Arrêté du 15 septembre 2014 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine relatif au nouveau programme national de renouvellement urbain en vue de la signature par l'ANRU des contrats de ville et des protocoles de préfiguration des projets

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ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2014/9/15/VJSV1418371A/jo/article_snum2


1.1. Le portage du projet


Conformément à l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de politique de la ville est en charge de l'élaboration et de la coordination du contrat de ville. A ce titre, il est le porteur de la stratégie globale et de sa déclinaison dans chaque projet de renouvellement urbain.
Sur le territoire de sa commune, le maire est chargé dans le cadre de ses compétences de la mise en œuvre du contrat de ville et du projet de renouvellement urbain.
Le président de l'EPCI et le maire de la commune concernée, ou leurs représentants, présentent conjointement à l'agence le projet de renouvellement urbain déclinant les orientations du contrat de ville.


1.2. La diversité du partenariat et la mobilisation des acteurs privés


La richesse et la qualité du partenariat réuni pour la définition de la programmation et la mise en œuvre des projets de renouvellement urbain sont essentielles pour leur réussite. Ce partenariat doit être fédéré par le porteur de projet. Il doit intégrer et mobiliser, outre les maîtres d'ouvrage, notamment les organismes HLM, les représentants des habitants et de la société civile, les collectivités territoriales (conseil régional, conseil général) et les autres partenaires financiers du projet (CDC, Action Logement…). Il s'attache à associer tout acteur pouvant contribuer à la qualité du projet, tels que les acteurs du monde économique (notamment les chambres consulaires), les autorités organisatrices de la mobilité, etc.
La mobilisation des acteurs privés, notamment des investisseurs privés, doit constituer un atout supplémentaire pour la requalification des quartiers et le renforcement de leur attractivité économique et résidentielle.
Le préfet de département, acteur majeur du contrat de ville et délégué territorial de l'agence, participe au pilotage et au suivi du projet de renouvellement urbain, et appuie le porteur de projet notamment par la mobilisation de ses différents services.


1.3. La participation des habitants - la coconstruction du projet


Les habitants et usagers du quartier sont partie prenante du projet de renouvellement urbain, ils sont associés à toutes ses étapes, dans une dynamique de coconstruction : partage du diagnostic préalable, élaboration du projet, suivi des réalisations, évaluation des résultats du projet. Des représentants des conseils citoyens mis en place dans le cadre des contrats de ville participent aux instances de pilotage du projet de renouvellement urbain.
En s'appuyant notamment sur les conseils citoyens et les maisons du projet, et en cohérence avec les orientations du contrat de ville, le porteur de projet prévoit les moyens nécessaires pour soutenir le dialogue participatif sur les quartiers et reconnaître la maîtrise d'usage des habitants.


1.4. Les dispositions d'évaluation


La mesure des impacts du projet de renouvellement urbain est indispensable pour évaluer l'atteinte des objectifs fixés et enrichir le projet en continu. Le dispositif d'évaluation, notamment les indicateurs, sont à définir dès la conception du projet urbain. Ils nourrissent le dispositif d'évaluation mis en place dans le cadre du contrat de ville et constituent un appui pour le pilotage du projet intégré.


2. Le périmètre des projets


L'agence intervient dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville définis par le décret visé au II de l'article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014.
Elle concentre prioritairement ses moyens dans les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants, inscrits dans l'arrêté ministériel visé au II de l'article 9-1 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003.
Conformément au I de l'article 9-1 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, si la requalification des quartiers prioritaires le nécessite, l'agence peut financer des interventions conduites à proximité de ces quartiers. Pour toutes les demandes d'intervention en dehors du périmètre du quartier, le caractère indissociable et nécessaire à la requalification du quartier devra être démontré par le porteur de projet.
L'ANRU veillera à la cohérence du projet proposé avec les orientations urbaines engagées ou envisagées sur les secteurs limitrophes au quartier.
En outre, conformément au même I de l'article 9-1 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, la production de logements locatifs sociaux financée par l'agence s'effectue dans les unités urbaines auxquelles appartiennent les quartiers concernés par le NPNRU.


