notion économique, il résulte de la disposition précitée que les règles du code général des impôts et la jurisprudence rendue en matière fiscale doivent être appliquées.
Les déclarations doivent être établies à la date du fait générateur de la déclaration, à savoir la date de l'élection ou de la nomination, conformément aux articles 4 de la loi n° 2013-907 et L.O. 135-1 du code électoral (87).
La jurisprudence en cause considère que la valeur vénale d'un bien correspond au prix qui pourrait être obtenu par le jeu de l'offre et de la demande dans un marché réel, abstraction faite de toute valeur de convenance. Cette valeur est considérée comme le prix normal qu'eût accepté de payer un acquéreur quelconque n'ayant pas une raison exceptionnelle de préférer plus particulièrement le bien en question à d'autres similaires (88). Ainsi, chaque évaluation dépend des caractéristiques intrinsèques du bien.
La principale méthode de calcul de la valeur vénale des biens immobiliers résulte des cessions récentes de biens comparables situés à proximité du bien en cause (89). A titre complémentaire, d'autres méthodes peuvent être envisagées (taux de rentabilité, actualisation…). De même, un déclarant est fondé à faire référence à la valorisation, si elle est récente, de son bien effectuée à l'occasion d'un contentieux fiscal ou d'un acte notarié. Il peut également faire état d'un avis de valeur notarié ou d'une évaluation immobilière, qui sont pris en compte sauf à ce qu'ils présentent un caractère manifestement biaisé.
Compte tenu de cette difficulté à évaluer les biens immobiliers, notamment quand le bien est atypique ou localisé dans une zone où peu de transactions ont lieu, la Haute Autorité a décidé de ne pas demander d'explication quand la valeur figurant dans la déclaration diffère peu de celle indiquée par l'administration fiscale ou de l'évaluation à laquelle elle peut procéder.
Lorsque la Haute Autorité ne dispose pas d'éléments autres que ceux de la commission départementale de conciliation (qui a évalué le bien quelques mois après la déclaration au titre de l'ISF), dont la motivation justifie la diminution de l'évaluation en raison de la vétusté du bien, elle estime que cette décision est intervenue à une date suffisamment proche du dépôt de la déclaration de situation patrimoniale pour être prise en compte.
A la différence de l'évaluation des biens immobiliers au titre de l'ISF, aucune décote ne peut être appliquée à la résidence principale, car cette décote n'est pas liée à une caractéristique qui diminue effectivement la valeur du bien en cas de cession.
A l'inverse, conformément à la jurisprudence fiscale, la Haute Autorité a retenu certaines possibilités de décotes, en vertu de critères qui diminuent objectivement la valeur d'un bien immobilier en cas de cession, notamment lorsque le bien immobilier est loué ou détenu en indivision.
L'article 669 du code général des impôts expose enfin la méthode de calcul de la valeur d'une nue-propriété et d'un usufruit en fonction l'âge de l'usufruitier. Il est applicable aux déclarations de situation patrimoniale.

La motivation des décisions de la Haute Autorité
La Haute Autorité a dégagé des critères lui permettant de choisir les suites données à l'examen des déclarations patrimoniales : soit la publication en l'état de la déclaration, soit la demande d'une déclaration modificative, soit la publication d'une appréciation, soit enfin la transmission au parquet. Elle tient compte de cinq éléments : la nature des actifs concernés, la valeur absolue des manquements, leur valeur relative, leur caractère isolé ou répété et leur caractère intentionnel.
La Haute Autorité a tenté de faire preuve de discernement et de pédagogie, notamment vis- à-vis des déclarants dont la bonne foi n'était pas en cause mais qui avaient imparfaitement rempli les formulaires (numéros de compte absents, oubli de mention de participation dans des SCI lorsque ces dernières ne possédaient plus aucun actif, etc.). En revanche, tout manquement délibéré destiné à dissimuler des actifs, notamment à l'étranger, a fait l'objet d'une transmission au parquet.

Exemples de motifs de transmission au parquet
- L'omission d'actifs localisés à l'étranger
Une créance constituant un bien mobilier devant figurer dans la déclaration, l'omission, à l'occasion de plusieurs déclarations successives, de parts sociales puis d'une créance de plusieurs centaines de milliers d'euros localisées à l'étranger entache la déclaration d'un défaut d'exhaustivité, d'exactitude et de sincérité et constitue une omission substantielle justifiant sa transmission au parquet.
L'omission répétée d'un compte situé à l'étranger d'un montant élevé constitue une omission d'une partie substantielle du patrimoine.
L'omission de comptes localisés à l'étranger d'un montant de plusieurs millions d'euros et de parts de capital social également localisées à l'étranger, pour un montant non précisément identifié, constitue une omission d'une partie substantielle du patrimoine.
- L'omission d'actifs localisés en France
L'omission d'un bien d'une valeur vénale de plusieurs millions d'euros constitue une omission d'une partie substantielle du patrimoine.
L'omission d'œuvres d'art, pour un montant de plusieurs centaines de milliers d'euros, constitue une omission d'une partie substantielle du patrimoine.
- La sous-évaluation mensongère
L'évaluation d'un ensemble immobilier à une valeur dix fois moins importante que sa valeur réelle constitue une évaluation mensongère.
La sous-évaluation et l'omission de biens immobiliers et de parts de sociétés civiles immobilières pour un montant de plusieurs millions d'euros constituent une évaluation mensongère.

3. Les difficultés rencontrées dans le contrôle des déclarations de situation patrimoniale et les évolutions souhaitables

Ce premier cycle de contrôle a permis d'identifier plusieurs séries d'évolutions possibles des lois du 11 octobre 2013.

3.1. Le respect des délais de publication

Déjà évoquée, la question du respect des délais de publication revêt un double aspect. Elle est en partie conjoncturelle, le retard pris dans le contrôle s'expliquant notamment par la mise en place de la Haute Autorité et la nécessité de recruter de nouveaux agents et rapporteurs, mais aussi par la définition des procédures et des règles de contrôle. Par ailleurs, la Haute Autorité a également pâti du fait que la DGFiP, qui a pourtant mobilisé d'importants moyens humains, n'est pas parvenue à remettre ses avis à la Haute Autorité dans le délai d'un mois prévu par la loi.
Plus généralement, le caractère contradictoire de la procédure mise en œuvre par la Haute Autorité, pour garantir aux déclarants la possibilité d'apporter toutes les observations qu'ils estiment utiles, rend généralement inenvisageable une instruction inférieure à trois mois après réception des éléments transmis par l'administration fiscale. Les déclarants ont en effet parfois besoin de temps pour rassembler les informations demandées par la Haute Autorité et ne peuvent être contraints à répondre dans des délais trop brefs. Même avec les effectifs actuels, le respect des délais légaux impliquerait de réduire à un seul échange les contacts avec les déclarants, ce qui nuirait de manière substantielle à la possibilité de faire valoir leurs observations. De fait, les délais d'examen imposés par la loi à la Haute Autorité et à la DGFiP sont incompatibles tant avec les obligations du contrôle exhaustif voulu par le législateur qu'avec le respect d'une indispensable procédure contradictoire.

