Rapport au Président de la République de l'ordonnance n° 2019-1034 du 9 octobre 2019 relative au système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre (2021-2030)


JORF n°0236 du 10 octobre 2019
texte n° 3




Rapport au Président de la République de l'ordonnance n° 2019-1034 du 9 octobre 2019 relative au système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre (2021-2030)

NOR: TRER1916524P
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2019/10/10/TRER1916524P/jo/texte


Monsieur le Président de la République,
La présente ordonnance transpose en droit interne la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, modifiée en dernier lieu par la directive (UE) 2018/410 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2018 modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d'émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone.
Le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre a été institué par la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003. Il a débuté le 1er janvier 2005 par une première phase de trois ans (2005-2007), puis une seconde de cinq ans (2008-2012), suivi d'une troisième de huit ans (2013-2020). La troisième phase avait apporté de profonds changements, avec un plafond d'émissions de gaz à effet de serre défini au niveau européen et des règles d'allocation de quotas gratuits harmonisées au niveau européen, sur la base de niveaux de référence correspondant aux meilleures pratiques disponibles. Le mode dominant de distribution de quotas est dorénavant la mise aux enchères.
La directive 2018/410 du 14 mars 2018 améliore le système existant en vue de la quatrième phase (2021-2030). Les améliorations permettent de renforcer l'ambition climatique du système d'échange de quotas d'émission grâce à un plafond d'émissions décroissant plus rapidement chaque année (- 2,2 %) pour atteindre - 43 % d'émissions en 2030 par rapport à 2005, un renforcement de la réserve de stabilité du marché pour diminuer le surplus d'offre pesant sur le marché, une allocation de quotas gratuits prenant en compte de façon plus dynamique les variations de production des industriels, une mise à jour des référentiels utilisé pour l'allocation de quotas gratuits afin de refléter l'amélioration des meilleures pratiques disponibles depuis la phase précédente, ainsi que la possibilité ouverte aux Etats d'annuler volontairement une partie des quotas qu'ils mettent aux enchères en cas de fermeture d'une usine de production d'électricité. La directive 2018/410 du 14 mars 2018 prévoit également la mise en place de deux nouveaux fonds alimentés par une partie du revenu des enchères de quotas, pour financer la modernisation du système énergétique des pays européens les plus pauvres, au titre de la solidarité européenne, et l'innovation bas-carbone dans l'industrie.
L'article 216 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois après sa promulgation, toutes mesures de nature législative nécessaires pour transposer la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 telle que modifiée par la directive 2018/410 du 14 mars 2018 ; compléter et adapter les dispositions du code de l'environnement, du code de l'énergie et du code des douanes pour assurer leur mise en conformité avec la directive 2003/87/CE et avec les actes délégués, actes d'exécution et autres textes pris en application de cette directive ; et pour modifier les dispositions du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement afin d'harmoniser l'état du droit, assurer la cohérence des textes, améliorer le dispositif et remédier aux éventuelles erreurs.
Le chapitre Ier de l'ordonnance modifie le livre II du code de l'environnement.
L'article 2 modifie la numérotation des articles du code de l'environnement afin d'en améliorer la lisibilité et l'article 3 crée une sous-section intitulée « Dispositions communes », regroupant les dispositions qui s'appliquent à la fois aux installations et aux aéronefs.
L'article 4 modifie le champ d'application de la section « quotas d'émissions de gaz à effet de serre » et quelques définitions, pour assurer la pleine conformité à la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003.
L'article 5 modifie les dispositions relatives aux autorisations pour les émissions de gaz à effet de serre, et à la surveillance, déclaration et contrôle des émissions, principalement pour prendre en compte la nouvelle obligation de suivi annuel des niveaux d'activité des installations introduite par la directive 2018/410 du 14 mars 2018.
L'article 6 modifie les dispositions relatives à la restitution d'unités pour les émissions vérifiées, afin notamment de tirer les conséquences des modifications apportées par la directive 2018/410 du 14 mars 2018 quant aux unités éligibles.
L'article 7 modifie les dispositions applicables lorsqu'un exploitant se voit délivrer indûment un nombre de quotas gratuits supérieur à celui auquel il a droit, afin d'améliorer le dispositif existant.
L'article 8 introduit la possibilité de différer la délivrance de quotas gratuits dans le cas où l'autorité administrative a connaissance d'éléments susceptibles de conduire à une révision à la baisse, afin d'améliorer le dispositif existant.
L'article 9 améliore les dispositions en cas de manquement aux obligations de déclaration des émissions et la restitution des unités.