3. La qualité du projet urbain et la clause du territoire le plus favorisé


L'agence est particulièrement vigilante à la qualité et à l'ambition des projets proposés ainsi qu'à la prise en compte des spécificités du territoire. Les porteurs de projet, en lien avec l'ensemble de leurs partenaires, doivent s'appuyer sur une approche multicritères pour la réalisation du diagnostic urbain et la conception du projet et fixer des priorités adaptées au contexte et enjeux locaux. Pour cela, les collectivités sont invitées à s'appuyer sur la démarche EcoQuartier initiée par l'Etat, notamment son référentiel adapté au renouvellement urbain. Le porteur de projet doit fixer avec ses partenaires des cibles quantitatives et qualitatives liées aux objectifs prioritaires retenus pour le projet. Les nouveaux projets de renouvellement urbain intègrent, pour fixer le niveau d'ambition de ces objectifs, un principe d'action nouveau : la clause du territoire le plus favorisé.
En pratique, dans le cadre des nouveaux projets de renouvellement urbain l'ensemble des partenaires locaux sont appelés à comparer la situation des quartiers cibles avec les territoires les plus favorisés de l'intercommunalité, notamment en identifiant leurs atouts, et à entreprendre une fertilisation croisée entre les deux territoires. Pour ce faire, les projets de renouvellement urbain doivent rechercher l'excellence, en particulier dans trois domaines : la qualité environnementale ; la ville connectée et la stimulation de l'activité économique et de l'emploi.


3.1. La cohérence de la programmation urbaine avec le projet territorial intégré du contrat de ville


Le projet de renouvellement urbain est l'un des leviers pour atteindre les objectifs stratégiques du contrat de ville, en articulation avec les autres axes du projet intégré. Il doit donc constituer une réponse au diagnostic global et s'inscrire dans la stratégie développée dans le contrat de ville.
L'agence apprécie cette réponse au travers de la programmation urbaine proposée. La programmation habitat, les services et équipements projetés (sociaux, scolaires, culturels et sportifs…), les activités économiques prévues, doivent répondre aux besoins identifiés et aux ambitions d'attractivité fixées dans le contrat de ville.
De plus, il est nécessaire d'assurer une cohérence entre le projet de renouvellement urbain, les actions du contrat de ville et les dispositifs associés. Plusieurs enjeux feront l'objet d'une vigilance toute particulière de l'agence : le projet de fonctionnement des équipements, notamment scolaires et périscolaires ; le développement économique et l'accès à l'emploi des habitants du quartier ; l'amélioration de la sécurité et la tranquillité publique.


3.2. Les objectifs incontournables des projets


Compte tenu de la forte spécialisation de ces quartiers et des dysfonctionnements urbains qui y perdurent, l'agence portera une attention particulière, dans l'instruction des dossiers, à la prise en compte des objectifs incontournables suivants :
Augmenter la diversité de l'habitat
La diversité de l'habitat (statuts, typologie des bâtiments et des logements) doit être recherchée pour favoriser les parcours résidentiels positifs, répondre aux attentes des habitants et permettre l'accueil de catégories de populations différentes. Elle peut être mise en œuvre par la construction de logements privés (y compris en accession sociale) mais aussi au sein du parc de logement locatif social.
Adapter la densité du quartier à son environnement et aux fonctions urbaines visées
Les projets de renouvellement urbain doivent favoriser une ville plus compacte, contribuer à améliorer l'efficience des services, des commerces et des transports et à lutter contre l'étalement urbain. La densité urbaine doit être privilégiée dans les quartiers les mieux situés, les mieux desservis. En revanche, certaines situations, telle que la déprise du marché de l'habitat, peuvent justifier de dédensifier le quartier et d'envisager le resserrement urbain.
Favoriser la mixité fonctionnelle et consolider le potentiel de développement économique
Une offre diversifiée et qualitative en équipements publics, en services et commerces de proximité participe à la qualité résidentielle des quartiers, elle doit être améliorée pour répondre aux besoins des habitants actuels et futurs. Dans les quartiers où une démarche de consolidation économique est engagée, il s'agit de créer des conditions favorables au maintien et au développement d'activités économiques, dont le commerce et l'artisanat.
Renforcer l'ouverture du quartier et la mobilité des habitants
Les projets doivent contribuer à l'intégration des quartiers dans leur environnement et faciliter les déplacements et l'accessibilité des habitants et usagers du quartier, en particulier par l'amélioration et la diversification des modes de transport (pistes cyclables, transports collectifs, liaisons piétonnes).
Viser l'efficacité énergétique et contribuer à la transition écologique des quartiers
Les enjeux énergétiques (performance des bâtiments et approvisionnement en chaleur renouvelable notamment) doivent être appréhendés à l'échelle du quartier pour mieux prioriser les interventions et optimiser la maîtrise des charges des habitants. De manière générale, une approche environnementale globale est attendue pour limiter la consommation des ressources (eau, déchets…) et favoriser l'adaptation aux changements climatiques.
Réaliser des aménagements urbains et des programmes immobiliers de qualité prenant en compte les usages, les enjeux de gestion et de sureté et anticipant les évolutions et mutations futures
Les enjeux liés au fonctionnement social du quartier et sa gestion doivent être pleinement intégrés dès la définition du projet et la conception des espaces. Les projets doivent créer les conditions favorables à l'évolution des bâtiments et des espaces extérieurs, notamment par la mise en place d'un parcellaire mutable, pour une meilleure adaptation aux besoins des habitants et aux évolutions des usages. L'intervention sur le bâti existant doit servir une stratégie patrimoniale différenciée s'appuyant sur une analyse multicritères de la situation et du potentiel de chacun des bâtiments dans leur contexte urbain.
Ces objectifs incontournables doivent guider la définition du projet de renouvellement urbain et son articulation avec le projet territorial intégré du contrat de ville et les politiques de développement urbain durable de l'agglomération.