3.2. Les modalités de déclaration

Les difficultés tiennent également aux formulaires que doivent remplir les déclarants. Ces derniers sont parfois inutilement complexes et l'intitulé des rubriques peut prêter à confusion. Cette complexité, outre le fait qu'elle peut déconcerter les déclarants, contribue à accroitre l'hétérogénéité des déclarations reçues par la Haute Autorité et à rendre plus difficile leur contrôle.
Pour pallier cette difficulté, les décrets ayant institué les formulaires pourraient être modifiés, afin de les rendre plus simples et plus lisibles. Par exemple, la nécessité de déclarer les biens détenus en nue-propriété pourrait être plus clairement expliquée.
Plus généralement, la mise en œuvre des obligations déclaratives pourrait être simplifiée et modernisée, en rendant obligatoire, pour l'ensemble des déclarants, l'utilisation du téléservice ADEL (90) qui permet de déposer ces déclarations en ligne. Ce téléservice rencontre en effet un réel succès auprès des déclarants, auxquels il propose une aide contextualisée pour les aider à remplir leur déclaration. Son utilisation permettra en outre, à terme, de simplifier fortement la déclaration des modifications substantielles du patrimoine et des intérêts, le déclarant pouvant modifier directement sa déclaration initiale plutôt que d'envoyer une déclaration modificative.
Enfin, le téléservice ADEL se verra renforcé en termes d'accessibilité et sera, à l'avenir, conforme aux prescriptions posées par le référentiel général d'accessibilité (91).
Au-delà, la généralisation de la télédéclaration permettra d'améliorer substantiellement la lisibilité des déclarations rendues publiques par la Haute Autorité. Les déclarations adressées par l'intermédiaire d'ADEL pourront en effet être publiées dans un format destiné à en faciliter la lecture et permettant leur réutilisation, conformément à la logique d'open data souhaitée par le législateur de 2013 (92).

Proposition n° 5 : rendre obligatoire la télédéclaration et, en conséquence, simplifier et améliorer la liste des informations demandées
La question du patrimoine des enfants mineurs
Les déclarants doivent adresser à la Haute Autorité une déclaration de situation patrimoniale " concernant la totalité de ses biens propres ainsi que, le cas échéant, ceux de la communauté ou les biens indivis "(93). Certains déclarants ont, sur ce fondement, indiqué, dans leur déclaration de situation patrimoniale, des comptes d'épargne détenus par leurs enfants mineurs ou en indivision avec ces derniers.
Toutefois, dans le respect des dispositions des lois d'octobre 2013, la Haute Autorité n'a pas pris en compte, dans ses contrôles, les éléments de patrimoine détenus par les enfants mineurs.
Le droit civil permet en effet à un enfant mineur de disposer d'un patrimoine distinct de celui de ses parents, que ce patrimoine soit acquis par héritage ou par son travail. Le simple fait de disposer, pour les parents, de l'administration légale des biens de leurs enfants n'a pas pour conséquence de faire entrer ces biens dans le patrimoine personnel des parents. Ainsi, les prérogatives dont ils disposent à l'égard des biens de leurs enfants mineurs sont plus limitées que celles qu'ils peuvent exercer sur leur propre patrimoine (94).
Le droit fiscal opère également une distinction entre le patrimoine détenu par l'enfant et le patrimoine détenu par les parents. Le code général des impôts, dans la détermination de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune, distingue les biens propres détenus par le contribuable des biens détenus par ses enfants mineurs, même lorsqu'il s'agit d'inclure ces derniers dans la base d'imposition (95).
Ensuite, l'inclusion du patrimoine des enfants mineurs a été écartée par le législateur de 2013, bien que la Commission pour la transparence financière de la vie politique en eût explicitement émis le souhait tant dans son quinzième rapport d'activité que dans son seizième et dernier rapport.
La Haute Autorité s'en est en conséquence tenue aux principes suivants :
- les biens propres des enfants mineurs n'ont pas à être mentionnés par les déclarants dans leur déclaration de situation patrimoniale ;
- l'omission d'un bien appartenant à un mineur ou la sous-évaluation de la valeur de ce bien, lorsqu'il est mentionné, ne peut motiver ni appréciation de la Haute Autorité ni transmission du dossier au parquet ;
- lorsqu'un déclarant détient un bien en indivision avec ses enfants, seule sa part de l'indivision doit être déclarée.
La Haute Autorité estime toutefois souhaitable que le patrimoine d'un enfant mineur puisse être inclus dans la déclaration de situation patrimoniale des assujettis afin d'éviter les stratégies de contournement de la législation.

3.3. L'articulation des compétences de la Haute Autorité et de l'administration fiscale

A la lumière des deux premières années de fonctionnement de la Haute Autorité, il apparaît que les modalités de coordination avec l'administration fiscale pourraient être améliorées en poursuivant un double objectif : le renforcement de l'autonomie de la Haute Autorité dans la mise en œuvre de ses investigations et l'élimination des redondances inutiles dans les tâches effectuées par ses agents et par ceux de la DGFiP.
En effet, si l'administration fiscale fournit à la Haute Autorité les éléments en sa possession pour apprécier l'exactitude des déclarations des ministres et des parlementaires, elle demeure naturellement seule compétente pour décider de procéder à tout contrôle fiscal qu'elle estime nécessaire, notamment au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune (96). Or, il est arrivé que la DGFiP, parce qu'elle avait eu communication des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires, exploite à des fins de contrôle les éléments qu'elle avait réunis pour élaborer les avis adressés à la Haute Autorité.
Ceci a pu susciter une incompréhension pour les déclarants : croyant être soumis au seul examen de leur situation patrimoniale par la Haute Autorité, ils ont subi de surcroît un contrôle fiscal, dont ils pouvaient croire qu'il avait été provoqué par cette dernière. Une meilleure articulation entre ces procédures devrait donc être trouvée. Au demeurant, ces contrôles simultanés sont susceptibles d'entraîner des divergences, notamment dans l'appréciation de la valeur des biens immobiliers.
En outre, l'obligation pour la Haute Autorité de solliciter l'administration fiscale pour procéder à toute vérification, par exemple pour consulter des soldes de comptes bancaires, se traduit par des délais de traitement excessifs et nuit à l'efficacité du contrôle et à son ciblage. L'indépendance statutairement reconnue à la Haute Autorité implique au demeurant qu'elle puisse elle-même procéder au contrôle des déclarations de situation patrimoniale qui lui sont adressées, sans pour autant lui conférer des prérogatives de nature fiscale.
Pour accélérer les délais de vérification des déclarations tout en déchargeant la DGFiP de ces tâches, la Haute Autorité pourrait procéder elle-même aux vérifications les plus courantes en accédant directement aux applications fiscales dont elle a besoin, notamment l'application PATRIM qui permet l'estimation de la valeur des biens immobiliers. De même, les agents de la Haute Autorité pourraient avoir directement accès à la liste des comptes bancaires des déclarants grâce au fichier national des comptes bancaires (FICOBA). Un tel accès, qui permettrait de réduire les délais de procédure, de contrôler davantage de déclarations et de limiter le nombre d'interlocuteurs informés des investigations de la Haute Autorité, n'est toutefois possible que si le législateur l'autorise expressément, ainsi qu'il l'a fait, par exemple, pour Tracfin (97).

