Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2015-855 du 15 juillet 2015 prise en application de l'article 38 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire


JORF n°0162 du 16 juillet 2015 page 12052
texte n° 3




Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2015-855 du 15 juillet 2015 prise en application de l'article 38 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire

NOR: DEVX1510425P
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2015/7/16/DEVX1510425P/jo/texte


Monsieur le Président de la République,
L'article 38 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives de deux natures. Cette loi modernise en profondeur l'organisation du système de transport ferroviaire français : elle renforce le service public ferroviaire, met fin à la séparation actuelle entre Réseau ferré de France (RFF) et la SNCF, crée les conditions d'un pacte national pour l'avenir du service public ferroviaire et du rétablissement des équilibres économiques de SNCF Réseau, pose les jalons nécessaires à la construction d'un cadre social commun à tous les travailleurs de la branche ferroviaire et renforce le contrôle de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), garante de l'accès libre et non discriminatoire des entreprises au réseau.
Une première série de mesures vise donc à mettre en cohérence les dispositions législatives existantes avec les modifications apportées par la loi du 4 août 2014 et à abroger les dispositions législatives devenues sans objet.
Une seconde série de mesures a pour objectif d'achever la transposition, engagée par la loi du 4 août 2014, de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte).
Ces deux séries de mesures ont été regroupées de manière thématique dans l'ordonnance.


1. La mise en cohérence


En premier lieu, la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire crée un groupe public industriel et commercial intégré, réunissant le gestionnaire d'infrastructure unifié, SNCF Réseau, et le transporteur historique, SNCF Mobilités, avec un pilotage commun, les synergies appropriées et une unité sociale. A la tête de celui-ci est créé un nouvel établissement public, qui reprend la dénomination « SNCF », chargé du contrôle et du pilotage stratégiques, de la cohérence économique, et de la cohésion sociale du groupe public ferroviaire.
Les trois établissements publics constituant ce nouveau groupe public ferroviaire sont issus d'une réorganisation des établissements publics : Réseau ferré de France, devenu SNCF Réseau, et la Société nationale des chemins de fer français, devenue SNCF Mobilités. Au-delà du changement de dénomination et de la création d'un nouvel établissement public (la SNCF), la loi a profondément modifié les missions assignées à chacun des établissements publics existant antérieurement en répartissant leurs missions entre la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.
Ces missions fixées par la loi du 4 août 2014 ont été précisées dans les décrets statutaires des trois établissements publics publiés le 11 février 2015 :


- la SNCF assure le pilotage et le contrôle stratégiques. Elle est garante de la cohérence industrielle, économique et sociale de l'ensemble du groupe public ferroviaire. Outre des fonctions de pilotage général du groupe public, elle assure également des missions transversales utiles au bon fonctionnement du système ferroviaire, des fonctions mutualisées pour les établissements publics du groupe public ;
- SNCF Réseau est le gestionnaire du réseau ferré national et rassemble en son sein l'ensemble des structures et personnels actuels de Réseau ferré de France (RFF), de SNCF Infrastructures et de la direction des circulations ferroviaires (DCF). SNCF Réseau rassemble dans une seule structure les missions de gestion de l'infrastructure antérieurement réparties entre RFF et la Société nationale des chemins de fer français ;
- SNCF Mobilités se concentre sur les missions de transporteur et de gestionnaire des gares de voyageurs. Les missions réalisées par SNCF Mobilités ont donc été réduites par rapport à celles assignées antérieurement par la Société nationale des chemins de fer français.


Dès lors, la constitution du groupe public ferroviaire nécessite des transferts de droits, biens et obligations entre les trois établissements publics afin de permettre à chacun des EPIC d'assurer les missions qui leur ont été confiées. Ces transferts, régis par la loi du 4 août 2014, sont réalisés selon les principes généraux suivants :


- en application de l'article 29 de la loi, les biens, droits et obligations de toute nature appartenant à SNCF Mobilités et attachés aux missions de gestion de l'infrastructure sont transférés à SNCF Réseau, afin de constituer le gestionnaire d'infrastructure unifié. Il s'agit pour l'essentiel de la branche « Infrastructures » de la Société nationale des chemins de fer français ;
- en application de l'article 30 de la loi, les biens, droits et obligations de toute nature appartenant à SNCF Mobilités ou à SNCF Réseau et attachés à l'exercice des missions de la SNCF sont transférés à la SNCF. Il s'agit pour l'essentiel des entités chargées de la sûreté, de la gestion des ressources humaines, de la stratégie du groupe et des centres de service partagés.


