Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon


JORF n°0294 du 20 décembre 2014 page 21571
texte n° 59




Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon

NOR: RDFX1426430P
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2014/12/20/RDFX1426430P/jo/texte


Monsieur le Président de la République,
L'article 26 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles crée une collectivité territoriale à statut particulier, la métropole de Lyon, qui se substitue à la communauté urbaine de Lyon et au département du Rhône dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci.
La date de création de la métropole de Lyon est fixée au 1er janvier 2015, sous réserve de la publication des ordonnances mentionnées à l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014.
L'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 habilite en effet le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de nature législative :
« 1° Tendant à adapter le territoire d'intervention et les modalités d'organisation, de fonctionnement et de financement par les collectivités concernées de tout établissement ou organisme institué par la loi en conséquence de la création de la métropole de Lyon ;
« 2° Complétant l'article L. 212-8 du code du patrimoine pour déterminer l'organisation, le fonctionnement et le financement du service départemental d'archives du Rhône ;
« 3° Précisant les modalités d'élection des conseillers métropolitains à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon. Cette ordonnance définit notamment les dispositions spéciales de composition du conseil de la métropole qui comprend de 150 à 180 conseillers élus, conformément aux articles L. 260 et L. 262 du code électoral, dans des circonscriptions dont le territoire est continu et défini sur des bases essentiellement démographiques, toute commune de moins de 3 500 habitants étant entièrement comprise dans la même circonscription ;
« 4° Propres à adapter les références au département, aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux communautés urbaines dans toutes les dispositions législatives en vigueur susceptibles d'être applicables à la métropole de Lyon ;
« 5° Précisant le territoire d'intervention de l'Etat et l'organisation de ses services déconcentrés, du fait de la création de la métropole de Lyon ;
« 6° Propres à préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales, comptables et relatives aux concours financiers de l'Etat applicables à cette collectivité et aux communes situées sur son territoire. »
La présente ordonnance a pour objet de prévoir les mesures d'adaptation législative rendues nécessaires par la création de la métropole de Lyon prévues aux 1°, 2°, 4° et 5° de l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014. Les dispositions visées au 3° et au 6° de l'article 39 font l'objet de deux ordonnances spécifiques.
La présente ordonnance comporte trois titres.
Le titre Ier précise le territoire d'intervention de l'Etat à la suite de la création de la métropole de Lyon ainsi que le siège de cette dernière.
L'article 1er ajoute dans la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République une disposition générale selon laquelle l'évolution des limites des collectivités territoriales n'affecte pas, par elle-même, le ressort des circonscriptions territoriales de l'Etat. Cette disposition, qui n'impose ni n'interdit d'ajuster ce ressort en conséquence de l'évolution à venir de la carte des régions, permet de maintenir les limites territoriales de la circonscription départementale du Rhône afin qu'elle continue de recouvrir à la fois le département du Rhône et la métropole de Lyon.
Dans cette même logique, l'article 2 substitue les termes de « représentant de l'Etat dans le département » à ceux de « représentant de l'Etat dans la métropole », au regard du maintien de l'unité du département du Rhône en tant que circonscription déconcentrée.
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) est également complété pour fixer le siège de la métropole à Lyon.
Le titre II prévoit les adaptations nécessaires au fonctionnement de la métropole de Lyon, à l'exercice de ses différentes compétences et prérogatives et à la composition de différents organismes dans lesquels elle est appelée à être représentée.
Des dispositions générales sont prévues au chapitre Ier pour transposer à la métropole de Lyon la législation en vigueur relative au département et aux compétences du « bloc communal » qu'elle exerce en lieu et place des communes.
L'article 3 procède ainsi à une réécriture de l'article L. 3611-3 du CGCT afin de clarifier les dispositions générales de renvoi.
En premier lieu, l'intégralité de la législation applicable au département est applicable à la métropole de Lyon.
En deuxième lieu, une disposition de renvoi clarifie l'application à la métropole de Lyon des dispositions relatives aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Outre les dispositions relatives à l'exercice par les EPCI des compétences attribuées par le législateur à la métropole de Lyon, sont applicables à celle-ci l'ensemble des prérogatives reconnues de manière générale aux EPCI indépendamment de l'exercice d'une compétence spécifique.