L'application PATRIM
Le service en ligne PATRIM (prévu à l'article L. 107 B du livre des procédures fiscales) apporte une aide à l'estimation de la valeur des biens immobiliers. Il couvre l'ensemble du territoire à l'exception des départements d'Alsace, de Moselle et de Mayotte.
Il permet notamment à l'administration fiscale d'estimer la valeur de biens immobiliers dans le cadre de ses opérations de contrôle.
Cet outil recense en effet les ventes immobilières intervenues récemment selon certains critères : type de bien (appartement ou maison par exemple), superficie, localisation, périmètre et période de recherche. Il ne précise toutefois pas les caractéristiques spécifiques des biens vendus qui peuvent avoir une influence sur sa valeur vénale, telles que l'existence de servitudes, son ensoleillement, son étage, son état, etc.
PATRIM est désormais également accessible au public sur le site www.impots.gouv.fr.

La Haute Autorité pourrait également se voir dotée de la possibilité d'obtenir communication de tout document (par exemple des statuts de société, des extraits cadastraux ou des actes notariés), sans que le secret puisse lui être opposé. Ce droit de communication propre serait strictement limité à l'obtention des informations nécessaires au contrôle des déclarations prévues par les lois sur la transparence de la vie publique.

Proposition n° 6 : doter la Haute Autorité d'un droit de communication propre et lui donner accès aux applications de l'administration fiscale lui permettant de mener à bien ses contrôles

Enfin, un lien opérationnel devrait être aménagé avec Tracfin, qui peut disposer d'informations utiles à la mise en œuvre des missions de la Haute Autorité. Cependant les textes ne permettent pas à Tracfin de transmettre ces éléments à la Haute Autorité à l'heure actuelle, comme le service peut le faire pour d'autres administrations. Il conviendrait donc de prévoir cette possibilité.

4. Le contrôle de la gestion sous mandat des instruments financiers

Certains éléments du patrimoine, comme la détention d'instruments financiers, peuvent influencer le sens de la décision prise par son titulaire au titre de ses fonctions publiques. En outre, la gestion de ces titres est susceptible d'exposer leur titulaire à des risques pénaux comme le délit d'initié prévu à l'article L. 465-1 du code monétaire et financier. C'est la raison pour laquelle dans certains pays, et notamment aux Etats-Unis, les responsables politiques décident souvent, à l'issue de leur élection, de placer l'intégralité de leurs avoirs financiers dans des " blind trusts , montages contractuels qui les privent de toute possibilité d'intervention et de tout droit de regard sur la gestion de ces avoirs. N'ayant plus connaissance de la composition de leur portefeuille, ils ne peuvent plus être suspectés de servir leur intérêt privé lorsqu'ils prennent des décisions qui ont un impact sur la vie économique du pays.
Afin de prévenir ce type de risques, les membres du Gouvernement et les présidents et membres des autorités administratives ou publiques indépendantes intervenant dans un secteur économique sont tenus de gérer leurs instruments financiers dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part pendant la durée de leurs fonctions (98).
Les autorités administratives ou publiques indépendantes concernées sont le suivantes : l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l'Autorité de la concurrence, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), l'Autorité des marchés financiers (AMF), l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), la Commission des participations et des transferts, la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Haute Autorité pour la diffusion et la protection des droits sur internet (HADOPI), la Haute Autorité de santé.
Hors les cas où ils détiennent des instruments financiers dont la gestion est collective (SICAV par exemple), les ministres, présidents et membres de ces autorités doivent conclure des mandats de gestion ne permettant aucun droit de regard sur les titres qu'ils détiennent. Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes peuvent également, uniquement lorsque les instruments financiers détenus ne sont pas en lien avec le secteur d'activité qu'ils régulent, s'engager à les conserver en l'état.
Les mandats de gestion ou les déclarations de conservation en l'état des membres du Gouvernement et des présidents des autorités administratives indépendantes doivent être communiqués à la Haute Autorité. Pour les autres membres de ces autorités, ces informations sont communiquées à leur président.

La gestion sans droit de regard des instruments financiers des présidents des AAI
Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er novembre 2014. au 1er août 2015, quatre présidents d'autorités administratives indépendantes s'étaient mis en conformité avec ces règles, soit en indiquant ne pas détenir d'instruments financiers, soit en faisant parvenir un mandat de gestion ou une attestation de conservation en l'état.
La Haute Autorité a pris l'attache des huit autres présidents d'autorités administratives independantes au mois d'août 2015 et tous ont adressé les documents nécessaires ou rencontrent des situations particulières en cours de résolution.
Pas d'instrument entrant dans le cadre de l'article 8
5
Mandat de gestion
2
Conservation en l'état
3
Situations en cours de résolution
2

II. - La mise en œuvre d'un contrôle nouveau des intérêts

La Haute Autorité assure sa mission de prévention des conflits d'intérêts dans le secteur public par un examen des intérêts détenus par les quelque 10 000 personnes qui entrent dans son champ de compétence. Sur les deux premières années d'activité de la Haute Autorité la situation de plusieurs milliers de déclarants a ainsi pu être analysée permettant de détecter des situations de conflit d'intérêts et d'y mettre fin.

1. Près de 2 000 déclarations d'intérêts examinées en 2014 et 2015

En 2014 et 2015, la Haute Autorité a examiné près de 2000 déclarations d'intérêts. Cet examen s'est focalisé en priorité sur les déclarations qui doivent être rendues publiques.

Calendrier de publication des déclarations d'intérêts

DÉCLARANTS
NOMBRE
de déclarations
STADE DE LA PROCÉDURE
Membres du Gouvernement
33
Publiées en juin 2014
Membres du Parlement
925
Publiées en juillet 2014
Parlementaires européens
74
Publiées en octobre 2014
Elus régionaux
240
Publiées en septembre 2015
Maires
450
Publication en décembre 2015
Elus départementaux
≈ 2 000
Publication d'ici le premier trimestre 2016
Elus communaux
≈ 500
Publication d'ici le premier trimestre 2016
Membres d'EPCI
≈ 1 000
Publication d'ici le premier trimestre 2016

L'examen des déclarations d'intérêts a donné lieu à des prises de contacts avec ceux présentant des risques de conflit d'intérêts ou étant susceptibles d'avoir omis des intérêts.
Lorsque des intérêts avaient été omis, la plupart des déclarants a adressé à la Haute Autorité, après échanges avec cette dernière, une déclaration modificative.
De même, dans les hypothèses où des situations potentielles de conflits d'intérêts avaient été identifiées, les personnes concernées ont généralement apporté des précisions permettant d'écarter ce risque. Dans certains cas toutefois, lorsque le risque de conflit d'intérêts est apparu réel, des demandes d'avis ont été formulées par les intéressés, afin que la Haute Autorité les conseille sur les mesures à adopter (99).