En outre, le législateur a souhaité uniformiser les règles applicables à chacun des établissements publics notamment dans le domaine social (articles L. 2101-1 à L. 2101-6 du code des transports) ou de la gestion du foncier (articles L. 2102-15, L. 2102-17, L. 2111-21 et L. 2141-16 du même code) afin de créer un fonctionnement de groupe et ainsi en optimiser la gestion.
L'ordonnance a ainsi pour objet de mettre en cohérence les dispositions législatives existantes, présentes dans de nombreuses lois, codes ou autres textes de portée législative, avec les changements de dénomination et l'évolution des missions des établissements publics résultant de la loi du 4 août 2014. Cette mise en cohérence nécessite un traitement au cas par cas des dispositions des différents textes législatifs mentionnant soit Réseau ferré de France soit la Société nationale des chemins de fer français afin d'une part, de les adapter aux nouveaux périmètres d'intervention des établissements publics et, d'autre part, de prendre en compte l'organisation du groupe public ferroviaire. En l'espèce, il convient de déterminer parmi les dispositions actuellement applicables à Réseau ferré de France ou à la Société nationale des chemins de fer français, lesquelles doivent être applicables à SNCF Réseau, à SNCF Mobilités ou à la SNCF, compte tenu des nouvelles missions qui leur ont été confiées par la loi du 4 août 2014.
En outre, l'ordonnance abroge les dispositions législatives qui sont devenues sans objet à la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2014.


2. L'achèvement de la transposition de la directive 2012/34/UE


La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), publiée le 14 décembre 2012, reprend, précise et complète :


- la directive 91/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires ;
- la directive 95/18/CE du Conseil du 19 juin 1995 concernant les licences des entreprises ferroviaires ;
- la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la tarification de l'infrastructure ferroviaire.


S'agissant d'une directive de refonte de directives antérieures, une bonne partie de ses dispositions figuraient déjà dans le droit national. En outre, la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a intégré plusieurs de ses dispositions. La présente ordonnance vient achever ce travail de transposition.
Outre les dispositions visant à reprendre en droit interne la terminologie de la directive (installations de service, candidats, fonds publics, etc.), la présente ordonnance propose des mesures organisées autour de trois grandes thématiques, dont l'objectif est de renforcer l'accès transparent, non discriminatoire et équitable aux infrastructures ferroviaires :


- les règles d'accès au réseau ferroviaire ;
- les règles d'accès aux installations de service ;
- les dispositions relatives aux missions, à l'organisation et à l'indépendance de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires.


Certaines dispositions diverses méritent également être soulignées.


2.1. Les règles d'accès au réseau ferroviaire


En premier lieu, la directive précise les conditions d'intervention des gestionnaires d'infrastructure pour la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la tarification de l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire.
Jusqu'à présent, ces conditions d'intervention étaient essentiellement définies par décret pour SNCF Réseau (ancien Réseau ferré de France), en tant qu'établissement public gestionnaire du réseau ferré national, et dans un règlement binational pour le tunnel sous la Manche.
Par souci de simplification, les conditions d'intervention des gestionnaires d'infrastructure en matière de répartition et de tarification sont à présent définies dans des textes (dispositions législatives du code des transports, modifiées par la présente ordonnance, et décret d'application) dont le champ d'application est étendu du réseau ferré national à l'ensemble du réseau ferroviaire défini à l'article L. 2122-1 du code des transports (le réseau ferré national et les lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, comprenant notamment l'infrastructure du tunnel sous la Manche).
Par ailleurs, ces conditions d'intervention sont pour l'essentiel renvoyées au décret. En matière de répartition, les seules dispositions proposées au niveau législatif sont les règles relatives aux rapports susceptibles d'être noués par les sociétés avec les tiers. En matière de tarification, le pouvoir réglementaire est compétent, s'agissant de redevances. Les dispositions relatives à la tarification proposées au niveau législatif visent donc des cas très particuliers, comme lorsqu'une intervention de l'ARAF est prévue par la directive.
En second lieu, la directive comporte différentes dispositions relatives à l'organisation, la gouvernance et la transparence des gestionnaires d'infrastructure. Ainsi, l'ordonnance vient introduire ou renforcer :