En troisième lieu, les groupements de collectivités territoriales et syndicats mixtes ouverts dont la métropole est membre disposent également des mêmes prérogatives que les groupements et syndicats composés en tout ou partie d'EPCI et de départements.
L'article 4 tire les conséquences de la création de la métropole de Lyon en prévoyant sa substitution dans tous les actes, procédures, conventions et contrats en cours auxquels le département du Rhône, la communauté urbaine de Lyon et les communes étaient parties.
L'article 5 permet d'assurer la participation de la métropole de Lyon et/ou du département du Rhône dans les syndicats mixtes dont le département du Rhône était membre au 31 décembre 2014 sous réserve que les syndicats en question soient compétents dans le ressort territorial de l'une ou des deux nouvelles collectivités ou en raison de leur objet lié à la gestion d'équipements portuaires et aéroportuaires qui intéressent particulièrement les deux collectivités.
L'article 6 complète les dispositions relatives aux modalités de désignation des membres de la commission permanente du conseil de la métropole de Lyon, autres que le président et les vice-présidents, qui sont élus au scrutin uninominal majoritaire. Il renvoie également aux modalités d'élection prévues par l'article L. 3631-5 pour pourvoir aux sièges vacants des vice-présidents (scrutin de liste à la majorité absolue) ou des autres membres (scrutin uninominal majoritaire) de la commission permanente.
L'article 7 adapte des dispositions du code de l'action sociale et des familles pour la prise en charge des dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite des mineurs à la suite de placements auprès du service d'aide sociale à l'enfance. Afin d'éviter que certaines dépenses soient indûment supportées par la métropole de Lyon, cet article remplace la notion de « département du siège de la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance » par celle de « département auquel le mineur est confié par l'autorité judiciaire » ou celle de « département sur le territoire duquel le mineur est domicilié ou sur le territoire duquel sa résidence a été fixée ».
Le chapitre II prévoit des adaptations spécifiques à l'exercice de certaines compétences et concernant les personnels.
La section 1 regroupe certaines adaptations législatives en matière de voirie.
L'article 8 ajoute aux prérogatives exercées par le président du conseil de la métropole celles afférentes à la police de la circulation visées à l'article L. 2213-2 du CGCT.
Il prévoit que l'exécution des décisions prises par le président du conseil de la métropole, au titre de ses pouvoirs de police spécifiquement prévus à l'article L. 3642-2 du CGCT, peut également être assurée par des agents de police municipale employés par les communes et non pas seulement par les agents de police municipale recrutés par la métropole ou mis à sa disposition par les communes situées sur son territoire.
Enfin, il clarifie le champ d'application du pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du président du conseil de la métropole en l'élargissant à l'ensemble des pouvoirs de police visés à l'article L. 3642-2 et non plus seulement pour la police de la circulation.
L'article 9 détaille les modalités pratiques, financières et juridiques du transfert des voies départementales et intercommunales au domaine public routier de la métropole de Lyon en précisant qu'il s'agit d'un transfert en pleine propriété à titre gratuit.
L'article 10 complète des dispositions du code de la route facilitant la compréhension de l'exercice des prérogatives entre le président du conseil de la métropole et le maire.
L'article 11 vise à mentionner dans le code de la sécurité intérieure la spécificité de la métropole de Lyon en matière de pouvoirs de police exercés par le président de son conseil.
L'article 12 ajoute la référence aux agents assermentés de la métropole de Lyon pour constater les infractions à la police de la conservation de son domaine public routier parmi les personnes habilitées énumérées dans le code de la voirie routière.
L'article 13 précise les modalités pratiques de la mise à disposition de plein droit des biens meubles et immeubles à la métropole de Lyon par le département du Rhône matérialisées par un procès-verbal et des conventions mobilières et immobilières dont les contenus sont détaillés.
La section 2 adapte certaines dispositions relatives à l'habitat.
L'article 14 apporte des ajustements rédactionnels.
Il remplace le qualificatif « départemental » par « local » dans l'intitulé des plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées afin qu'il convienne au périmètre tant départemental que métropolitain, sachant que la métropole de Lyon doit également se doter d'un plan dans ce domaine.