3.3. L'articulation entre le projet de renouvellement urbain et les politiques de développement urbain durable d'agglomération


Les projets de renouvellement urbain participent, en fonction des atouts et contraintes des quartiers, aux stratégies de développement urbain durable des agglomérations. L'agence apprécie la cohérence entre la programmation urbaine et les principaux outils de planification et de programmation (PLH, PLU, PDU, Agenda 21, plan climat énergie territorial…).
L'agence est plus particulièrement vigilante aux enjeux suivants :


- le niveau de reconstitution de l'offre de logements locatifs sociaux démolis et sa composition (PLAI, PLUS…) doivent être compatibles avec les besoins structurels en logements locatifs sociaux fixés par les PLH. Il s'appuie sur une analyse fine du marché local de l'habitat ;
- l'articulation avec les problématiques d'habitat privé en difficultés (copropriétés dégradées et lutte contre l'habitat indigne) ;
- la localisation de la reconstitution de l'offre est à déterminer en fonction des objectifs de diversification résidentielle dans les quartiers et de rééquilibrage géographique à l'échelle de l'agglomération fixés par les PLH, notamment en ce qui concerne les logements à bas loyers. Elle doit également être réalisée à proximité des zones d'emploi et d'animation des villes, des transports, et doit contribuer à limiter l'étalement urbain ;
- la cohérence entre le projet urbain proposé et les objectifs de développement et de diversification des modes de déplacement fixés par le PDU, notamment en ce qui concerne les modes actifs (vélo, marche…) et la place de la voiture dans les quartiers ;
- le projet de renouvellement urbain doit répondre aux objectifs des politiques environnementales développées à l'échelle des agglomérations en termes de limitation des risques et nuisances, de transition écologique et de lutte contre la précarité énergétique. Il doit permettre de limiter la consommation des ressources et participer au développement des filières locales ;
- le projet urbain doit également prendre en compte la transition numérique et faciliter le déploiement des réseaux à très haut débit.


3.4. La qualité de la composition urbaine


Au-delà de la programmation urbaine, l'agence apprécie la qualité de la composition urbaine proposée en lien avec les objectifs incontournables. Elle s'attache plus particulièrement à la stratégie spatiale retenue, aux formes architecturales et à la qualité paysagère envisagées. Elle analyse notamment :


- le traitement proposé pour les secteurs à enjeux et les lieux de centralité ;
- la cohérence de l'armature urbaine : la hiérarchisation des espaces et de la trame viaire, la clarification et la mutabilité du foncier ;
- l'intégration du quartier dans son environnement urbain : le traitement des franges du quartier et des coupures urbaines, la continuité des réseaux à l'extérieur du quartier (voiries, pistes cyclables, voies piétonnes).


