Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction


JORF n°0246 du 21 octobre 2016
texte n° 28




Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction

NOR: LHAL1617659P
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2016/10/21/LHAL1617659P/jo/texte


Monsieur le Président de la République,
La présente ordonnance est prise en application de l'article 1er de la loi n° 2016-719 du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation.
La réorganisation du réseau Action Logement permet ainsi l'aboutissement d'une réforme engagée en avril 2015 par les partenaires sociaux de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), en accord avec l'Etat. Cette ordonnance met fin à la concurrence contre-productive entre les comités interprofessionnels du logement (CIL) sur la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) par une centralisation de la collecte et donc la création d'un collecteur unique. Elle met également en place une stratégie ambitieuse de mobilisation des filiales de logement social visant à produire une offre de logements abordables adaptée aux besoins des territoires, à garantir un traitement équitable à l'ensemble des entreprises assujetties, à articuler la gouvernance nationale paritaire avec un dialogue social territorialisé ou encore à réduire de façon significative et durable les frais de fonctionnement du réseau.
Action Logement est constitué sous la forme d'un groupe. Une association « Action Logement Groupe » assure le pilotage du groupe et s'appuie sur deux sociétés filiales « Action Logement Services » et « Action Logement Immobilier ». Ces trois entités ont une gouvernance paritaire. L'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) et l'Association foncière logement (AFL) continuent d'exercer leurs missions.
Conformément aux termes de l'habilitation, la présente ordonnance modifie en profondeur les dispositions législatives relatives à l'organisation de la collecte de la PEEC et de la distribution de ses emplois. Elle est composée de sept articles.
L'article 1er modifie substantiellement le chapitre III du titre Ier du livre III du code de la construction et de l'habitation, au sein duquel il crée une nouvelle section 3, intitulée « Action Logement », qui remplace la précédente section 3 consacrée à l'UESL. Cette section est divisée en quatre sous-sections, de l'article L. 313-17 à l'article L. 313-20-5.
La sous-section 1 relative aux dispositions communes présente le groupe Action Logement et ses principes d'action : l'adoption des critères de l'économie sociale et solidaire (article L. 313-17-1), le respect des principes de non-discrimination et de prévention des conflits d'intérêt dans la distribution des emplois de la PEEC en faveur des personnes morales (article L. 313-17-3), la territorialisation de l'action du groupe (article L. 313-17-4) et la création d'un comité des partenaires du logement social (article L. 313-17-2).
La sous-section 2, intitulée « Action Logement Groupe » et correspondant aux dispositions des articles L. 313-18 à L. 313-18-7, crée et encadre la nouvelle structure faîtière paritaire chargée du pilotage du groupe Action Logement, des relations avec l'Etat et de la communication institutionnelle. L'article L. 313-18 définit son statut d'association et l'article L. 313-18-1 délimite ses missions. Cette association a notamment pour rôle de conclure avec l'Etat la convention quinquennale qui régit les emplois de la PEEC. Pour son application, elle établit des directives qui s'imposeront au groupe et qui seront rendues publiques. La composition et les pouvoirs de son conseil d'administration et de sa direction sont spécifiés aux articles L. 313-18-2, L. 313-18-3 et L. 313-18-4, qui établissent également un principe de non-cumul des mandats sociaux. L'article L. 313-18-7 interdit à l'association de détenir d'autres participations que les sociétés Action Logement Services et Action Logement Immobilier, tandis que l'article L. 313-18-5 impose à l'association d'établir des comptes consolidés à l'échelle du groupe.
La sous-section 3, intitulée « Action Logement Services » et correspondant aux dispositions des articles L. 313-19 à L. 313-19-6, crée et encadre la structure unique qui assure la collecte et la distribution des aides et services aux entreprises. L'article L. 313-19 définit son statut de société par actions simplifiée et l'article L. 313-19-1 délimite ses missions. L'article L. 313-19-2 définit cinq fonds - un fonds pour la PEEC, un fonds assurantiel, un fonds pour la PEEC agricole, un fonds pour la participation supplémentaire des employeurs à l'effort de construction (PSEEC) et un fonds de fonctionnement, gérés dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. La composition et les pouvoirs du conseil d'administration d'Action Logement Services et de sa direction sont spécifiés aux articles L. 313-19-3 et L. 313-19-4, qui établissent également un principe de non-cumul des mandats sociaux. L'article L. 313-19-5 précise que la société ne peut pas procéder à une distribution de son résultat.