Il corrige également une erreur rédactionnelle dans la dénomination de la métropole de Lyon dans le code de la construction et de l'habitation (CCH, article L. 443-7).
L'article 15 prévoit la mise à disposition de plein droit des biens et droits, à caractère mobilier et immobilier, et le transfert des services nécessaires à l'exercice des pouvoirs de police spéciale de l'habitat attribués au président du conseil de la métropole de Lyon par l'article 75 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
La section 3 adapte certaines dispositions relatives aux compétences départementales en matière d'environnement et de sport.
L'article 16 prévoit une élaboration conjointe par le département et la métropole du plan des itinéraires de promenade et de randonnée et du plan des itinéraires de randonnée motorisée prévus par le code de l'environnement ainsi que du plan des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature prévu par le code du sport afin d'assurer la continuité des itinéraires au niveau du périmètre géographique départemental.
L'article 17 vise à permettre à un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), composé de la métropole de Lyon, donc constitué sous la forme d'un syndicat mixte ouvert (SMO), de pouvoir adhérer à un établissement public territorial de bassin (EPTB), les dispositions actuelles du CGCT n'autorisant pas l'adhésion d'un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert (article L. 5721-2 du CGCT).
La section 4 traite des personnels de la métropole de Lyon.
L'article 18 intègre la métropole de Lyon parmi les collectivités territoriales pour lesquelles la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les modalités de rémunération et l'effectif maximal des collaborateurs des cabinets. Cette base légale permettra ensuite de fixer par voie réglementaire le nombre de collaborateurs de cabinet du président du conseil de la métropole en fonction du nombre d'agents.
Il prévoit encore que, parmi les personnels concernés par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, soient ajoutés les agents de la métropole de Lyon qui seraient mis à disposition, le cas échéant, d'une commune située dans le ressort territorial métropolitain ou d'un établissement public qui lui serait rattaché ou dont elle serait membre.
En effet, ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles des agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée peuvent être mis à disposition, pour des fonctions de même nature que celles exercées dans la collectivité territoriale ou l'établissement public, auprès d'une autre structure.
La modification de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 précitée est nécessaire pour maintenir cette possibilité pour la métropole de Lyon, à l'instar de la communauté urbaine de Lyon.
L'article 19 complète l'article L. 3651-3 du CGCT relatif à la situation des fonctionnaires détachés dans des services du département du Rhône au 31 décembre 2014 et transférés à la métropole de Lyon au 1er janvier 2015 en mentionnant les fonctionnaires hospitaliers en plus de ceux de l'Etat.
L'article 20 permet d'appliquer à la métropole de Lyon la notion de périmètre de transport urbain.
L'article 21 prévoit, au 1er janvier 2015, la substitution d'un syndicat mixte unique chargé des transports collectifs, urbains et non urbains aux syndicats mixtes jusqu'alors compétents sur les territoires du département du Rhône et de la métropole de Lyon dans l'ensemble des droits, obligations et actes.
Le chapitre III adapte la composition de certains établissements, organismes, instances créés par la loi pour tenir compte de la création de la métropole de Lyon.
La section 1 prévoit, de manière générale, à travers l'article 22, une représentation de la métropole de Lyon dans l'ensemble des établissements publics, instances, commissions et organismes dans lesquels les départements, les communes et les EPCI sont représentés.
La section 2 adapte la composition et le fonctionnement de certains organismes qui ne peuvent être couverts par les seules dispositions générales prévues dans la section 1.
La sous-section 1 s'intéresse au service départemental-métropolitain d'incendie et de secours, créé par l'article 32 de la loi du 27 janvier 2014 précitée.
Outre une disposition générale assurant la continuité institutionnelle en matière de droits et d'obligations, l'article 23 fixe une période transitoire pour l'élection du conseil d'administration du service départemental-métropolitain, pendant laquelle le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours du Rhône peut continuer à siéger.
L'article 24 maintient l'unité de l'association d'information sur le logement sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon tout en adaptant sa dénomination.