L'article 10 améliore la lisibilité et assure la mise en conformité du texte en vigueur en ce qui concerne les caractéristiques juridiques des quotas d'émissions.
L'article 11 révise les dispositions concernant le nombre de quotas mis aux enchères, notamment pour tirer les conséquences des nouvelles dispositions introduites par la directive 2018/410 du 14 mars 2018 en ce qui concerne la réserve de stabilité du marché et la possibilité offerte aux Etats d'annuler des quotas.
L'article 12 modifie les conditions de validité des quotas, pour prendre en compte le changement de phase du système d'échange de quotas introduit par la directive 2018/410 du 14 mars 2018.
L'article 13 amende les dispositions encadrant l'annulation des quotas, notamment pour prendre en compte la possibilité offerte aux Etats d'annuler des quotas, introduite par la directive 2018/410 du 14 mars 2018.
L'article 14 révise les dispositions relatives au registre européen des quotas d'émissions, pour assurer la conformité avec la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 et avec les actes délégués pris en application de l'article 19 de cette même directive.
L'article 15 crée une sous-section regroupant les dispositions spécifiques aux installations.
L'article 16 modifie les dispositions pour les établissements de santé exclus du système d'échange de quotas car ils mettent en place des mesures équivalentes, afin d'améliorer le dispositif existant.
L'article 17 introduit des dispositions permettant d'exclure du système d'échange de quotas certaines installations émettant moins de 2 500 tonnes de CO2, en application de l'article 27 bis de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003. Il dispose que les installations de production d'électricité qui utilisent des combustibles fossiles exonérés de taxe intérieure sur la consommation ne bénéficient pas de cette exclusion, d'une part, pour éviter toute régression environnementale et, d'autre part, car ces installations ne présentent par nature pas de risque de fuite de carbone.
L'article 18 modifie les modalités d'allocation à titre gratuit pour les installations, pour tirer les conséquences des évolutions de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, notamment l'allocation dynamique de quotas en fonction du niveau d'activité.
L'article 19 modifie les dispositions encadrant la notification des décisions d'affectation de quotas gratuits et les modalités de contestation, afin d'assurer la mise en cohérence des textes et de tirer les conséquences de la disparition des plans nationaux d'affectation de quotas conformément à la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003.
L'article 20 crée une sous-section regroupant les dispositions spécifiques aux aéronefs.
L'article 21 modifie les modalités d'affectation et de délivrance de quotas gratuits pour les exploitants d'aéronefs afin de tirer les conséquences des évolutions de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003.
L'article 22 crée une sous-section relative aux dispositions diverses comprenant l'article L. 229-19, lequel n'est pas modifié.
Les articles 23 à 26 modifient des références afin d'assurer la cohérence avec la nouvelle numérotation introduite par l'article 2 et de corriger des erreurs.
Le chapitre II, comprenant les articles 27 à 30, modifie les livres Ier et V du code de l'environnement.
Les articles 27 et 29 modifient des renvois par voie de conséquence des modifications apportées par le chapitre Ier de la présente ordonnance.
L'article 28 complète les cas où la commission des sanctions de l'Autorité de sûreté nucléaire peut prononcer des amendes administratives, afin d'assurer la conformité avec l'article 16 de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003.
L'article 30 dispose que l'Autorité de sûreté nucléaire est l'autorité compétente pour l'exercice du contrôle et des pouvoirs de police, et que les inspecteurs de la sûreté nucléaire exercent les compétences dévolues aux inspecteurs de l'environnement, en ce qui concerne l'application des dispositions relatives au système d'échange de quotas dans les installations et équipements mentionnés à l'article L. 593-3 du code de l'environnement, afin d'assurer la conformité avec l'article 16 de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003.
Le chapitre III modifie le code de l'énergie. L'article 31 modifie le renvoi d'article dont la numérotation a été modifiée par l'article 2 dans deux articles du code de l'énergie.
Le dernier chapitre, comprenant les articles 32 à 34, concerne les dispositions transitoires et finales.
L'article 32 introduit des dispositions transitoires concernant la fongibilité des quotas délivrés aux exploitants d'aéronefs, la possibilité d'échanger des crédits issus d'activités de projets prévues par le protocole de Kyoto contre des quotas et les modalités d'allocation gratuite pour les installations, afin d'assurer notamment la conformité avec l'article 4 de la directive 2018/410 du 14 mars 2018.
L'article 33 prévoit une date d'entrée en vigueur différée pour le III de l'article L. 229-12 du code de l'environnement, afin que cette entrée en vigueur soit concomitante avec celle du règlement délégué (UE) n° 2019/1122 du 12 mars 2019. Il prévoit également l'abrogation du II de l'article L. 229-20 du code de l'environnement au 1er janvier 2021 afin de tenir compte de la fin de la seconde période du protocole de Kyoto.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de mon profond respect.