Mémoire en réplique présenté par les députés signataires du recours dirigé contre la loi relative aux organismes génétiquement modifiés

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Monsieur le président du Conseil constitutionnel, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, les observations du Gouvernement sur la saisine critiquant la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM), adoptée le 22 mai 2008, appellent, sans revenir sur l'ensemble des arguments du recours, la brève réplique suivante.
I.-Sur la procédure législative :
Comme le reconnaît lui-même le Gouvernement, la discussion en CMP aurait dû porter sur l'ensemble du texte : puisque l'adoption de la question préalable a conduit au rejet de l'ensemble du texte, c'est donc l'ensemble du texte qui restait en discussion. Or, non seulement le président de la CMP a refusé de rouvrir une discussion sur les articles adoptés préalablement par l'Assemblée nationale et le Sénat (rapport de la CMP n° 891 Assemblée nationale, n° 335 Sénat) mais encore il a empêché les membres de la CMP de présenter des amendements, notamment sur l'article 1er, qui avait été adopté par le Sénat dans une rédaction différente de celle adoptée par l'Assemblée nationale. Cette rédaction issue du Sénat, qui, objectivement, restait en discussion », n'a donc pu ni être discutée ni, le cas échéant, être amendée.
En conséquence, les parlementaires ont été privés de leur droit d'amendement en violation flagrante et manifeste de l'article 44 de la Constitution.
La décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995 ne saurait, en effet, constituer une référence pertinente, même par analogie. Le Conseil avait considéré que le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ». Le Conseil avait ajouté que cette double exigence implique qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits ». Comme le reconnaît d'ailleurs le Gouvernement, le Conseil constitutionnel n'avait pas jugé contraire à l'article 44 le rejet par un seul vote de plusieurs amendements déposés au motif qu'il avait été fait un usage manifestement excessif » du droit d'amendement. Seuls les excès manifestes de l'utilisation du droit d'amendement sont donc sanctionnés par le Conseil constitutionnel, puisque sa décision ne valait que dans les conditions où » le rejet est intervenu.
Il convient de rappeler à cet égard les circonstances précises du déroulement de la CMP chargée de proposer un texte sur le projet de loi autorisant le Gouvernement à réformer la protection sociale, au regard desquelles le Conseil avait apprécié la régularité de la procédure législative. En effet, devant la CMP réunie le 18 décembre 1995, 280 amendements avaient été déposés. La CMP a rejeté par un vote global 83 amendements avant l'article 1er, puis, ensuite, sur chaque article, elle a rejeté plusieurs amendements par plusieurs votes : trois votes pour rejeter 9 amendements à l'article 1er, un vote rejetant 31 amendements à l'article 1er, 1°, un vote pour rejeter 21 amendements à l'article 1er, 2°, il a été procédé de même article par article (rapport de la CMP n° 2451 Assemblée nationale, n° 145 Sénat).
Le déroulement de la CMP portant sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés ne saurait être comparable. Aucun amendement n'a pu être exposé et présenté, aucun vote n'est intervenu sur la recevabilité de ces amendements, ni en les regroupant par article, ni globalement. De plus, contrairement aux circonstances de la décision du 30 décembre 1995, les amendements proposés n'avaient, ni par leur nombre ni par leur ampleur, pour objet de retarder l'adoption de la loi. Les requérants souhaitaient présenter devant la CMP une nouvelle rédaction de l'article 1er, soit une vingtaine d'amendements. Régulièrement proposés, puisque l'usage de la discussion en CMP veut que les amendements soient appelés à chaque article ou alinéa, la nouvelle rédaction de l'article 1er et les amendements, qui figurent en annexe à la présente réplique, avaient pour seul objet de permettre une discussion notamment sur l'article 1er dont la rédaction était différente entre le Sénat et l'Assemblée nationale, discussion qui n'a jamais eu lieu. Alors que MM. Peiro et Martin notamment ont explicitement, à plusieurs reprises, souhaité présenter ces amendements, le président de la CMP est directement passé au vote sur les articles 1er A, 2, 3A, 3B, 3, 4, 5, 6, 6 bis, 7, 8A, 8, 9, 10, 11, 11 bis A, 11 bis, 11 ter, 12, 13, 14 et 15, puis sur l'article 1er précédemment réservé. Refusée dans le cadre de la CMP, la discussion n'était effectivement plus possible après, puisque, selon l'article 45 de la Constitution, lorsque le texte de la CMP est ensuite soumis à l'Assemblée nationale, aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement ».