- le principe général de l'indépendance des fonctions essentielles des gestionnaires d'infrastructure vis-à-vis des entreprises ferroviaires. Il est à noter, concernant le principe d'indépendance des fonctions essentielles, que la loi du 4 août 2014 a organisé celle de SNCF Réseau. La disposition introduite par l'ordonnance est donc essentiellement destinée aux autres gestionnaires d'infrastructure ;
- l'obligation de coopération entre gestionnaires d'infrastructure pour les services ferroviaires internationaux ;
- l'encadrement de la séparation comptable entre gestion de l'infrastructure ferroviaire et exploitation de services de transport ferroviaire ;
- l'obligation, pour les gestionnaires d'infrastructure, d'établir des plans d'entreprise et des registres des actifs.


2.2. Les règles d'accès aux installations de service


L'un des principaux apports de la directive concerne l'élaboration d'un ensemble de règles définissant, sur le modèle du réseau ferroviaire, d'une part, les conditions d'accès aux installations de service et, d'autre part, les exigences en matière de gouvernance et de transparence de leurs exploitants.
Ainsi, la transposition entraîne la création, dans le code des transports, d'un chapitre consacré aux conditions d'accès aux installations de service. Dans ce domaine, deux mesures particulières méritent d'être soulignées. D'une part, la directive qualifie explicitement les ports d'installations de service, ce qui a pour effet de faire évoluer le régime juridique applicable aux voies ferrées portuaires en matière d'accès aux infrastructures ferroviaires. Conformément aux débats intervenus lors de la discussion au Parlement sur le projet de loi portant réforme ferroviaire, il est proposé de déroger, pour les ports, au contrôle ex ante de la tarification par l'ARAF, auquel le classement en « installations de service » aurait eu pour effet de les soumettre automatiquement. D'autre part, la directive prévoit, afin de permettre aux entreprises ferroviaires d'accéder aux facilités essentielles et de favoriser le report modal, une procédure pouvant conduire à la mise à disposition d'un nouvel exploitant une installation de service qui n'aurait pas été utilisée durant deux années consécutives et à laquelle l'accès serait refusé.
En matière de gouvernance et de transparence, l'ordonnance prévoit notamment des mesures de séparation comptable entre l'exploitation des installations de service et l'exploitation de services de transport ferroviaire et d'indépendance décisionnelle et organisationnelle de l'exploitation des installations de service vis à vis des entreprises ferroviaires.


2.3. Les dispositions relatives aux missions, à l'organisation et à l'indépendance de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires


L'ordonnance précise à la marge l'organisation et les procédures applicables devant l'ARAF et conforte les garanties d'indépendance de ses membres.
Surtout, elle participe au transfert de la compétence de régulation de la commission intergouvernementale de la liaison fixe transmanche à l'ARAF, la directive prévoyant que chaque État membre doit instituer un organisme de contrôle unique du secteur ferroviaire.
En outre, l'ordonnance organise la coopération de l'ARAF avec les autres organismes de contrôle de l'Union pour les services internationaux et avec l'Établissement public de sécurité ferroviaire. Elle encadre enfin les délais de réponse des acteurs ferroviaires à ses demandes d'information et consacre la pratique d'une consultation régulière des acteurs du transport ferroviaire qu'elle avait initiée.


2.4. Des dispositions diverses


Concernant les entreprises ferroviaires, le principal apport de la directive concerne l'obligation de publication de comptes séparés pour les activités de fourniture de services de transport, d'une part, de fret et, d'autre part, de voyageurs.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.