Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009

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Il en résulte une situation insolite, caractérisée par l'augmentation continue, depuis 1982, de la part de l'Etat dans la fiscalité directe locale. En effet, si l'on excepte, pour les années 2003 et 2004, l'incidence comptable de l'inclusion dans la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la compensation par l'Etat de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle décidée par la loi de finances pour 1999, on constate que la part de l'Etat dans la prise en charge des quatre impositions directes locales n'a cessé de croître depuis que la décentralisation a été entamée. Ce paradoxe se traduit par le triplement de la part de l'Etat pour la taxe d'habitation entre 1982 et 2006, et par son quintuplement pour la taxe professionnelle au cours de la même période. Au total, les dégrèvements et les compensations d'exonérations représentent, selon les années, de l'ordre du quart du produit de la fiscalité directe locale.
Le Comité n'a pu manquer de relever que cette tendance était liée à l'échec de tous les projets de réforme des bases mêmes d'imposition : rejet des projets de création d'une assiette de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée dont, en dernier lieu, celui présenté en 2005 par la commission Fouquet ; rejet du projet de création d'une taxe départementale sur le revenu en 1991 ; refus d'incorporer dans les rôles d'imposition la révision des valeurs locatives, à trois reprises au cours des années 1990, de sorte que les valeurs locatives sur lesquelles sont assises les taxes foncières sont aujourd'hui celles de l'année 1970 pour les propriétés bâties et 1961 pour les propriétés non bâties.
De ce fait, les assemblées délibérantes des collectivités locales peuvent décider des augmentations d'impôts indolores pour les contribuables locaux. Il s'ensuit que les effets négatifs éventuels de certains prélèvements sur l'activité économique ne sont pas pris en compte ou ne le sont qu'imparfaitement. Surtout, le principe selon lequel l'impôt local est une contrepartie des biens et services produits ou rendus par la collectivité qui les vote est de plus en plus méconnu, alors que ce principe est constitutif du consentement à l'impôt, socle de la démocratie.
Le Comité en a conclu que, quand bien même la tâche était difficile, il convenait de porter remède à une situation dont les notions mêmes de décentralisation et d'autonomie financière des collectivités locales s'accommodent mal. Les auditions auxquelles il a procédé l'ont en effet convaincu que l'importance du " financement fiscal " en provenance de l'Etat, c'est-à-dire de l'effet produit par le total des dégrèvements et exonérations d'impôts locaux décidés par lui, constituait un facteur de dilution de la responsabilité des élus locaux.
Pour autant, le Comité n'a pas entendu négliger le fait que les dégrèvements et exonérations décidés par l'Etat avaient pour effet de réduire les inégalités entre contribuables et, dans une certaine mesure, entre collectivités, ni que toute réforme des finances locales devrait se faire dans le respect de l'exigence constitutionnelle de péréquation entre collectivités territoriales.


3. Les contraintes de la réforme



Si, en dehors même de ses aspects politiques, la réforme de la fiscalité locale était aisée, elle serait faite, les pouvoirs publics ayant été éclairés, ces dernières années, par nombre de rapports qui ont tracé les voies et moyens du changement et que le Comité a, évidemment, pris en compte dans sa réflexion.
Mais il n'est pas douteux que, si cette réforme trop longtemps différée n'a jamais pu être menée à bien, c'est, indépendamment de ses liens avec l'évolution des compétences et des structures de l'administration territoriale, parce qu'elle est, par elle-même, soumise, en sus des inconvénients qui résulteraient de nouveaux transferts de charges entre contribuables, à des contraintes spécifiques.
Au premier rang figure la contrainte budgétaire.
Le tableau qui suit présente l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.


Tableau n° 6 ― Concours financiers de l'Etat
aux collectivités locales en 2007 (Md €)
(17)



MONTANT

Dotations et subventions de fonctionnement
40, 15
Dont dotation globale de fonctionnement (DGF)
39, 24
Dotations et subventions d'équipement
7, 98
Dont fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
4, 71
Dotation globale d'équipement (DGE)
0, 69
Financement des transferts de compétence
4, 00
Dont dotation globale de décentralisation (DGD)
1, 09
Compensation d'exonérations et dégrèvements législatifs
13, 65
Total
65, 78

(17) Direction générale des collectivités locales.