Il résulte de ces irrégularités successives que le droit d'amendement des parlementaires n'a pas été respecté portant ainsi une atteinte grave à l'article 44 de la Constitution et, selon les termes mêmes du Conseil dans sa décision du 30 décembre 1995, au bon déroulement du débat démocratique et, partant, au bon fonctionnement des pouvoirs publics ».
Il convient de souligner en outre que si l'adoption de la question préalable devait entraîner le renvoi du texte devant une CMP où de facto les parlementaires n'auraient plus le droit d'amendement, cette motion de procédure pourrait être détournée de son sens et ainsi systématiquement utilisée pour empêcher l'examen des articles par l'Assemblée nationale et l'exercice du droit d'amendement.
Par ailleurs, le Gouvernement ne fournit pas de réponse sur la violation invoquée de l'article 88-4 de la Constitution et de l'article 151-4 du règlement de l'Assemblée nationale. Sans reprendre les arguments développés dans la saisine, il suffit de rappeler que l'article 151-4 du règlement de l'Assemblée nationale constitue, de manière évidente, le prolongement nécessaire d'une disposition de la Constitution, à savoir l'article 88-4 de la Constitution. En outre, l'article 88-4 dans son alinéa 2 fait explicitement référence aux modalités fixées par le règlement de chaque assemblée ». Par conséquent, conformément aux principes établis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la violation de cette disposition du règlement de l'Assemblée nationale constitue en l'espèce une inconstitutionnalité de la procédure législative suivie.
II.-Sur l'article 2 :
Selon le Gouvernement, la loi aurait adopté une définition suffisamment précise du sans OGM » dans la mesure où la référence à la définition communautaire a pour conséquence que ne pourront être qualifiés de " sans OGM ” que des produits dans lesquels la proportion d'OGM sera inférieure à 0, 9 %, qui est le seuil à partir duquel les produits OGM sont soumis à une obligation d'étiquetage ». Or, à supposer que le seuil d'étiquetage soit la référence pertinente pour définir un produit sans OGM, il ressort clairement des débats parlementaires que ce seuil de 0, 9 % n'était pas celui auquel se référait le Gouvernement : le texte, déclare Jean-Louis Borloo, ne prend pas position et ne rend évidemment pas automatique la présence de 0, 9 % et le seuil de détection à l'analyse ; les choses sont parfaitement claires ». Et, aujourd'hui, dans ses observations, le Gouvernement soutient que la référence est le seuil d'étiquetage.A l'évidence, ce n'est ni clair ni précis ! Faudra-t-il chercher l'intention du législateur dans les débats parlementaires ou dans les observations du Gouvernement en réponse à notre saisine ? Il est donc manifeste que règne une équivoque qui porte atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
De même, il n'est pas juridiquement sérieux de soutenir, comme le fait le Gouvernement, que la détermination du sans OGM » relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Si l'article 26 (b) de la directive 2001 / 18 impose que les états membres prennent les mesures nécessaires pour éviter la présence d'OGM dans d'autres produits », cette transposition relève en droit interne de la compétence du législateur.
D'abord, parce que, selon l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la préservation de l'environnement » et que la détermination des éléments propres à assurer la définition de ce qui est avec » ou sans » OGM fait partie de ces principes fondamentaux de la préservation de l'environnement qui, pour cette raison et sous peine de vider de son sens cette disposition constitutionnelle, relèvent nécessairement de la compétence du législateur.
Ensuite, parce que la définition du sans OGM » détermine l'ensemble de la loi et, en particulier, les distances et conditions techniques de coexistence de culture OGM et sans OGM. En ce sens, les travaux menés en la matière par l'INRA affirment sans aucune ambiguïté que les conditions techniques de coexistence sont largement dépendantes du seuil admis pour la présence accidentelle d'OGM dans les récoltes non OGM. Si la fixation des distances et conditions techniques peut relever du pouvoir réglementaire, le seuil de sans OGM » doit relever de la compétence du législateur sous peine de le priver de son pouvoir d'encadrer l'intervention du pouvoir réglementaire : le législateur fixe le seuil, le pouvoir réglementaire fait varier les distances et conditions techniques de coexistence. En laissant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le seuil déterminant la notion de sans OGM », le législateur favorise ainsi une variabilité de ce seuil, ce qui laisse augurer des contentieux et une incertitude sur la norme applicable. Le législateur n'a donc pas rempli sa fonction, alors même que sont en cause les principes fondamentaux de la préservation de l'environnement », au sens de l'article 34 de la Constitution.
