Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche


JORF n°0288 du 13 décembre 2018
texte n° 37




Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche

NOR: ESRS1829078P
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2018/12/13/ESRS1829078P/jo/texte


Monsieur le Président de la République,
Fort des expériences de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche qui a posé le premier cadre institutionnel de regroupement des établissements d'enseignement supérieur et de recherche, de mutualisation de leurs activités et de leurs moyens sous la forme des pôles de recherche et d'enseignement supérieur, et de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche qui a imposé le principe de la coordination territoriale sous la forme d'une fusion d'établissements, de communauté d'universités et établissements ou d'une association à un établissement chef de file, le Gouvernement a entendu mettre au service de la politique de site les outils juridiques permettant la constitution de grandes universités de recherche.
L'article 52 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance permet au Gouvernement d'expérimenter de nouveaux modes d'organisation et de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur et de recherche et de leur regroupement, de nouvelles modalités de coordination territoriale et de nouveaux modes d'intégration sous la forme d'un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Ce dernier pourra regrouper plusieurs établissements d'enseignement supérieur et de recherche qui peuvent conserver ou non leur personnalité morale pendant tout ou partie de l'expérimentation, fixée au maximum à dix ans.
L'ordonnance a pris en compte les projets proposés par différents territoires en particulier l'Université Paris-Saclay, l'Université Paris sciences et lettres, l'Université Sorbonne Paris Cité, NewUni autour de l'Ecole Polytechnique, la communauté Université Grenoble Alpes, l'Université de Lyon, l'Université Paris-Est ainsi que les sites de Clermont-Auvergne, Montpellier, Nantes, Rennes, Toulouse, Lille…
Il met en place les moyens juridiques permettant à chacun des sites concernés de mettre en œuvre un projet partagé cible se traduisant par de nouvelles formes de gouvernance et de relations entre les établissements respectant leur histoire. Certains de ces sites pourront ainsi, le cas échéant, faire valoir auprès du jury international constitué dans le cadre du programme des investissements d'avenir leur stratégie et leur niveau d'intégration notamment en termes de politique scientifique, de recrutement, de signature des diplômes et en matière budgétaire. L'initiative est laissée aux acteurs qui ont la garantie du maintien d'une large autonomie, dans le cadre d'une stratégie globale, liée à leurs spécificités juridiques et statutaires.
Le chapitre Ier définit les modalités de création d'établissements expérimentaux qui sont des EPSCP, les dispositions du code de l'éducation et du code de la recherche qui leurs sont applicables, celles auxquelles ils peuvent déroger dans le respect des principes de représentation des personnels et des usagers dans les conseils et d'indépendance des enseignants-chercheurs ainsi que les dispositions qui doivent être a minima précisées dans leurs statuts.
Un établissement expérimental est créé par décret pris après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Ce décret approuve les statuts de l'établissement qui ont été adoptés par chacun des établissements le constituant. Il désigne son autorité de tutelle. Les compétences de cette dernière sont énumérées à l'article 2.
Cet établissement est soumis aux dispositions du code de l'éducation et du code de la recherche communes à l'ensemble des EPSCP et aux articles auxquels elles renvoient.
Il peut déroger aux dispositions concernant la règle de majorité statutaire, la limite d'âge du président ou du directeur d'établissement, les dispositions électorales et les catégories de personnalités extérieures. Les dérogations peuvent également porter sur les dispositions relatives aux unités de formation et de recherche médicales et aux instituts et écoles internes ainsi que sur le périmètre des activités pour lesquelles un établissement expérimental peut exercer des prestations de service, prendre des participations, créer des services d'activités industrielles et commerciales, participer à des groupements et créer des filiales.
En revanche, les dérogations ne peuvent pas porter sur le maintien de l'ordre et de la sécurité, la procédure disciplinaire, les règles budgétaires ainsi que sur le contrôle administratif et financier (article 6).
Il pourra comprendre des composantes conservant leur personnalité morale (article 1er). Ces dernières sont dénommées établissements-composantes. Des décrets pourront autoriser ces établissements à déroger aux dispositions statutaires qui leur sont applicables dans la mesure strictement nécessaire à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public expérimental qui les regroupe (article 11). Ils ne peuvent cependant participer qu'à un seul établissement expérimental.
Les statuts de l'établissement expérimental doivent préciser :