4. L'accompagnement du changement


L'impact du projet de renouvellement urbain sur le fonctionnement du quartier et les conditions de vie des habitants doit être anticipé et accompagné, en articulation avec le contrat de ville et les dispositifs associés. Les conditions d'accompagnement du changement induit par le projet doivent être définies, en ce qui concerne notamment le relogement, la gestion, l'insertion et la mémoire des quartiers.


4.1. La stratégie de relogement et d'attributions


Les interventions sur les logements (démolition, requalification, changement d'usage…) peuvent induire des relogements temporaires ou définitifs. Une stratégie de relogement doit donc être définie, notamment avec les porteurs de projet, les organismes HLM, les services de l'Etat, les réservataires de logements sociaux et les associations de locataires.
Dans ce cadre, les porteurs de projets et organismes HLM conventionnant avec l'agence doivent s'engager à mettre en œuvre un processus de relogement de qualité, permettant de répondre aux besoins et aux souhaits des ménages. Ainsi, cette stratégie doit poursuivre trois objectifs principaux : offrir des parcours résidentiels positifs aux ménages, réinscrire les ménages en difficulté dans une dynamique d'insertion, contribuer à la mixité sociale.
Pour les ménages dont le relogement est rendu nécessaire par une opération financée par l'agence, cette stratégie doit :


- s'appuyer sur un diagnostic préalable ;
- fixer des objectifs en termes de qualité du relogement et encadrer l'impact financier du relogement pour les ménages ;
- préciser le dispositif d'accompagnement des ménages et les conditions de pilotage, de suivi et d'évaluation du relogement.


Cette stratégie est formalisée dans la convention partenariale intercommunale prévue à l'article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014. Dans ce cadre, l'agence sera également attentive aux objectifs de mixité sociale et d'équilibre entre les territoires à prendre en compte pour les attributions de logements sociaux définis dans cette convention, à leur cohérence avec les orientations du projet urbain et aux modalités de la coopération entre les porteurs de projet, les organismes HLM et les titulaires de droits de réservation pour mettre en œuvre ces objectifs.


4.2. Le projet de gestion


Le projet doit inclure les conditions d'amélioration du fonctionnement et de la gestion du quartier, afin de prendre en compte les usages et d'anticiper les conditions et les coûts de gestion, d'accompagner les chantiers, de favoriser l'appropriation et la pérennisation des opérations. En articulation avec les orientations du contrat de ville, la convention de renouvellement urbain intègre un projet de gestion partenarial, coconstruit avec les habitants sur la base d'un diagnostic du fonctionnement du quartier, comprenant notamment les éléments suivants :


- l'évolution des domanialités et des responsabilités de gestion ;
- les conditions d'implication des habitants et de concertation, notamment en amont de toute opération impactant les charges des locataires (travaux de résidentialisation…) ;
- l'évolution et la soutenabilité financière des modalités de gestion du quartier et l'impact sur l'organisation des gestionnaires ;
- le fonctionnement des équipements publics ;
- le dispositif de coordination, de pilotage, de suivi et d'évaluation.


4.3. La contribution du projet à l'insertion par l'économique


Le projet de renouvellement urbain applique les principes et les objectifs de la charte nationale d'insertion prévue au I de l'article 10-3 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 et approuvée par le conseil d'administration de l'agence, en articulation avec les orientations du contrat de ville en matière d'accès à l'emploi et à la formation des habitants des quartiers et de gestion des emplois et compétences.


4.4. La valorisation de la mémoire des quartiers


En cohérence avec les orientations du contrat de ville, le projet de renouvellement urbain prévoit les moyens nécessaires à la réalisation d'actions de recueil et de valorisation de l'histoire et la mémoire des quartiers, en lien avec les habitants.