Il est donc avéré que le législateur n'a pas exercé pleinement sa compétence et a méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
III. ― Sur le droit à l'information (articles 2, 10, 11 et 14 de la loi) :
Il est particulièrement surprenant d'entendre le Gouvernement soutenir que la loi déférée n'a pas pour objet de transposer la directive 2001 / 18 » ! En effet, lors des débats parlementaires, il était au contraire soutenu qu'il fallait adopter rapidement la loi afin de mettre fin au contentieux engagé contre la France pour non-transposition de ladite directive. Au demeurant, lors de l'audience de la Cour européenne de justice du 12 mars 2008, l'avocat général a demandé la condamnation de la France pour n'avoir pas procédé à la transposition correcte et complète de la directive et n'avoir pas complètement exécuté le premier arrêt de la cour (2004). Contrairement aux observations du Gouvernement, les requérants maintiennent donc qu'en ce que la loi déférée a pour objet de conformer les dispositions législatives nationales aux exigences communautaires, elle réalise la transposition de la directive 2001 / 18 du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 30 / 220 / CE du Conseil. Dès lors, la loi ne saurait, sans méconnaître l'exigence constitutionnelle issue de l'article 88-1 de la Constitution, comporter des dispositions manifestement incompatibles avec cette même directive. Or, en vidant de sa substance le droit à l'information du public relativement aux questions environnementales, alors que la directive entend conférer un véritable droit de regard et de participation des citoyens en matière d'OGM, la loi n'opère pas une correcte transposition des dispositions communautaires et viole ainsi l'article 88-1 de la Constitution. Cette violation est particulièrement manifeste à la lecture de l'article 25 de la directive 2001 / 18 qui dispose notamment que le notifiant peut indiquer quelles sont les informations contenues dans les notifications effectuées [...], dont la divulgation pourrait nuire à sa position concurrentielle et qui devraient donc être traitées de façon confidentielle. Dans de tels cas, une justification vérifiable doit être apportée. [...] En aucun cas, les informations suivantes [...] ne peuvent rester confidentielles : [...] évaluation des risques pour l'environnement ». Cet article atteste de ce que la directive a pour objet de réglementer la dissémination volontaire d'OGM dans le cadre d'une réelle participation des citoyens, ainsi que dans le respect de leur droit d'information sur les questions environnementales. Cet objectif ne se retrouve pas dans la loi contestée qui s'abstient de consacrer pareille exigence d'information des citoyens, sur les risques pour l'environnement, d'une autorisation administrative de dissémination d'OGM.
Sans reprendre l'argumentation développée dans la saisine, il faut cependant relever que le Gouvernement n'apporte aucune réponse aux critiques présentées notamment sur les questions de la propriété intellectuelle et de l'élargissement des dispositions du code de la propriété intellectuelle.
De même, il convient de réaffirmer la compétence du législateur et non du pouvoir réglementaire pour déterminer les conditions et limites du droit à l'information des citoyens. Le législateur tient cette compétence à la fois de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article 34 de la Constitution qui l'investit du pouvoir de fixer les règles des libertés fondamentales ― et le droit à l'information des citoyens est évidemment une liberté fondamentale ― et de déterminer les principes fondamentaux » relatifs à la préservation de l'environnement ». La combinaison de ces deux alinéas de l'article 34, dans le cadre du droit à l'information en matière environnementale, atteste de ce que le législateur ne saurait renvoyer en décret en Conseil d'Etat une compétence qu'il dispose en vertu de la Constitution, sous peine de faire preuve d'une incompétence négative encourant la censure constitutionnelle.
IV.-Sur la violation de la liberté d'entreprendre :
Les requérants souhaitent au préalable souligner la faiblesse de l'argumentation du Gouvernement en ce qui concerne une liberté fondamentale consacrée par le texte constitutionnel, faiblesse qui vient confirmer la présomption d'inconstitutionnalité du dispositif législatif adopté.
Sur le fond, comme le reconnaît l'article 665-3 du code rural, la loi ne fait pas obstacle à la mise en jeu des autres régimes de droit commun de la responsabilité en cas de violation de la liberté d'entreprendre des cultivateurs non OGM. Elle institue cependant, en son article 8, un préjudice spécifique dont la réparation est exclusivement régie par la loi déférée. Ce préjudice, de nature strictement économique, est défini de manière précise et restrictive. De ce fait, les tribunaux seront fondés à ne retenir que ce fondement législatif spécifique de responsabilité dès lors que la demande d'indemnisation sera fondée, dans le cas d'espèce, sur le même fait générateur que celui prévu par la loi, à savoir la contamination des cultures non OGM par une culture OGM.