- le périmètre de l'établissement expérimental et les conditions d'entrée et de sortie en cours d'expérimentation d'un établissement-composante (article 5) ;
- ses missions particulières, ses compétences propres et, le cas échéant, les compétences qu'il coordonne ou partage avec ses établissements-composantes (article 5) ;
- les modalités d'accréditation en vue de la délivrance des diplômes nationaux et des diplômes d'ingénieur ainsi que les modalités d'inscription des étudiants (article 8) ;
- le titre, les modalités de désignation, les compétences de la personne qui exerce la fonction de chef d'établissement, la durée de son mandat, ses délégataires et les fonctions avec lesquelles cette fonction est incompatible (article 9) ;
- la composition et les attributions des organes décisionnels et consultatifs ainsi que leurs compétences qui peuvent faire l'objet d'une délégation de compétences (article 10) ;
- les modalités de désignation d'un vice-président étudiant (article 10) ;
- éventuellement, l'organe au sein duquel est constituée la section disciplinaire (article 6) ;
- les compétences et les modalités de création et d'organisation des composantes non dotées de la personnalité morale qui peuvent être accréditées (articles 8 et 13) ;
- les conditions d'affectation des crédits et des emplois par l'autorité de tutelle (article 14) ;
- les conditions dans lesquelles les statuts de l'établissement public expérimental sont modifiés (article 2).


Afin que cet établissement public expérimental puisse s'assurer du respect de sa stratégie, de ses orientations et délibérations par les établissements-composantes qu'il regroupe, ses statuts définissent également les conditions dans lesquelles l'établissement expérimental peut :


- déléguer des compétences aux établissements-composantes et bénéficier de telles délégations ou transferts de la part des établissements-composantes (article 7) ;
- être représenté à leur conseil d'administration ou l'organe en tenant lieu (article 7) ;
- examiner les candidatures aux fonctions de chef d'établissement des établissements- composantes (article 7) ;
- avoir un droit de regard sur les actes et délibérations des établissements-composantes qui peut prendre la forme d'une approbation, y compris en matière budgétaire, et de gestion des ressources humaines (article 7) ;
- s'assurer des modifications apportées aux statuts des établissements-composantes (article 11).


Les modalités d'exercice des obligations de service des agents exerçant tout ou partie de leurs fonctions au sein de l'établissement public expérimental et au sein des autres établissements-composantes sont prévues dans le respect des dispositions statutaires qui leur sont applicables (article 11).
L'article 12 précise les conditions dans lesquelles les questions communes à l'établissement expérimental et à un ou plusieurs établissements-composantes peuvent être débattues au sein d'instances de dialogue social - le comité technique, le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), la commission paritaire d'établissement et la commission consultative paritaire - communes. Le comité technique et le CHSCT peuvent par ailleurs être uniques à l'établissement expérimental et à un ou plusieurs établissements-composantes qu'il regroupe.
L'établissement expérimental bénéficiera des responsabilités et compétences élargies (RCE) en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines prévues aux articles L. 712-9, L. 712-10 et L. 954-1 à L. 954-3 du code de l'éducation dans trois hypothèses (article 15) :


- il succède à au moins un établissement bénéficiant des RCE ;
- il regroupe au moins une moitié d'établissements bénéficiant des RCE sous réserve de l'avis conforme du ministre chargé du budget ;
- il est créé simultanément avec un établissement-composante à partir d'un établissement bénéficiant des RCE.


Le chapitre II traite des autres modes d'expérimentation en matière de coordination territoriale. Outre le fait que les communautés d'universités et établissements qui assurent déjà cette coordination pourraient expérimenter de nouvelles formes de gouvernance dans les mêmes conditions qu'un établissement expérimental (article 16), l'ordonnance prévoit que cette coordination pourrait aussi être assurée conjointement par des établissements liés par une convention ou par un établissement expérimental (article 17).
Les modalités d'évaluation et de sortie de l'expérimentation, le cas échéant au bout de deux ans, après une évaluation du haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur sont précisées au chapitre III (articles 19 et 20).
Au terme de l'expérimentation, l'établissement expérimental pourrait obtenir par décret le statut de grand établissement et les établissements-composantes conserver leur personnalité morale.
En dehors de ce cas, la pérennisation dans l'un des types d'EPSCP ainsi que des nouvelles formes de coordination territoriale nécessiterait une évolution législative.
La présente ordonnance est applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (chapitre IV - article 21).
Cette ordonnance entre en vigueur le lendemain sa publication et les premiers décrets de création d'établissements publics expérimentaux devraient être publiés au cours du premier trimestre 2019. Tous les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, quelle que soit leur autorité de tutelle, sont invités à continuer à œuvrer pour la politique de site en participant à ces formes de regroupements et à cette coordination territoriale.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.