L'article 25 opère une révision des modalités de désignation des représentants des élus communaux au sein de la commission de conciliation des documents d'urbanisme intéressant à la fois le département du Rhône et la métropole de Lyon. La modification introduite dans le code de l'urbanisme vise à prévoir que le président de la métropole de Lyon participe à cette désignation, à l'instar des maires et des présidents des EPCI.
L'article 26 maintient un schéma d'accueil des gens du voyage unique sur le territoire de la métropole de Lyon et du département du Rhône, élaboré conjointement par le préfet, le président du conseil de la métropole et le président du conseil général. En conséquence, une commission consultative d'accueil des gens du voyage unique est également maintenue avec une présidence tripartite.
L'article 27 prévoit que le service départemental d'archives du Rhône constitue un service unifié, au sens de l'article L. 5111-1-1 du CGCT, rattaché au département du Rhône, sous le nom de « service d'archives du département du Rhône et de la métropole de Lyon ». Il précise également les conditions de financement de ce service.
L'article 28 intègre un chapitre propre à la métropole de Lyon au sein du code du tourisme. Il indique que la métropole de Lyon exerce les compétences dévolues au département en matière de schéma d'aménagement touristique départemental et de comité départemental du tourisme. Il prévoit la possibilité pour la métropole de Lyon de créer un ou plusieurs offices de tourisme sur son territoire.
En cas de structure unique, celle-ci est dénommée « office de tourisme métropolitain ». Cet office de tourisme se substitue aux offices de tourisme préexistants et les autres offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées de tourisme sont transformés en bureaux d'information.
L'article 29 maintient le périmètre d'intervention des établissements publics (exemple : chambre d'agriculture), des établissements d'utilité publique (exemple : chambre des notaires), des ordres professionnels, des associations (exemple : fédérations de pêche ou de chasse) sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon, lorsque la loi ou le règlement a prévu leur existence à l'échelle du département (circonscription déconcentrée ou territoriale).
L'article 30 transpose la possibilité pour les communes de demeurer membres d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence attribuée à la métropole de Lyon, dans les mêmes conditions que celles relatives au transfert d'une compétence communale à un EPCI.
L'article 31 traite des modalités de représentation de la métropole de Lyon au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). En tant que commission compétente sur l'ensemble de la circonscription départementale du Rhône, la CDCI doit en effet pouvoir accueillir des représentants de la métropole de Lyon.
La sous-section 8 traite des instances départementales à vocation sociale.
L'article 32 modifie la composition et le fonctionnement des instances départementales à vocation sociale au sein du département du Rhône, dans le code de l'action sociale et des familles (CASF), afin de tirer les conséquences de la création de la métropole de Lyon.
Le 1° de l'article 32 crée un article L. 146-2-1 du CASF afin de prévoir la création d'un conseil départemental-métropolitain consultatif des personnes handicapées compétent pour le département du Rhône et la métropole de Lyon.
Le 2° de l'article 32 met en place une maison départementale-métropolitaine des personnes handicapées fusionnée (MDMPH) compétente sur les territoires des deux collectivités. La métropole de Lyon est membre de droit de cette instance, au même titre que le département du Rhône. En outre, elle en assure conjointement la tutelle et la nomination de son directeur. La présidence de la commission exécutive est assurée de manière alternative par le département du Rhône et la métropole de Lyon. Est instaurée une répartition égalitaire au sein de ladite commission entre les représentants du département du Rhône et ceux de la métropole de Lyon. Le montant du concours versé par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pour contribuer au fonctionnement de la maison départementale aux deux collectivités est mentionné dans la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens signée entre la maison départementale et les membres du groupement d'intérêt public. La maison départementale-métropolitaine des personnes handicapées assure la gestion du fonds départemental-métropolitain de compensation du handicap que les deux collectivités peuvent financer.
L'article 33 met en place, en ajoutant un article spécifique dans le code de l'action sociale et des familles, un comité départemental-métropolitain des retraités et personnes âgées compétent sur le territoire du conseil général du Rhône et sur celui de la métropole de Lyon.
L'article 34 prévoit la représentation de la métropole de Lyon, aux côtés du département du Rhône, au sein du conseil de famille des pupilles de l'Etat, instance qui se réunit sous l'égide du représentant de l'Etat dans le département.