Par ailleurs, les conditions cumulatives d'indemnisation du préjudice économique institué par la loi apparaissent comme manifestement trop restrictives (limitation à une production au cours d'une même campagne », parcelle à proximité » sans envisager une contamination à des distances plus importantes ou du fait du transport ou du stockage d'OGM, nécessité que la production soit initialement destinée à être vendue sans être étiquetée, présence accidentelle d'OGM rendant l'étiquetage obligatoire) au regard de l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre des cultivateurs sans OGM. De plus, le préjudice n'est constitué que par la dépréciation du produit résultant de la différence entre le prix de vente du produit de la récolte soumis à l'obligation d'étiquetage [...] et celui d'un même produit [...] non soumis à cette obligation », ce qui exclut le préjudice lié à l'impossibilité de vendre la production comme sans OGM » et à la perte de label en résultant, même si la présence d'OGM reste inférieure au seuil d'étiquetage communautaire. Comme le relève l'INRA, le préjudice que pourra subir un cultivateur non OGM en raison d'une contamination de son champ de cultures n'est pas hypothétique : le seuil de 0, 1 % exigé dans certaines filières agro-alimentaires nécessiterait un isolement minimal de 300 m et des semences pures ». Ainsi, au regard des exigences posées par certaines filières agro-alimentaires auxquelles le cultivateur non OGM s'est librement affilié, en raison de sa liberté d'entreprendre, la contamination de son champ peut lui faire subir un préjudice économique grave : outre le déclassement de sa récolte, il pourra perdre son label pendant plusieurs années. Or la mise en œuvre de la responsabilité spéciale des cultivateurs d'OGM est exclusivement organisée par la loi contestée et donc indépendante des autres régimes communs de responsabilité. Ainsi, le préjudice économique subi par un agriculteur non OGM ne pourra être déterminé et évalué qu'à la lumière de la loi ici contestée, alors même que les conditions d'indemnisation sont excessivement restrictives. En ce sens, la loi viole l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme.
V.-Sur l'article 6 :
En complément des arguments présentés dans la saisine, il convient de rappeler que la loi déférée énonce que les OGM ne peuvent être cultivés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées " sans organismes génétiquement modifiés ” ». La loi déférée envisage ainsi les dommages possibles causés par les OGM à l'environnement, la santé publique, les structures agricoles, les écosystèmes et les filières de production et commerciales des " sans OGM ” ». En conséquence, les dommages sont tout à la fois environnementaux et économiques et relèvent nécessairement du champ d'application du principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement.
Les observations en défense du Gouvernement relatives aux conditions de la mise en œuvre de ce principe ne sont pas sérieuses :
― en l'état des connaissances scientifiques, le risque de survenance du dommage pour l'environnement et l'économie agricole n'est pas incertain mais certain. Tous les scientifiques reconnaissent que la dissémination des plantes OGM et la contamination des produits sans OGM est une certitude, ces conditions variant seulement selon les types de végétaux et d'OGM ;
― certain, ce dommage est aussi grave et irréversible » puisque, là aussi, tous s'accordent pour dire qu'une culture contaminée par des OGM l'est définitivement. Impossible de revenir à une culture sans OGM après la contamination ;
― au regard de ces caractères, le dispositif retenu par la loi pour parer à la réalisation de ces dommages certains, graves et irréversibles n'est manifestement pas proportionné comme la démonstration en a été faite dans la saisine.
Il convient de souligner que si la loi déférée met en place des conditions techniques [...] visant à éviter la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans d'autres productions », afin de parer aux dommages causés par les OGM à d'autres productions agricoles, elle ne met nullement en place des dispositions ou conditions techniques quelconques afin d'éviter la présence accidentelle d'OGM dans l'environnement et de parer à la réalisation du dommage causé à l'environnement. Ce faisant, la loi déférée méconnaît les exigences de l'article 5 de la Charte de l'environnement.
VI.-Sur l'article 7 :
L'article 7 de la loi déférée instaure un délit spécifique de destruction ou de dégradation d'une parcelle de culture d'OGM. La peine encourue est de deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, de trois ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende pour la destruction ou la dégradation de parcelles d'essai.
En dépit des observations du Gouvernement, les saisissants estiment que cette disposition viole les principes de nécessité des peines et le principe d'égalité devant la loi pénale. En particulier, les spécificités invoquées par le Gouvernement pour justifier le montant de l'amende de 150 000 euros, prévue pour la destruction et la dégradation de parcelles de cultures d'OGM autorisées à des fins de recherche ou de développement, sont insuffisantes. La sanction encourue est manifestement disproportionnée et crée une disparité flagrante au regard des sanctions prévues par le code pénal pour des infractions similaires.

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Par ces motifs, et tous autres à suppléer même d'office, les saisissants persistent de plus fort dans tous leurs griefs et moyens.
Nous vous prions de croire, monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel à l'expression de notre haute considération.


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