Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009

Chemin :




Article
ELI: Non disponible

Enfin, le Comité a pris acte des propositions qui tendent à rapprocher les structures par le biais d'une unification des organes délibérants de la région et du département. Selon ce scénario, qui pose la question des modes de scrutin et de la circonscription électorale à retenir, tout ou partie des conseillers généraux siégeraient également au conseil régional.
Le Comité a porté sa réflexion sur les avantages et les inconvénients de chacun de ces scénarios et sur leur faisabilité au regard des textes et principes constitutionnels en vigueur. Il en a retiré que des changements importants étaient possibles, leur caractère souhaitable, sinon impératif, se déduisant du constat auquel il a procédé.
Face à cet ensemble à la fois divers et rigidifié par l'uniformité de statuts parfois anciens, le Comité s'est convaincu sans peine d'une double nécessité, que commandent les solutions à apporter aux problèmes liés aux finances locales et à la répartition des compétences : il n'est que temps de porter remède aux inconvénients nés du trop grand nombre de communes, de conduire à son terme le processus de l'intercommunalité et de faire des grandes villes françaises de véritables métropoles ; le moment est venu de rapprocher le département et la région.
Mais le Comité se serait imparfaitement acquitté de sa mission s'il n'avait également dressé le tableau des questions posées par les collectivités à statut particulier que sont la Corse, les départements et régions d'outre-mer et la région d'Ile-de-France.




D. ― LES CAS PARTICULIERS


1. La région Ile-de-France


Peuplée de plus de 11,5 millions d'habitants en 2006, soit 18,3 % de la population française, la région Ile-de-France regroupe huit départements, 1 281 communes et 106 groupements de communes à fiscalité propre, sur une surface de quelque 12 000 km², à laquelle ne sont inférieures que l'Alsace et la Corse. Première région française par sa population et son PIB, supérieur à 500 milliards d'euros en 2006, elle est aussi, d'après les dernières estimations, la première région d'Europe. En termes de PIB, l'agglomération parisienne se situe au quatrième rang mondial, ex aequo avec Chicago, derrière Tokyo, New York et Los Angeles, mais devant Londres.
Etant observé qu'au sein de la région Ile-de-France l'aire urbaine parisienne rassemble, y compris la ville de Paris, dont les limites actuelles ont été définies par la loi du 16 juin 1859, une population de 11,8 millions d'habitants, au premier rang des aires urbaines françaises, devant Lyon, Marseille, Lille et Toulouse, il est à noter que l'organisation administrative de la région présente de fortes spécificités.
La première d'entre elles tient à ce que la région capitale est le siège de très nombreuses administrations de l'Etat, avec cette particularité que certaines communes y sont privées d'une partie de leurs compétences au profit des services déconcentrés de l'Etat ou de certains établissements publics. C'est ainsi que, dans les départements dits de la " petite couronne " (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), l'autorité préfectorale est seule chargée de la police de la voie publique sur les routes à grande circulation et qu'à Paris le préfet de police est chargé, outre ses compétences réglementaires spécifiques, de l'ordre public, avec une compétence étendue aux départements de la petite couronne pour ce qui concerne les incendies, les secours et la gestion des effectifs et des moyens des services de police.
La deuxième particularité de la région Ile-de-France est que celle-ci exerce, à l'inverse, en tant que collectivité locale, des compétences plus vastes que les régions de droit commun. Ainsi joue-t-elle un rôle de coordination en matière d'équipements collectifs, d'espaces verts, de transports, avec le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), dans lequel la région tient dorénavant un rôle prépondérant, et de circulation, et adopte-t-elle, à cette fin, le schéma directeur régional d'Ile-de-France (SDRIF), prévu par l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme.
La troisième particularité de la région capitale résulte, compte tenu de l'ampleur des problèmes posés, de l'insuffisante coordination entre les départements qui la composent. L'organisation actuelle des départements résulte de la loi du 10 juillet 1964, qui a remplacé les départements de la Seine, de Seine-et-Oise et de Seine-et-Marne par huit départements nouveaux et a créé le district de Paris qui constituait, sous l'autorité de Paul Delouvrier, une circonscription d'administration de l'Etat. Le district de Paris a depuis lors disparu.
Le tableau qui suit illustre la dimension financière de ce morcellement administratif, dans la mesure où il fait apparaître les déséquilibres existant entre les départements de Paris et de la petite couronne en matière de ressources.


Tableau n° 11 ― Les ressources des départements de Paris et de la petite couronne en 2007 (M€)


DÉPARTEMENT
DGF
DMTO
TH
TFPB
TFPNB
TP
TOTAL
Département de Paris (43)
25,8
790,0
101,8
0,0
0,0
0,0
917,6
Hauts-de-Seine
264,1
407,0
162,2
161,6
595,1
265,3
1 855,3
Seine-Saint-Denis
271,3
164,0
114,0
174,4
872,1
295,9
1 891,7
Val-de-Marne
223,9
200,0
121,8
144,8
425,1
168,1
1 283,7
Total
785,1
1 561,0
499,8
480,8
1 892,3
729,3
5 948,3

(43) La Ville de Paris a un budget de l'ordre de 7 Md€.