La sous-section 4 intitulée « Action Logement Immobilier », correspondant aux dispositions des articles L. 313-20 à L. 313-20-5, crée et encadre la structure qui porte l'ensemble des participations des actuels CIL dans des organismes de logement social et d'autres sociétés immobilières. L'article L. 313-20 définit son statut de société par actions simplifiée et l'article L. 313-20-1 délimite ses missions. Elle est notamment chargée de veiller à la mise en œuvre de la politique immobilière, définie par Action Logement Groupe, par les actuelles filiales des CIL, tout en respectant l'ancrage local et l'autonomie de gestion de ces dernières. La composition et les pouvoirs de son conseil d'administration et de sa direction sont spécifiés aux articles L. 313-20-2 et L. 313-20-3, qui établissent également un principe de non-cumul des mandats sociaux. L'article L. 313-20-4 précise que la société ne peut pas procéder à une distribution de son résultat.
Afin d'assurer le contrôle de l'Etat sur les trois entités fondatrices du nouveau groupe Action Logement, leurs statuts sont approuvés par décret, selon les dispositions des articles L. 313-18, L. 313-19 et L. 313-20. Trois commissaires du Gouvernement sont présents au sein de chaque conseil d'administration et disposent d'un droit de véto défini aux articles L. 313-18-6, L. 313-19-6 et L. 313-20-5.
En outre, le rôle spécifique de la société immobilière des chemins de fer français (SICF), seul collecteur aujourd'hui agréé à collecter la PEEC en dehors des CIL, est préservé dans le cadre de la réforme.
L'article 2 modifie le chapitre II du titre IV du livre III du code de la construction et de l'habitation, dédié à l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS). Ses missions d'évaluation et de contrôle de l'activité du groupe Action Logement sont adaptées à la nouvelle organisation. L'article L. 342-14 modifié prévoit un plafonnement des sanctions à 1 % du montant des participations à l'effort de construction (PEEC, PEEC agricole et PSEEC). L'article L. 342-5 modifié instaure un échange d'informations permettant d'assurer un meilleur contrôle du versement de la PEEC par les entreprises assujetties.
L'article 3 modifie des dispositions du code monétaire et financier, afin de prendre en compte le fait que la société Action Logement Services est une société de financement. L'article prévoit également l'articulation entre les champs de contrôle de l'ANCOLS et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
L'article 4 comprend les dispositions de coordination législative rendues nécessaires par la présente ordonnance.
L'article 5 comprend les dispositions pérennes neutralisant, dans le respect du droit de l'Union européenne, les charges fiscales nouvelles qui résultent de la réforme. Il prévoit ainsi des exonérations de contribution économique territoriale en faveur « d'Action Logement Groupe », « Action Logement Services » et « Action Logement Immobilier » et d'impôt sur les sociétés en faveur « d'Action Logement Services » et « Action Logement Immobilier », pour les activités relevant du service économique d'intérêt général défini aux septième, huitième, neuvième et dixième alinéa de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que pour les activités de financement de politiques nationales (subventions à l'ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) ou à l'ANAH (Agence nationale de l'habitat) par exemple). Il prévoit également que le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée de 10 % s'applique aux livraisons de logement neufs et de logements issus de la transformation de locaux à usage de bureaux destinés au logement locatif intermédiaire bénéficie aux sociétés soumises au contrôle « d'Action Logement Immobilier » en lieu et place des CIL, comme actuellement. Ces dispositions entrent en vigueur à la date d'approbation des statuts, les dispositions existantes en faveur de l'UESL et des CIL continuant à s'appliquer jusqu'à la dissolution de ces organismes.
L'article 6 comprend les dispositions transitoires. Il prévoit les modalités de création des trois structures créées par l'article 1er de la présente ordonnance, « Action Logement Groupe », « Action Logement Services » et « Action Logement Immobilier ». Il prévoit la dissolution des CIL et de l'UESL et définit les modalités de transfert des biens, droits et obligations, y compris les contrats de travail et les fonds des organismes dissous vers les trois structures créées. Il régit également la dissolution de certains groupements d'intérêt économique. Des exonérations fiscales sont accordées pour les opérations de transfert, pour les opérations de crédit conclues avant la mise en œuvre de la réforme ainsi que pour assurer une neutralité fiscale aux restructurations opérées au niveau des sociétés civiles immobilières transférées des CIL à « Action Logement Immobilier ». L'article précise également que la société Action Logement Services est réputée agréée en tant que société de financement. Action Logement Services dispose d'un délai de dix-huit mois pour se mettre en conformité avec les dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés de financement.
Est ainsi créé un cadre juridique clair, stable et efficace, adapté aux enjeux sociaux, économiques et juridiques de la collecte de la PEEC et de la distribution de ses emplois.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.