Bilan de l'examen des déclarations d'intérêts

DÉCLARANTS
NOMBRE
de déclarations
COURRIERS ENVOYÉS
DEMANDES D'AVIS
Membres du Gouvernement
33
2
2
Parlementaires européens
74
13
1
Elus régionaux
240
25
2
Maires
450
46
En cours (*)
(*) Les courriers ayant été adressés en novembre 2015, la Haute Autorité est encore, à la date de l'édition du présent rapport, en attente des retours des intéressés.
Les déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires ne figurent pas dans ce tableau : la Haute Autorité n'ayant pas la possibilité d'adresser une injonction aux parlementaires en matière de conflit d'intérêts (100), elle ne leur a pas adressé de courrier sur ce fondement.

En outre, à chaque fois que la Haute Autorité a été destinataire d'informations relatives à une situation de conflit d'intérêts de la part d'un déclarant, elle a procédé à l'examen de sa déclaration et a sollicité, lorsque c'était nécessaire, des précisions de sa part.

2. La nécessité d'une résolution rapide des conflits d'intérêts

Les situations de conflit d'intérêts doivent être repérées par la Haute Autorité dès le début des fonctions des déclarants, afin que les personnes concernées puissent prendre les mesures nécessaires à leur prévention.
Pour cette raison, les déclarations d'intérêts reçues par la Haute Autorité doivent faire l'objet d'un premier examen dès leur réception, un contrôle plus approfondi étant opéré dans un deuxième temps. Lorsque cet examen conduit à la détection de situations de conflit d'intérêts, la Haute Autorité dispose de prérogatives lui permettant d'y mettre fin, à l'issue d'une procédure menée contradictoirement avec le déclarant.

2.1. Un examen en deux temps des déclarations d'intérêts

Au début de leur mandat ou de leurs fonctions, les responsables publics qui entrent dans le champ des lois sur la transparence de la vie publique adressent à la Haute Autorité une déclaration d'intérêts.

Le contenu de la déclaration d'intérêts
Les déclarations d'intérêts adressées à la Haute Autorité font apparaître les informations suivantes :
1° Les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de la nomination ;
2° Les activités professionnelles ayant donné lieu à rémunération ou gratification exercées au cours des cinq dernières années ;
3° Les activités de consultant exercées à la date de l'élection ou de la nomination et au cours des cinq dernières années ;
4° Les participations aux organes dirigeants d'un organisme public ou privé ou d'une société à la date de l'élection ou de la nomination ou lors des cinq dernières années ;
5° Les participations financières directes dans le capital d'une société à la date de l'élection ou de la nomination ;
6° Les activités professionnelles exercées à la date de l'élection ou de la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ;
7° Les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts ;
8° Les fonctions et mandats électifs exercés à la date de l'élection ou de la nomination.
Les déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires comportent en outre les rubriques suivantes :
9° Les noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les activités déclarés par eux ;
10° Les activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, que le parlementaire envisage de conserver.

Dès leur réception par la Haute Autorité, une fois le contrôle formel des déclarations effectué, elles sont examinées afin d'identifier si certains des intérêts déclarés sont susceptibles de placer le déclarant en situation de conflit d'intérêts, au regard des critères élaborés par la Haute Autorité. Ce contrôle a été progressivement mis en œuvre au cours de l'année 2015.
Il ne s'agit pas, à ce stade très précoce, de rechercher si le déclarant a omis, volontairement ou non, de déclarer certains intérêts mais simplement d'identifier si, au regard des intérêts qu'il a déclarés, des risques de conflit d'intérêts existent. Dans une telle hypothèse, la Haute Autorité se rapproche de l'intéressé pour envisager les mesures de nature à prévenir ou à faire cesser le conflit d'intérêts (101).
En revanche, dans un deuxième temps, les déclarations d'intérêts font l'objet d'un contrôle plus approfondi, généralement de manière conjointe avec la déclaration de situation patrimoniale, les deux déclarations s'éclairant mutuellement. Il s'appuie, le cas échéant, sur la mise en œuvre des prérogatives d'enquête administrative de la Haute Autorité et sur ses échanges avec l'administration fiscale et peut également aboutir à la formulation d'une appréciation ou à la transmission du dossier au parquet.
Par exemple, le dossier d'un déclarant a été transmis au parquet en raison de l'omission de plusieurs centaines de milliers d'euros de participations financières dans sa déclaration d'intérêts. Cette omission concernant également la déclaration de situation patrimoniale, les deux déclarations ont été transmises simultanément.

2.2. La caractérisation des conflits d'intérêts

La notion de conflit d'intérêts est définie (102) comme " toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction .
En vertu de cette définition, l'existence d'une situation de conflit d'intérêts suppose la réunion de trois critères.
La détention d'un intérêt
Chacun détient des intérêts, qu'il s'agisse des biens possédés, des activités exercées ou des engagements personnels.
Au sens des lois relatives à la transparence de la vie publique, cette notion est toutefois plus restreinte. Si elle ne se limite pas aux intérêts matériels et peut concerner les intérêts moraux, elle ne vise que les intérêts des déclarants qui se manifestent par l'existence d'un lien juridique : par exemple, si la présidence d'une association constitue bien un intérêt, il en va différemment du simple fait d'adhérer aux valeurs de cette association. Cette interprétation est conforme à la jurisprudence administrative, laquelle considère que sont, par exemple, des intérêts dont la détention peut conduire à placer l'intéressé en situation de conflit d'intérêts : la détention d'actions dans une société (103), la détention d'un contrat de travail (104) ou la participation à un organisme professionnel (105).
Ces intérêts peuvent être directs, l'exercice d'une activité professionnelle annexe par exemple, ou indirects, lorsqu'il s'agit d'un intérêt détenu par un proche, comme un conjoint (106), un enfant (107) ou un ancien employeur (108).
Enfin, les intérêts détenus peuvent être des intérêts publics : c'est le cas notamment des déclarants qui cumulent plusieurs mandats électifs, ou des agents publics qui siègent dans les conseils d'administration d'entreprises publiques.