5. Le pilotage opérationnel et la faisabilité du projet
5.1. La direction de projet et les moyens mobilisés


Le porteur de projet désigne un(e) directeur(rice) de projet dont la responsabilité est de piloter et d'assurer la conduite opérationnelle du projet de renouvellement urbain. Ses fonctions sont clairement affirmées par une lettre de mission et il (elle) est positionné(e) de telle manière qu'il (elle) soit légitime auprès des partenaires extérieurs et puisse mobiliser en transversalité l'ensemble des services de l'EPCI et de la ville participant à la mise en œuvre du projet de renouvellement urbain. Il (Elle) s'appuie sur des moyens dédiés internes - équipe, chargés de missions - et externes - urbaniste coordonnateur, OPCU, AMO, aménageur - et sur des outils adaptés à la conduite du projet et dimensionnés en cohérence avec ses enjeux.
Le porteur de projet met par ailleurs à disposition de la direction de projet les moyens internes ou externes dédiés à la participation des habitants et à l'accompagnement du changement inhérent au projet de renouvellement urbain.
L'agence apprécie dans le détail les moyens consacrés au pilotage et à la conduite opérationnelle du projet de renouvellement urbain, en nombre et en qualité. Elle vérifie l'efficacité du dispositif en l'expertisant si nécessaire.


5.2. L'organisation des maîtrises d'ouvrage


Chaque maître d'ouvrage contribuant au projet de renouvellement urbain a la responsabilité de mobiliser les moyens dédiés permettant de mettre en œuvre les actions dont il a la charge et d'assurer leur pérennité en cohérence avec le projet de gestion - recrutements, recours à une aide extérieure ou restructuration interne.
L'agence estime la capacité de chaque opérateur à tenir ses engagements en l'expertisant si nécessaire.


5.3. La faisabilité et l'implication financières des partenaires locaux


Le projet de renouvellement urbain implique tous les partenaires locaux concernés, au premier rang desquels les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Ils sont amenés à mobiliser leur capacité d'investissement en tant que maîtres d'ouvrage et apportent leur concours financier direct ou indirect. Les crédits de droit commun doivent être sollicités en priorité, les crédits de l'agence intervenant en complément. La convention de renouvellement urbain les engage financièrement sur le montant et la programmation pluriannuelle de leur participation et la soutenabilité des actions prévues.
Dans une approche en coût global, le porteur de projet s'assure du réalisme opérationnel et financier de ces engagements (en investissement et en fonctionnement). Il cherche à optimiser le plan de financement et les montages financiers, en mobilisant notamment les recettes générées par le projet et l'investissement privé. Il conduit pour cela l'ensemble des études de faisabilité financière nécessaires.
L'agence veille à la cohérence de ces engagements préalablement à la signature de la convention de renouvellement urbain.
Lorsque la situation financière de la commune, ou de l'EPCI, maître d'ouvrage le justifie, ou que l'investissement à sa charge s'avère très important au regard de ses capacités financières, l'agence demande une analyse approfondie de soutenabilité financière. Celle-ci doit être menée lors de l'instruction du projet, en amont de la signature de la convention de renouvellement urbain. Elle comporte une dimension rétrospective et une dimension prospective, et porte tant sur la section d'investissement que sur celle de fonctionnement. Elle peut, en lien avec la commune ou l'EPCI, être menée par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), dans le cadre du partenariat signé entre l'agence et la DGFiP. Elle permet à l'agence d'alerter le porteur de projet sur la soutenabilité des investissements engagés et de lui apporter un support pour interroger et optimiser les montages opérationnels et financiers envisagés. Cette appréciation de la soutenabilité n'est pas définitive et doit faire l'objet d'un suivi et d'une actualisation réguliers au cours de la mise en œuvre de la convention de renouvellement urbain.


5.4. Le caractère opérationnel du projet et le réalisme de son calendrier de réalisation


Le porteur de projet doit mener en collaboration avec les maîtres d'ouvrage les études préalables garantissant le caractère opérationnel du projet de renouvellement urbain et le réalisme du calendrier de réalisation. Il anticipe les modifications nécessaires des dispositifs réglementaires (PLU), identifie et gère les contraintes opérationnelles (diagnostics réseaux, amiante, etc.), mobilise les procédures juridiques d'urbanisme opérationnel et de domanialité adéquates (ZAC, DUP, etc.), y compris dans leur caractère coercitif.
L'agence évalue la pertinence du calendrier qui constitue un engagement contractuel de la convention de renouvellement urbain signée.


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