Réformée en 2004 pour y intégrer plusieurs autres dotations, la DGF représente plus de la moitié du total des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Et si elle vise à garantir à celles-ci un niveau de ressources prévisible, elle tend également, et de plus en plus, à compenser les écarts de richesse entre elles.C'est ainsi que la part de la DGF consacrée à cet objectif, qui était de 12, 3 % en 2004, atteignait 15, 7 % en 2008, soit une somme de 6, 27 milliards d'euros.
En l'état des finances publiques, il n'est guère envisageable que l'effort de l'Etat en faveur des collectivités locales puisse être purement et simplement augmenté. Il s'en déduit, en particulier, que l'amélioration de la péréquation devra emprunter d'autres voies que la seule augmentation des concours financiers de l'Etat.
A cette contrainte budgétaire s'ajoutent des contraintes juridiques dont l'importance ne doit être ni exagérée ni sous-estimée.
La première d'entre elles, on l'a dit, tient à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 en ce qu'elle a notamment eu pour objet d'inscrire dans le texte même de la Constitution, que " la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre collectivités locales " (art. 72-2, dernier alinéa). Pour éclaté et complexe qu'il soit, le système actuel de financement des collectivités locales permet peu ou prou de respecter cette prescription constitutionnelle. Tout mécanisme de substitution sera apprécié à l'aune de cet objectif de valeur constitutionnelle.
La seconde contrainte est également d'ordre constitutionnel et issue de la révision du 28 mars 2003.
Auparavant, la Constitution était muette sur la nature des ressources des collectivités locales, de sorte que l'on pouvait faire valoir que la décentralisation n'impliquait pas par elle-même l'autonomie financière ou fiscale des collectivités locales. Il est de fait qu'ainsi que le montre le tableau ci-dessous les pays européens les plus décentralisés, voire fédéraux, ne donnent pas nécessairement à leurs collectivités une autonomie financière très large ; la France se situe même au deuxième rang au regard de la part, dans l'ensemble des ressources des collectivités locales, des recettes fiscales propres (entendues comme celles sur lesquelles les collectivités ont un pouvoir de taux ou d'assiette). En Allemagne, par exemple, cette part est plus de trois fois inférieure, les Länder bénéficiant, pour l'essentiel, de transferts de recettes de l'Etat fédéral, sans que quiconque prétende que la nature fédérale de la République allemande en serait affectée. Une situation semblable prévaut en Espagne, sans qu'il soit jamais avancé que les provinces espagnoles ne seraient pas un modèle de décentralisation. Il est vrai que, dans les pays voisins du nôtre qui ont une organisation très décentralisée voire fédérale, les collectivités locales les plus importantes ont, en termes institutionnels et politiques, des pouvoirs nettement plus importants que les nôtres. Autrement dit, on pourrait avancer que les collectivités locales françaises sont d'autant plus attachées à leur autonomie financière ainsi entendue qu'elle constitue la rançon d'une longue tradition centralisatrice.

Tableau n° 7 ― Part des ressources fiscales propres des collectivités locales d
ans l'ensemble des ressources des collectivités locales
(18)

PAYS
%
Suède
69
France
49
Danemark
49
Finlande
43
Italie
34
Luxembourg
34
Belgique
27
Espagne
25
Portugal
25
Pays-Bas
17
Pologne
15
Allemagne
15
Royaume-Uni
15
Autriche
9
Irlande
9
Moyenne Union européenne
27

(18) " Les collectivités territoriales dans l'Union européenne : organisation, compétences et finances ", Dexia, novembre 2008. Ce chiffrage n'approfondit pas l'intensité de la marge de manœuvre laissée aux collectivités mais considère que les collectivités ont un pouvoir dès lors qu'il existe une marge de manœuvre.