Constituent notamment, pour la Haute Autorité, des interêts au sens de l'article 2 de la loi n° 2013-907 précitée :
- l'exercice libéral de la profession d'avocat ;
- l'activité professionnelle exercée par un conjoint ou un concubin ;
- la présidence, à titre bénévole, du conseil d'administration d'une société ;
- la participation aux organes dirigeants d'un syndicat intercommunal ;
- l'exercice d'une activité salariée au sein d'une association ;
- l'exercice d'une activité de conseil sous le statut d'auto-entrepreneur ;
- la présidence, à titre bénévole, d'une association ;
- l'exercice d'une activité littéraire ;
- la présidence d'un groupement d'intérêt public.
En revanche, la présidence d'un simple groupe informel, sans structure juridique, chargé de défendre les intérêts d'une association auprès des pouvoirs publics, ne constitue pas un intérêt au sens de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013, dès lors que l'intéressé n'occupe aucune fonction au sein de l'association elle-même.

L'existence d'une interférence entre l'intérêt détenu et les fonctions exercées
Pour qu'il existe un risque de conflit d'intérêts, il doit y avoir une interférence entre l'intérêt détenu et les fonctions publiques exercées, ce qui signifie que l'exercice de ses fonctions par le déclarant doit lui permettre de promouvoir ou de rechercher son intérêt.
Cette interférence revêt trois dimensions :
a) Une dimension matérielle : le champ de compétence du déclarant doit lui permettre de satisfaire, d'une manière ou d'une autre, son intérêt ;

La Haute Autorité considère qu'il n'y a pas, en tant que telle, d'interférence entre l'exercice d'une ancienne activité d'avocat et des fonctions de conseiller en cabinet ministériel, dès lors que les professions du droit n'entrent pas dans le champ de compétence de l'intéressé. En revanche, il peut y avoir une interférence entre les fonctions de membre de cabinet et les liens qu'entretient éventuellement l'intéressé avec les entreprises qui étaient clientes de son ancien cabinet.
A l'inverse, il existe une interférence entre l'exercice d'une fonction publique et la détention d'un intérêt privé dès lors que :
- l'intéressé traite, en tant qu'avocat, des affaires qui intéressent directement ou indirectement la commune dont il est maire, les établissements publics qui en dépendent ou les entreprises avec lesquelles la commune entretient des liens contractuels, de quelque nature que ce soit ;
- le conjoint de l'intéressé exerce son activité professionnelle dans un établissement public placé sous la tutelle de l'intéressé, dans la collectivité territoriale dont l'intéressé est président ou dans une entreprise privée qui entre dans son champ de compétence ;
- l'intéressé participe aux organes dirigeants d'une société susceptible de recevoir des subventions de la part d'un établissement public dont il assure la tutelle ou exerce une activité salariée dans une association pouvant recevoir des subventions de la part de la collectivité dont il est élu ;
- l'intéressé doit se prononcer, en tant qu'élu, sur la suppression d'un organisme dont il assure la présidence et qui lui assure une rémunération.

b) Une dimension géographique : pour les déclarants dont le champ de compétence est territorialement délimité, comme les élus locaux, seuls les intérêts détenus sur ce territoire peuvent, en principe, les placer en situation de conflit d'intérêts ;

L'exercice, par un élu local, d'une activité de conseil sur le territoire d'une autre collectivité que celle dont il est élu n'est pas susceptible de placer l'intéressé en situation de conflit d'intérêts.

c) Une dimension temporelle : des intérêts passés peuvent interférer avec des fonctions publiques. La commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique proposait de distinguer entre les types d'intérêts en cause pour définir cette durée : " immédiate pour les intérêts financiers, dont il est aisé de se départir et qui n'engagent pas la personne dans une relation durable, elle est nécessairement plus longue pour les relations professionnelles "(109).

La Haute Autorité considère que le fait d'avoir abandonné la présidence d'un organisme ne suffit pas à faire disparaître toute interférence avec l'exercice d'une fonction publique, dès lors que l'intéressé a été le fondateur de l'organisme en question, en a assuré la présidence pendant plusieurs années, pendant lesquelles il a contribué activement à son développement, et a quitté cette présidence récemment, au moment où il a commencé à exercer sa fonction publique.

L'existence d'un doute sur la capacité du déclarant à exercer ses fonctions de manière objective, indépendante et impartiale
Toute interférence entre un intérêt et des fonctions publiques ne constitue pas une situation de conflit d'intérêts. En effet, une telle situation n'intervient que si l'interférence fait naître un doute raisonnable sur la capacité de l'intéressé à exercer ses fonctions en toute impartialité.
La Haute Autorité s'attache à déterminer, en fonction des circonstances de l'espèce, si l'interférence détectée est de nature à faire naître un conflit d'intérêts. Elle s'appuie pour cela sur plusieurs éléments, qui, si aucun n'est déterminant à lui seul, permettent ensemble de qualifier une telle situation.
Il s'agit notamment de la nature et de l'étendue des prérogatives détenues par le déclarant : plus ces prérogatives sont importantes, plus le risque est grand que leur utilisation permette de satisfaire l'intérêt privé du déclarant. De même, il convient d'examiner dans quelle mesure les intérêts du déclarant peuvent bénéficier de l'utilisation de ces prérogatives : plus ce bénéfice est direct, plus le risque de conflit d'intérêts est grand.

Pour considérer que la présidence d'un organisme public, chargé notamment d'accompagner des entreprises privées dans leur développement, peut placer un responsable public en situation de conflit d'intérêts, la Haute Autorité s'attache ainsi au fait que l'intéressé exerce, même indirectement, la tutelle de cet organisme au titre de ses fonctions publiques, dispose de la possibilité d'attribuer des financements à cet organisme et pourrait, s'il le souhaite, favoriser les entreprises que cet organisme accompagne.
C'est également le cas lorsqu'un responsable public exerce des fonctions dirigeantes, même bénévoles, dans une société dépourvue de but lucratif, alors que l'activité de cette société repose presque exclusivement sur des financements qui lui sont attribués par un établissement public placé sous la tutelle de l'intéressé, lequel dispose donc de la possibilité de favoriser cette société par rapport à celles qui exercent dans le même secteur d'activité.
De la même manière, un conseiller en cabinet ministériel peut se trouver en situation de conflit d'intérêts du fait de la présidence, à titre privé, d'une association, lorsque ses fonctions auprès du ministre lui donnent la possibilité de favoriser cette association au détriment des autres associations poursuivant un objet social similaire et que son rôle de porte-parole de l'association peut le conduire à défendre des positions en contradiction avec celles définies par son ministère.
A l'inverse, le fait pour un élu local d'exercer une activité professionnelle dans une association susceptible de recevoir des subventions de la collectivité dont il est élu ne place pas l'intéressé en situation de conflit d'intérêts, lorsque ce dernier n'exerce ni des fonctions dirigeantes ni des fonctions de représentation dans cette association et que les subventions versées par sa collectivité ne représentent qu'une faible part du budget de l'association.