Quatrième caractéristique de l'Ile-de-France, l'intercommunalité n'y tient qu'une place modeste. Avec 106 intercommunalités à fiscalité propre qui regroupent 5,85 millions d'habitants, la coopération intercommunale est, en Ile-de-France, inachevée, même si elle a un peu progressé depuis 1999. Elle ne concerne que 70 % des communes de la région ― et notamment pas la ville de Paris ― et seulement la moitié de la population, comme l'illustre le tableau suivant.


Tableau n° 12 ― L'intercommunalité en Ile-de-France


DÉPARTEMENTS
COMMUNES
COMMUNAUTÉ
de communes
SYNDICATS
d'agglomération nouvelle
COMMUNAUTÉS
d'agglomération
Nombre
Communes
Nombre
Communes
Nombre
Communes
Paris
1
Hauts-de-Seine
36
1
2
5
21
Seine-Saint-Denis
40
1
3
2
10
Val-de-Marne
47
2
8
4
19
Essonne
196
9
97
1
4
8
50
Yvelines
262
13
119
2
19
Val-d'Oise
185
13
120
5
32
Seine-et-Marne
514
33
312
3
19
3
47
Total
1 281
72
661
4
23
29
198

Plusieurs raisons sont avancées pour expliquer ce retard : le poids de la ville de Paris, dont la coopération avec les autres collectivités locales de la région est peu institutionnalisée pour des raisons historiques, administratives et politiques ; la taille moyenne des communes limitrophes de Paris, qui limiterait, pour elles, l'intérêt d'un regroupement ; l'existence de grands Syndicats intercommunaux et interdépartementaux chargés de services publics locaux de grande ampleur, tels le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), le Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l'agglomération parisienne (SYCTOM), le Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération (SIAPP), le Syndicat des eaux de l'Ile-de-France (SEDIF) ou encore le Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC) ; l'existence, enfin, d'organismes publics qui interviennent également à divers titres sur le territoire de la région, tels la RATP ou l'Etablissement public d'aménagement de la Défense.
Si l'on compare la situation de l'aire urbaine parisienne à celle du " Grand Londres " ou à celle de Berlin, on est frappé de constater l'empilement des structures, le grand nombre des instances délibérantes et l'insuffisance, à des degrés variables, de la coordination au sein de cet ensemble dans des domaines aussi cruciaux pour la population et les entreprises que ceux du logement, des transports, de l'urbanisme et de l'attractivité économique. Il en résulte, pour les habitants de l'Ile-de-France, des conditions de vie de moins en moins bien admises, on ne saurait trop y insister. Cela se vérifie dans le domaine des transports, dont le fonctionnement, les infrastructures et les équipements ne sont qu'imparfaitement adaptés aux besoins de la population ; cela est vrai en matière de logement et de sécurité avec des conséquences presque caricaturales en termes de ségrégation sociale entre et au sein des différentes collectivités locales.
Le Comité a pris acte de ces éléments de diagnostic et s'est efforcé de définir les objectifs que toute réforme devrait poursuivre. Il lui est apparu que la première priorité serait la simplification administrative et la limitation des coûts de fonctionnement et de coordination des structures, et que la seconde priorité serait la mise en place, pour la zone de population la plus dense de l'agglomération parisienne, d'une organisation spécifique.
Aussi a-t-il porté sa réflexion sur les deux grandes orientations retenues par les divers rapports remis ces derniers temps aux pouvoirs publics.
La première de ces orientations consisterait à trouver les voies et moyens de mieux coordonner les structures actuelles, sans en diminuer le nombre. C'est l'option privilégiée par la conférence métropolitaine mise en place en 2006. Cette initiative prise par le maire de Paris, après de longues années au cours desquelles la ville de Paris ne semblait pas porter aux communes qui l'entourent une attention suffisante, s'est transformée, sous le nom de Paris Métropole, en un Syndicat mixte regroupant les collectivités locales de la petite couronne et au-delà. Dans un premier temps, cet organisme doit engager les études devant conduire, à terme, à la gestion commune des grands projets architecturaux, urbanistiques ou de transports, sans que cette structure nouvelle ait, dans l'esprit de ses initiateurs, vocation à procéder du suffrage direct.
Une autre option obéit à la même orientation, celle qui regrouperait, autour de Paris, plusieurs communautés d'agglomération, ce qui permettrait aux communes de proche banlieue de réaliser certaines économies d'échelle.
Toujours dans le même esprit, il est enfin proposé la création d'une vaste structure intercommunale englobant la ville de Paris et qui prendrait la forme d'une communauté urbaine, dont les dirigeants pourraient, le cas échéant, être élus au suffrage direct.
Une seconde orientation vise à réduire le nombre des structures administratives.
Plusieurs scénarios ont été élaborés à cette fin.
L'un des plus ambitieux est celui décrit dans son rapport par le sénateur Dallier (44). Il consisterait à fusionner les départements de la petite couronne, de manière à mieux partager la richesse économique et à mettre en œuvre, à l'échelon idoine, les politiques d'équipement nécessaires. Cette entité nouvelle disposerait de compétences élargies par rapport aux départements de droit commun, rétrocéderait la compétence sociale aux intercommunalités et aux communes et se substituerait à elles en matière d'urbanisme.

________
(44) Rapport d'information de M. Philippe Dallier, fait au nom de l'Observatoire de la décentralisation sur les perspectives d'évolutions institutionnelles du Grand Paris, Sénat, avril 2008.


Liens relatifs à cet article