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 a ajouté à la Constitution un article 72-2 dont le troisième alinéa dispose : " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. "
Ces dispositions, mises en œuvre par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004, ont suscité de nombreuses interrogations. Il a finalement été décidé qu'entraient dans le ratio d'autonomie financière au sens constitutionnel l'ensemble des recettes fiscales, c'est-à-dire non seulement les impôts locaux ― dont la loi autorise les collectivités locales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif (taxe d'habitation, taxe sur les propriétés foncières bâties, taxe sur les propriétés foncières non bâties, taxe professionnelle, taxe d'enlèvement des ordures ménagères, droits de mutation et taxes diverses) ― mais aussi les impôts nationaux, dont le produit est affecté aux collectivités locales (par exemple, la part de la TIPP affectée aux départements et aux régions ou la part de la taxe sur les conventions d'assurance affectée aux départements), ainsi que les ressources propres non fiscales tels que redevances pour services rendus, produits du domaine, participations d'urbanisme, produits financiers et dons et legs. En revanche, les dotations de l'Etat, les compensations, les participations et les opérations réalisées pour le compte de tiers n'entrent pas dans ce ratio, lequel s'apprécie par catégorie de collectivités : communes et leurs groupements, départements, régions.
Quant à la notion de " part déterminante ", elle n'a pas laissé d'intriguer. Faute de pouvoir la définir avec toute la précision souhaitable, le législateur organique s'est borné à prévoir que la part des ressources propres " ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ". Dans sa décision n° 2004-500 du 29 juillet 2004, le Conseil constitutionnel a estimé que cette définition était suffisante. Il s'ensuit que la " part déterminante " est dorénavant fixée, pour les communes et leurs groupements à 60, 8 %, pour les départements à 58, 6 % et pour les régions à 41, 7 %.
Pour inédites qu'elles soient, ces dispositions emportent deux séries de conséquences.D'une part, si cette règle était méconnue, le législateur financier aurait l'obligation, au plus tard pour la deuxième année suivant celle au cours de laquelle ce constat a été fait, d'arrêter les dispositions nécessaires. Mais, faute de recours en carence dans le droit français, on ignore, à la vérité, ce qui se passerait en pareille occurrence.D'autre part et surtout, le Conseil constitutionnel peut censurer tout acte législatif qui aurait pour conséquence nécessaire de porter atteinte au caractère déterminant de la part de ressources propres d'une catégorie de collectivités locales (Conseil constitutionnel, décision n° 2005-530 du 29 décembre 2005, à propos de la loi de finances pour 2006), étant observé qu'à ce jour aucune censure tirée de ce motif n'a été prononcée.
C'est à l'aune de ces observations que le Comité a engagé sa réflexion sur la réforme de la fiscalité locale, non sans avoir relevé que, depuis 2003, l'autonomie financière des collectivités locales ainsi définie s'est, contrairement à ce qui est souvent soutenu, sensiblement renforcée, de 1 point pour les communes et leurs groupements, de 6, 9 points pour les départements et de 6, 4 points pour les régions (source : Observatoire des finances locales), en raison de l'augmentation de leur fiscalité et des transferts fiscaux décidés par l'Etat.
Sans ignorer que la plupart des élus locaux et de leurs associations, très attachés à l'autonomie financière des collectivités locales, militent pour un durcissement de la notion de " part déterminante " et souhaiteraient que n'entrent en ligne de compte que les impôts dont ils maîtrisent les taux ou l'assiette, le Comité s'est interrogé sur l'opportunité de revoir la règle constitutionnelle édictée en 2003.
Force lui a été de constater que le respect du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution rend plus difficile la mise en place d'une réforme fiscale de grande ampleur.
Le Comité appelle en particulier l'attention des pouvoirs publics sur la nécessité de prendre en compte ces contraintes constitutionnelles pour mener à bien la réforme de la taxe professionnelle. Au cours de ses travaux, le Comité a, en effet, pris connaissance des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2008 qui ont modifié l'assiette de cette taxe, en sortant de son assiette les investissements nouveaux, puis de l'annonce de la " suppression " de la taxe professionnelle. Les propositions qu'il formule plus loin pour remplacer cet impôt s'inscrivent dans ce cadre.
La question des finances locales a donc semblé au Comité revêtir une importance particulière. Une dépense locale difficilement maîtrisée, des financements enchevêtrés, des impôts locaux vieillis et qui ne cessent de s'alourdir, un " financement fiscal " par l'Etat qui n'offre aux problèmes de péréquation qu'une solution en trompe-l'œil : tous ces éléments militent en faveur d'une refonte globale de la fiscalité locale. Au surplus, la suppression de la taxe professionnelle rend cette réforme aussi opportune qu'urgente.
Mais, sans préjudice des contraintes juridiques qui viennent d'être mentionnées, la conviction du Comité est qu'une réforme de l'ampleur de celle qui est nécessaire, et attendue, ne peut aboutir que si elle procède d'un réexamen de la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités locales.



B. ― LES COMPÉTENCES



La répartition des compétences des collectivités locales illustre jusqu'à la caricature la nécessité d'une remise en ordre de l'administration locale française.
Pratiquement toutes les compétences sont partagées, ce qui sert de prétexte commode aux financements croisés dont l'excès a été mentionné plus haut.
Pour autant, les critères qui permettraient de clarifier la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités locales en les spécialisant se révèlent peu opérants en dehors d'une refonte des structures mêmes de ces collectivités.
L'exercice est d'autant plus délicat qu'il se heurte à des difficultés juridiques dont il importe de mesurer l'exacte portée.