2.3. Une procédure fondée sur l'échange avec le déclarant

A l'issue du premier examen des déclarations d'intérêts, l'attention du déclarant est d'abord appelée sur le risque de conflit d'intérêts identifié. La Haute autorité sollicite alors de sa part des éléments complémentaires pour qualifier plus précisément ce risque et, le cas échéant, l'interroger sur les mesures qu'il aurait déjà pu mettre en œuvre pour prévenir un conflit d'intérêts.
A l'issue de ce premier échange, et lorsque le déclarant n'a pas déjà mis en œuvre de telles mesures de sa propre initiative, il lui est généralement proposé de saisir la Haute Autorité d'une demande d'avis, sur le fondement de l'article 20 de la loi du 11 octobre 2013. Dans ce cas, l'avis rendu par la Haute Autorité détaille les mesures à mettre en œuvre pour prévenir ou faire cesser le conflit d'intérêts. Il peut s'agir, selon les cas, de rendre public l'intérêt en cause, de prévoir des modalités de déport pour éviter l'interférence entre l'intérêt et les fonctions publiques ou, dans certains cas, d'abandonner l'intérêt à l'origine de la situation de conflit d'intérêts.

Dans le cadre des avis qu'elle a rendus, la Haute Autorité a ainsi pu préconiser à des responsables publics :
- de demander à être déchargé, par l'autorité compétente, de la tutelle d'un organisme à l'égard duquel l'intéressé se trouve en situation de conflit d'intérêts ;
- de renoncer à la présidence d'un organisme à l'égard duquel l'intéressé se trouve en situation de conflit d'intérêts ou, lorsque c'est possible, de choisir entre les fonctions publiques exercées et la présidence d'un organisme privé ;
- de déléguer à un tiers, auquel aucune instruction ne peut être donnée, la compétence au titre de laquelle l'intéressé se trouve en situation de conflit d'intérêts ;
- de faire état publiquement de l'intérêt détenu à chaque fois que cet intérêt pourrait interférer avec les fonctions publiques exercées par l'intéressé.

La loi a prévu que la Haute Autorité dispose également de la possibilité d'adopter des mesures coercitives prenant la forme d'un pouvoir d'injonction. Cette prérogative est mise en œuvre dans les cas suivants :

- lorsqu'il existe des raisons sérieuses de croire qu'un déclarant a volontairement omis de déclarer un intérêt qui le place en situation de conflit d'intérêts ;
- lorsque le déclarant refuse d'entamer un dialogue quant aux mesures à mettre en œuvre afin de cesser une telle situation, par exemple s'il refuse de saisir la Haute Autorité d'une demande d'avis à l'issue d'un premier échange, ou s'il ne répond pas aux courriers de la Haute Autorité ;
- lorsque le déclarant ne respecte volontairement pas les conseils qui lui ont été prodigués dans un avis déontologique et se retrouve de ce fait dans une situation de conflit d'intérêts.

Dans ces derniers cas, la Haute Autorité dispose du pouvoir d'enjoindre la personne de faire cesser cette situation de conflit d'intérêts. Cette injonction peut être rendue publique et ne pas la respecter expose son auteur à une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende (110).
Toutefois, s'agissant d'un parlementaire, ce pouvoir d'injonction ne peut pas être utilisé par la Haute Autorité, qui doit alors saisir le bureau de l'assemblée en cause. Le Conseil constitutionnel a en effet considéré que le législateur ne saurait " sans méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs, permettre à la Haute autorité d'adresser à un député ou un sénateur une injonction dont la méconnaissance est pénalement réprimée, relative à ses intérêts ou ses activités ou portant sur la déclaration qui s'y rapporte "(111). Le V de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 exclut en outre cette possibilité pour les représentants français au Parlement européen.

III. - Le contrôle des déclarants de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013

La Haute Autorité a défini une méthode pour le contrôle des déclarants dont la liste figure à l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

1. Un contrôle étendu à toutes les catégories de déclarants et soumis à des contraintes spécifiques

Par rapport à celle applicable aux membres du Gouvernement et du Parlement, la procédure de contrôle des 9 000 autres déclarants est spécifique (112).
D'abord, ces déclarations de situation patrimoniale ne sont pas portées à la connaissance du public, ni sur Internet ni en préfecture, et le rôle de la Haute Autorité se borne à en contrôler le contenu. La Haute Autorité devra donc concentrer ses efforts sur la détection d'éventuelles infractions pénales, qu'il s'agisse des infractions spécifiques aux lois du 11 octobre 2013 (113) ou, plus généralement, d'infractions à la probité publique qui auraient eu un effet sur la composition du patrimoine de leur auteur. Ce travail devra être effectué sous contrainte temporelle puisque ces éventuelles infractions devront faire l'objet d'une transmission au parquet avant leur prescription.

La détection d'infractions pénales par la Haute Autorité
Le contrôle des déclarations de situation patrimoniale déposées auprès de la Haute Autorité peut permettre la détection de faits susceptibles de constituer des infractions autres que celles prévues directement par les lois sur la transparence de la vie publique.
Parfois, les mêmes faits peuvent être constitutifs à la fois d'infractions aux lois sur la transparence de la vie publique et à d'autres infractions. Il en va ainsi, par exemple, lorsqu'un bien a été dissimulé à la fois à la Haute Autorité et à l'administration fiscale. En effet, de tels faits sont susceptibles de constituer l'infraction de fraude fiscale au sens de l'article 1741 du code général des impôts. C'est le cas notamment lorsque la Haute Autorité a connaissance de comptes bancaires détenus à l'étranger et qui n'ont pas été déclarés à l'administration fiscale.
Le contrôle d'une déclaration d'intérêts ou de situation patrimoniale peut également mettre en lumière des faits constitutifs d'une prise illégale d'intérêts, réprimée par l'article 432-12 du code pénal, lorsque le déclarant prend un intérêt quelconque dans une entreprise ou une opération dont il est chargé d'assurer la surveillance ou l'administration en tant que responsable public.
Au-delà de la prise illégale d'intérêts, les contrôles menés peuvent attirer l'attention du collège sur des faits susceptibles de constituer des actes de corruption, de trafic d'influence ou de favoritisme.
Les contrôles menés sur les déclarations de situation patrimoniale pourraient également révéler des faits relatifs aux délits d'abus de confiance ou d'abus de bien social. Il en irait ainsi du dirigeant d'une société ou d'une association, par ailleurs déclarant auprès de la Haute Autorité, qui utiliserait les fonds de cet organisme à des fins étrangères à son objet social, notamment en vue de son propre enrichissement.
Les infractions à la probité publique sont, pour la plupart d'entre elles, des infractions instantanées, c'est-à-dire que le délai de prescription commence à courir le jour où elles sont commises, même si leurs effets peuvent se prolonger dans le temps. Toutefois, lorsqu'elles impliquent plusieurs actes successifs de la part de leur auteur, le point de départ du délai de prescription est le jour du dernier acte : par exemple, lorsqu'une prise illégale d'intérêts résulte d'opérations successives de la part d'un élu local, comme la modification d'un plan local d'urbanisme, puis la vente d'un terrain communal et enfin la délivrance d'un permis de construire, c'est à la date du dernier acte administratif qu'est déclenché le délai de prescription. En outre, la Cour de cassation considère que lorsque la commission d'un délit a été dissimulée, ce qui se produit souvent avec les infractions en matière de probité publique, le point de départ du délai de prescription est différé au jour où l'infraction a été découverte (114).