L'article 35 prévoit que la MDMPH n'est composée que d'une seule commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées. Celle-ci est composée d'un nombre équivalent de représentants du département et de la métropole. Elle siège en alternance en formation « département » ou en formation « métropole » en mode plénier et peut également le faire en mode restreint. Elle peut par ailleurs être organisée en sections locales ou spécialisées sur le département du Rhône et sur la métropole de Lyon.
L'article 36 organise un dispositif transitoire pour assurer le fonctionnement de la commission consultative paritaire consultée en matière de retrait d'agrément des assistants maternels et familiaux. Elle restera compétente jusqu'au 31 décembre 2015 sur les territoires du département du Rhône et de la métropole de Lyon, le temps d'organiser de nouvelles élections pour représenter la profession des assistants maternels et familiaux au sein des deux commissions qui existeront pour chaque territoire à partir du 1er janvier 2016.
A la sous-section 9 relative à l'éducation, l'article 37 prévoit les adaptations concernant le conseil académique de l'éducation nationale et le conseil départemental de l'éducation nationale, deux instances de concertation propres au service public de l'enseignement qui comprennent des représentants des communes, des départements et des régions.
Il prévoit que le décret en Conseil d'Etat permettant une adaptation des conseils académique et départemental de l'éducation nationale rendue nécessaire par l'organisation particulière de certains territoires peut s'appliquer au département du Rhône et à la métropole de Lyon.
La sous-section 10 traite de la situation de l'office public d'aménagement de construction (OPAC) du Rhône.
La loi du 24 mars 2014 précitée prévoit :


- qu'à compter du 1er janvier 2017 et après délibération en ce sens des deux collectivités intéressées l'OPAC du Rhône, rattaché au département du Rhône, est rattaché à la métropole de Lyon (article L. 421-6-1 du code de la construction et de l'habitation) ;
- qu'après le rattachement de cet OPH à la métropole de Lyon le département du Rhône sera représenté au sein de son conseil d'administration dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat (article L. 421-8-2 du CCH).


Ainsi, les dispositions actuelles du CCH prévoient le rattachement de l'OPAC du Rhône à une seule collectivité territoriale, le département du Rhône jusqu'au 31 décembre 2016, et, postérieurement, la métropole de Lyon, avec la mise en place d'une gouvernance au sein du conseil d'administration qui permet la représentation du nouveau département du Rhône et de la métropole de Lyon.
Cette organisation duale, sans équivalent sur le reste du territoire national, pourrait poser des difficultés dans l'administration de l'OPAC. Afin d'éviter un tel écueil, il apparaît préférable de scinder l'OPAC en deux, par la création d'un OPH rattaché à la métropole de Lyon qui reprendrait dans son périmètre les fonctions de l'OPAC du Rhône, ce dernier restant rattaché au nouveau Rhône.
A cet effet, l'article 38 organise la partition de l'actif et du passif (II et III), la continuité juridique dans les droits, obligations, conventions et procédures (IV) et le transfert des personnels (V).
Pour faciliter la reprise, par le nouvel OPH, des activités qui lui seront transférées par l'actuel OPAC du Rhône, il est prévu que les transferts correspondants produisent leurs effets en début d'année civile, soit le 1er janvier 2016, le nouvel OPH devant être créé au plus tard le 1er mars 2015 (point I).
En conséquence, l'article L. 421-8-2 du CCH, qui prévoit une représentation du département du Rhône au sein du conseil d'administration de l'OPH à rattacher à la métropole de Lyon, est abrogé.
La sous-section 11 est consacrée à la justice.
L'article 39 adapte des dispositions du code de procédure pénale pour intégrer la présence de conseillers de la métropole de Lyon et la répartition des sièges entre celle-ci et le département du Rhône au sein de la commission établissant la liste annuelle du jury d'assises, sachant que le ressort de la cour d'assises de Lyon comprend à la fois le département du Rhône et la métropole de Lyon.
Le titre III fixe au 1er janvier 2015, date de création de la métropole de Lyon, l'entrée en vigueur de l'ordonnance (article 40) et contient les dispositions d'exécution (article 41).
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.