1. Des compétences enchevêtrées


A quelques exceptions près, les compétences des collectivités locales, qu'il s'agisse d'assurer le fonctionnement d'un service public, d'attribuer des concours financiers aux entreprises ou aux particuliers ou encore de réaliser des investissements, sont toutes partagées entre elles.


Tableau n° 8 ― Répartition actuelle des compétences entre collectivités locales et l'Etat


RÉGIONS
DÉPARTEMENTS
SECTEUR COMMUNAL
ÉTAT
Formation professionnelle, apprentissage.
Définition de la politique régionale et mise en œuvre.
Définition de la politique nationale et mise en œuvre pour certains publics.
Enseignement.
Lycées (bâtiments, TOS).
Collèges (bâtiments, TOS).
Ecoles (bâtiments).
Universités (bâtiments, personnel).
Politique éducative.
Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs.
Culture (patrimoine, éducation, création, bibliothèques, musées, archives).
Culture (éducation, création, bibliothèques, musées, archives).
Culture (éducation, création, bibliothèques, musées, archives).
Enfance (crèches, centres de loisirs).
Culture (patrimoine, éducation, création, bibliothèques, musées, archives).
Sport (subventions).
Sport (équipements et subventions).
Sport (équipements et subventions).
Sport (formation, subventions).
Tourisme.
Tourisme.
Tourisme.
Tourisme.
Action sociale et médico-sociale.
Organisation (PMI, ASE) et prestations (RMI-RMA, APA).
Action sociale facultative (CCAS).
Organisation et prestations (AAH, CHRS).
Urbanisme.
PLU, SCOT, permis de construire, ZAC (19).
PIG, OIN, DTA (20).
Aménagement du territoire.
Schéma régional (élaboration).
Schéma régional (avis, approbation).
Schéma régional (avis, approbation).
Politique d'ATR.
CPER.
CPER.
Environnement.
Espaces naturels.
Parcs régionaux.
Espaces naturels.
Espaces naturels.
Espaces naturels.
Parcs nationaux.
Déchets (plan départemental).
Déchets (collecte, traitement).
Eau (participation au SDAGE).
Eau (participation au SDAGE).
Eau (distribution, assainissement).
Eau (police, SDAGE).
Energie (distribution).
Energie.
Grands équipements.
Ports fluviaux.
Ports maritimes, de commerce et de pêche.
Ports de plaisance.
Ports autonomes et d'intérêt national.
Voies navigables.
Aérodromes.
Aérodromes.
Aérodromes.
Aérodromes.
Voirie.
Schéma régional.
Voies départementales.
Voies communales.
Voies nationales.
Transports.
Transports ferroviaires régionaux.
Transports routiers et scolaires hors milieu urbain.
Transports urbains et scolaires.
Réglementation.
Communication.
Gestion des réseaux.
Gestion des réseaux.
Gestion des réseaux.
Réglementation.
Logement et habitat.
Financement.
Financement, parc et aides (FSL), plan et office de l'habitat.
Financement, parc et aides, PLH (21).
Politique nationale du logement.
Développement économique.
Aides directes et indirectes.
Aides indirectes.
Aides indirectes.
Politique économique.
Sécurité.
Police municipale.
Police générale et polices spéciales.
Circulation.
Circulation et stationnement.
Prévention de la délinquance.
Incendie et secours.
Prévention de la délinquance.

(19) Plans locaux d'urbanisme, schémas de cohérence territoriale, permis de construire, zones d'aménagement concerté.
(20) Projet d'intérêt général, opérations d'intérêt national, directives territoriales d'aménagement.
(21) Programme local de l'habitat.

Le tableau ci-dessus le montre, ce n'est que dans un nombre très limité de matières qu'il est possible d'identifier un niveau de collectivités locales principalement compétent. Il en est ainsi de la formation professionnelle pour les régions, de l'action sociale pour les départements et des règles d'urbanisme pour les communes et leurs groupements. Il n'est d'ailleurs pas indifférent de remarquer que c'est précisément dans ces domaines que l'action des collectivités locales est, de l'avis général, la plus appréciée de nos concitoyens.
En dehors de ces cas, la majorité des compétences sont partagées entre collectivités locales. Il en résulte un enchevêtrement qui a, d'ores et déjà, été dénoncé par maints rapports remis aux pouvoirs publics et, en dernier lieu, par le rapport de M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale (22).

_ _ _ _ _ _ _ _ _
(22) Op. cit.


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