Ce contrôle est rendu d'autant plus complexe que la Haute Autorité ne dispose pas, pour ces déclarations, d'un avis systématique de l'administration fiscale. Ce dernier n'est en effet prévu que pour les membres du Gouvernement et du Parlement. Le contrôle de ces déclarations devra donc être conduit sans qu'il soit possible d'effectuer un premier ciblage à l'aide d'éléments extérieurs (115). C'est uniquement lorsque l'instruction d'une déclaration fait apparaitre des difficultés que la Haute Autorité peut solliciter, au cas par cas, l'administration fiscale pour qu'elle lui communique des informations en sa possession ou mette en œuvre son droit de communication à l'égard d'un tiers. Il en résulte que la Haute Autorité doit procéder elle-même au premier examen de ces déclarations, alors même qu'elle ne dispose pas des outils lui permettant d'évaluer les biens immobiliers déclarés ou de connaître la liste des comptes bancaires détenus (116).

2. Les principales étapes du contrôle
2.1. La mise en œuvre de contrôles systématiques

La Haute Autorité effectue trois types de contrôles sur les déclarations.
Le contrôle formel
Comme pour les membres du Gouvernement et du Parlement, les déclarations adressées à la Haute Autorité par les déclarants de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 font l'objet, dès leur réception, d'un contrôle formel destiné en priorité à rechercher si l'intéressé est bien soumis aux obligations déclaratives, à vérifier qu'il a adressé la ou les bonnes déclarations et à s'assurer qu'il n'y a aucune omission flagrante dans la déclaration (pages manquantes ou rubriques vides par exemple).
Ce contrôle formel a vocation à être systématiquement effectué à la réception tant des déclarations de situation patrimoniale que des déclarations d'intérêts, soit sur environ 6 000 déclarations chaque année.
L'identification rapide des conflits d'intérêts
Comme indiqué précédemment, la détection des conflits d'intérêts qui peuvent résulter des éléments évoqués dans une déclaration doit être rapide afin que cette situation ne s'installe pas dans le temps. Il importe donc que la Haute Autorité puisse assurer une identification systématique de ces situations à l'occasion de leur réception. Ceci représente environ 3000 déclarations à analyser chaque année.
La vérification de la variation de situation patrimoniale à l'issue des fonctions
Les lois du 11 octobre 2013 donnent pour mission à la Haute Autorité de contrôler l'absence de variation inexpliquée de patrimoine entre le début et la fin du mandat ou des fonctions (117). Elle consiste dans le rapprochement des informations contenues dans des déclarations successives.

L'examen des déclarations initiales de patrimoine déposées sur le fondement des dispositions transitoires ne comprend pas d'analyse de la variation de situation patrimoniale, sauf si cette dernière éclaire l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité des déclarations déposées.

Ce contrôle sera effectué systématiquement à la réception de la déclaration de fin de fonctions et constituera un outil d'aide à l'orientation des contrôles plus approfondis. En effet, il est incontestable que si l'étude de la variation de patrimoine fournit des éléments sur la composition et l'évolution du patrimoine, elle ne permet pas, à elle seule, la détection d'infractions pénales, dans la mesure où elle ne retrace que des informations fournies par le déclarant. La simple analyse comptable des données comprises dans les déclarations successives ne peut donc constituer qu'un premier acte d'analyse du dossier. Le fait que l'ancienne Commission pour la transparence financière de la vie politique n'ait pas eu la possibilité d'aller au-delà de cette première analyse explique ainsi pour partie les entraves dont elle a souffert pour mener plus efficacement ses actions de contrôle.
La mise en œuvre de cet objectif de contrôle implique la réalisation et l'examen de 3 000 variations de situation patrimoniale par an. A terme, la dématérialisation des éléments déclarés pourrait grandement simplifier ce travail de comparaison en l'automatisant en partie.

2.2. La priorisation des contrôles approfondis

Ces trois contrôles, pour nécessaires qu'ils soient, ne sont pas suffisants. En effet, l'expérience de la vérification des déclarations des ministres et des parlementaires montre que seul un examen approfondi des déclarations, appuyé sur des recherches effectuées grâce aux moyens d'enquête de la Haute Autorité, est en mesure de mettre au jour des situations pénalement répréhensibles, qui demeurent invisibles parce que dissimulées au premier abord.
Il est donc essentiel de mettre en œuvre des contrôles approfondis des déclarations (de situation patrimoniale comme d'intérêts). Ces derniers nécessitent toutefois des moyens importants, notamment humains, car ils impliquent de rechercher les informations pertinentes et d'échanger avec le déclarant. On peut donc estimer à environ un millier le nombre de dossiers pouvant être contrôlé chaque année de manière approfondie, en l'état des ressources de la Haute Autorité. Un contrôle systématique étant impossible, il est nécessaire de définir une méthode pour identifier les dossiers à contrôler de manière prioritaire sachant qu'aucune information, en dehors des déclarations, ne permet de guider le choix de la Haute Autorité.
Afin de définir les déclarations dont l'examen devra être réalisé en priorité, trois critères peuvent être retenus afin d'identifier, parmi les milliers de déclarations reçues, celles qui sont les plus susceptibles de poser des difficultés :

- le contrôle formel permettra d'identifier les déclarations qui n'ont pas été effectuées dans les délais légaux ou qui étaient visiblement lacunaires ou erronées (absence de valeurs vénales, aucun compte bancaire…). Ces déclarations seront contrôlées par priorité ;
- il en ira de même de l'examen de la variation de situation patrimoniale, systématiquement effectué, qui, s'il a fait apparaître des anomalies, pourra motiver un approfondissement des investigations, notamment en cas de variation inexpliquée du patrimoine ;
- l'exploitation des informations extérieures, par exemple des signalements de la part d'associations agréées ou des électeurs, pourront également motiver le contrôle au fond des déclarations.

(63) L'article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 dispose en effet que " tout membre du Gouvernement, à compter de sa nomination, fait l'objet d'une procédure de vérification de sa situation fiscale, dans les conditions prévues au titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l'impôt de solidarité sur la fortune. Cette procédure est placée sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique .
(64) J.-J. Urvoas, rapport n° 1108 et 1109 du 5 juin 2013, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi organique et le projet de loi relatifs à la transparence de la vie publique, p. 226.
(65) Il ressort des débats parlementaires relatifs à la loi du 11 octobre 2013 précitée que ce contrôle implique notamment que la Haute Autorité doit être la seule institution informée des investigations menées et des éventuelles suites du contrôle. En effet, des amendements qui tendaient à préciser que cette information devait s'effectuer par l'intermédiaire du ministre du budget ont été rejetés lors des débats à l'Assemblée nationale.
(66) Sur le fondement des dispositions du décret n° 2014-386 du 29 mars 2014 relatif à la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement.
(67) Comme le prévoit déjà l'article 22 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 s'agissant d'éventuels manquements des membres du gouvernement aux obligations déclaratives.
(68) La démission, quelques jours après sa nomination, d'un secrétaire d'Etat au mois de septembre 2014, du fait de l'existence d'un arriéré fiscal, démontre l'utilité d'un contrôle préalable apte à offrir aux chefs de l'exécutif une parfaite information sur la situation des personnes pressenties.
(69) Articles LO 135-2 du code électoral et 5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
(70) Les élections sénatoriales devant avoir lieu en septembre 2014, seule la moitié des sénateurs était, dans les faits, concernée par ce premier contrôle.
(71) Cf. infra pour la description des décisions de la Haute Autorité.
(72) Articles LO 135-3 du code électoral et 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
(73) L'application est accessible en ligne sur le site internet de la DGFiP. Cf. encadré infra.
(74) Qui est également une base de données utilisée par le DGFiP.
(75) Du fait de la maintenance inégale de ce fichier par les établissements bancaires, il n'est pas rare que des comptes semblant omis dans les déclarations soient en fait des comptes clôturés.
(76) Articles LO 135-3 du code électoral et 6 de la loi du 11 octobre 2013 précitée.
(77) Article L. 52-12 du code électoral.
(78) Polynésie française, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna.
(79) Il résulte en effet de l'article 16 de la loi organique du 11 octobre 2013 que " pour l'application de la présente loi, les références à la législation et à la réglementation fiscales s'entendent, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, comme visant la législation et la réglementation applicables localement./ L'administration fiscale compétente localement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie peut être sollicitée par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans les mêmes conditions que l'administration fiscale compétente au niveau national .
(80) Article 23 du règlement général de la Haute Autorité.
(81) Un rapporteur est systématiquement désigné pour examiner les déclarations des membres du Gouvernement, pratique désormais inscrite à l'article 21 du règlement général de la Haute Autorité.
(82) Article 22 du règlement général.
(83) Articles LO 135-2 du code électoral et 5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
(84) Seules sont prises en compte les transmissions effectuées sur le fondement des infractions aux lois relatives à la transparence de la vie publique. D'autres transmissions ont pu être effectuées pour des déclarations déposées avant l'entrée en vigueur des lois du 11 octobre 2013.
(85) Ce qui se produit souvent lors du décès de l'un des parents, l'autre parent continuant d'occuper le bien au titre de son usufruit.
(86) Articles LO 135-1 du code électoral et 4 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
(87) S'agissant des dispositions transitoires, les déclarations sont à compléter à la date de la déclaration et, en tout état de cause, au plus tard à la date limite de déclaration.
(88) Voir en ce sens le bulletin officiel des finances publiques consacré à la notion de valeur vénale.
(89) La Cour de cassation juge en effet que " sauf dans les cas où, en raison de la singularité du bien, toute comparaison est impossible, la valeur vénale réelle d'un bien doit être établie par la comparaison de cessions, à l'époque de la mutation, de biens intrinsèquement similaires , Cass. Com. 10 décembre 2013, n° 12-28421.
(90) Cf. supra, Partie 1 pour la présentation de ce téléservice.
(91) Approuvé, s'agissant des administrations, par un arrêté du 21 octobre 2009.
(92) Sur l'open data, cf. supra, Partie 2.
(93) Voir en ce sens les articles LO 135-1 du code électoral et 4 de la loi du 11 octobre 2013 précitée.
(94) Article 389-5 du code civil : " Même d'un commun accord, les parents ne peuvent ni vendre de gré à gré, ni apporter en société un immeuble ou un fonds de commerce appartenant au mineur, ni contracter d'emprunt en son nom, ni renoncer pour lui à un droit, sans l'autorisation du juge des tutelles .
(95) Article 885 E du code général des impôts : " L'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune est constituée par la valeur nette, au 1er janvier de l'année, de l'ensemble des biens, droits et valeurs imposables appartenant aux personnes visées à l'article 885 A, ainsi qu'à leurs enfants mineurs lorsqu'elles ont l'administration légale des biens de ceux-ci. .
(96) Seules les procédures fiscales engagées par la DGFiP dans le cas des membres du gouvernement sont communiquées à la Haute Autorité, ces dernières étant placées sont sa responsabilité.
(97) En effet, ce service reçoit, en application de l'article L. 561-27 du code monétaire et financier, " à l'initiative des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organismes mentionnés à l'article L. 134-1 du code des juridictions financières et de toute autre personne chargée d'une mission de service public, toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission ou les obtient de ceux-ci à sa demande .
(98) Cette obligation est prévue par le décret n° 2014-747 du 1er juillet 2014 portant application de l'article 8 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatif à la gestion des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et par les présidents et membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique.
(99) Sur ces demandes d'avis, cf. infra, partie IV.
(100) Cf. infra 2.3.
(101) Ibid.
(102) Article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
(103) CE, 31 juillet 2009, M. Choi, n° 299959.
(104) CE, 11 février 2011, Société Aquatrium, n° 319828.
(105) CAA Lyon, 5 avril 2012, Commune de Valence, n° 10 LY02196.
(106) CE, 31 juillet 2009, M. Choi, n° 299959.
(107) CE, 25 juin 2003, M. Sanchez, n° 235118.
(108) CAA Paris, 12 mars 2012, M. El Beze, n° 10 PA01998.
(109) Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, p. 18.
(110) Article 10 de la loi n° 2013-907 précitée.
(111) Conseil Constitutionnel, décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013.
(112) Cf. supra. Partie II pour la liste des personnes concernées.
(113) Article 26 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée.
(114) Voir par exemple, s'agissant du délit de corruption, Cass. Crim., 6 mai 2009, n° 08-84. 107.
(115) L'accès aux applications principales de l'administration fiscale précédemment évoqué permettrait de résoudre en partie cette difficulté.
(116) Les ordres de grandeur pour ce contrôle sont totalement différents de ceux déjà expérimentés par la Haute Autorité. En effet, on peut estimer qu'environ 3000 déclarations de situation patrimoniale et 3000 déclarations d'intérêts seront reçues, en moyenne, chaque année, par la Haute Autorité, chiffre à mettre en relation avec les 1000 déclarations de situation patrimoniale contrôlées entre juin 2014 et juin 2015, qui, compte tenu des effectifs de la Haute Autorité ne peut pas être accru de manière significative. Il n'est par ailleurs pas à exclure que le champ de la Haute Autorité soit substantiellement accru par les projets de loi actuellement en discussion au Parlement. Il n'est donc pas inutile de rappeler que l'efficacité des contrôles menés par la Haute Autorité sur l'ensemble de son champ dépendra des moyens tant humains que juridiques qui lui seront dédiés.
(117) Article 7 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.


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