Avis n° HCFP-2013-02 du 23 mai 2013 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2012

JORF n°0121 du 28 mai 2013
texte n° 83



Avis n° HCFP-2013-02 du 23 mai 2013 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2012

NOR: HCFX1313487V
ELI: Non disponible



Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 17 mai 2013, en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, afin de se prononcer sur le respect, en 2012, des objectifs pluriannuels de solde structurel. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 23 mai 2013, le présent avis.


I. ― Observations liminaires


1. Sur l'objet du présent avis.
Le présent avis s'inscrit dans le cadre du « mécanisme de correction » prévu par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), ratifié par la France le 22 octobre 2012.
Le mécanisme de correction fait intervenir, dans chacun des Etats membres, des institutions budgétaires indépendantes, telles que le Haut Conseil des finances publiques. Ces institutions se prononcent publiquement sur l'identification d'« écarts importants » par rapport à la trajectoire de finances publiques justifiant le déclenchement du mécanisme de correction et sur l'apparition de circonstances justifiant l'application, la prolongation ou la levée de clauses dérogatoires.
La trajectoire vers l'équilibre à moyen terme est exprimée en solde structurel, c'est-à-dire le solde des administrations publiques corrigé des effets liés à la conjoncture économique ainsi que des mesures dites ponctuelles et temporaires.
L'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que le Haut Conseil des finances publiques effectue une comparaison des résultats de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison doit faire apparaître, le cas échéant, les écarts entre le solde structurel constaté et l'estimation présentée par le Gouvernement dans la loi de programmation, en particulier s'ils sont importants, c'est-à-dire s'ils représentent au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 point de PIB par an en moyenne sur deux années consécutives. L'avis du Haut Conseil doit tenir compte des éventuelles circonstances exceptionnelles, définies par le TSCG, de nature à justifier les écarts constatés.
Si des « écarts importants » sont identifiés par le Haut Conseil, le Gouvernement doit présenter les raisons de ces écarts et exposer les mesures de correction envisagées. Ces mesures doivent être mises en œuvre dans les plus prochains projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Le Haut Conseil, à l'occasion de son avis sur ces textes, s'assure que les mesures présentées sont de nature à atteindre les objectifs pluriannuels de finances publiques.
2. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil.
Le Haut Conseil a analysé :
― les données du compte provisoire de la Nation pour l'année 2012, publiées par l'INSEE le 15 mai 2013 ;
― les révisions apportées aux comptes des années antérieures, publiées le même jour ;
― l'article liminaire du projet de loi de règlement présentant un tableau de synthèse qui retrace le solde effectif et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2012 (cf. annexe 1).
Le Haut Conseil a comparé les résultats présentés par le Gouvernement avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.
Comme le prévoit l'article 28 de la loi organique du 17 décembre 2012, cette comparaison s'effectue avec la trajectoire de solde structurel figurant dans la loi du 31 décembre 2012 de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2012 à 2017, applicable au moment de l'adoption du présent avis. En conséquence, le Haut Conseil se prononce uniquement sur les écarts observés en 2012 qui constitue la première année de la programmation concernée.
Enfin, pour examiner le solde structurel retenu par le Gouvernement, le Haut Conseil a repris, comme le prévoit la loi organique, la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. Dans la mesure où la détermination de cette trajectoire précédait la création du Haut Conseil, elle n'a pas fait l'objet d'un avis de sa part.
3. Sur les informations transmises et les délais.
Le Haut Conseil a été destinataire le 10 mai 2013 de premiers éléments d'information concernant les résultats de l'exécution de l'année 2012. Des informations complémentaires lui ont été apportées à l'occasion de la saisine du Gouvernement le 17 mai 2013 et de l'audition des responsables de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de l'INSEE le 21 mai 2013.


II. ― Observations sur le solde structurel des administrations
publiques et les écarts à la programmation


1. L'estimation de la composante structurelle du déficit public.
La loi de programmation des finances publiques fixe l'évolution pluriannuelle du solde structurel des comptes des administrations publiques.
Le solde structurel retrace ce que serait le solde des administrations publiques indépendamment des effets liés au cycle économique et des mesures ponctuelles et temporaires. Ce solde structurel n'est pas directement observable.
Il fait l'objet d'une estimation qui comporte plusieurs étapes (voir annexe 2) :
― la première étape consiste à évaluer l'incidence des fluctuations de la conjoncture sur les déficits publics. La position de l'économie dans le cycle est estimée via l'écart de production, soit encore la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel (2). Compte tenu du poids et de l'élasticité par rapport au PIB des prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage (3), la composante conjoncturelle du déficit est proche de la moitié de l'écart de production ;
― la seconde étape vise à isoler l'impact des mesures ponctuelles et temporaires en recettes ou en dépenses qui, du fait de leur caractère exceptionnel, ne contribuent pas au solde structurel. Sur l'année 2012, le Gouvernement a retenu en mesures ponctuelles la recapitalisation de Dexia ainsi que le coût pour la France des contentieux fiscaux communautaires.
Le Gouvernement a indiqué au Haut Conseil que la méthode de calcul du solde structurel présenté à l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2012 correspond à celle de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012.
Le Haut Conseil observe cependant que les mesures ponctuelles et temporaires (4), susceptibles d'être exclues du calcul du solde structurel, ne répondent pas à une définition explicite.
Le Haut Conseil estime nécessaire d'en établir le périmètre de façon claire et précise. Il s'agit notamment d'assurer la permanence des méthodes et la comparabilité des résultats, aussi bien entre exercices successifs qu'entre prévision et réalisation. La référence à un corpus de règles strictement définies est en effet essentielle pour l'identification d'éventuels écarts importants au sens de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012.
Le Haut Conseil se prononcera le moment venu sur la pertinence des règles qui auront été définies.
Dans l'immédiat, il considère que la vente des licences de fréquences hertziennes (4G), dont le produit s'est élevé à 2,6 Md€ en 2012, aurait dû être traitée comme une mesure ponctuelle et temporaire, à l'instar de la recapitalisation de Dexia (5). Le choix du Gouvernement n'affecte pas la comparaison entre la prévision de la loi de programmation et le solde structurel figurant dans le projet de loi de règlement (6). Il conduit toutefois à réduire le déficit structurel 2012 de 0,1 point et à augmenter à due concurrence l'amélioration structurelle entre 2011 et 2012.
2. Le solde structurel des administrations publiques en 2012.
Le déficit public s'est élevé à 4,8 % du PIB en 2012 après 5,3 % en 2011. Cette amélioration résulte d'un accroissement des recettes, relativement au PIB, plus rapide que celui des dépenses. La part des recettes publiques dans le PIB a ainsi augmenté de 1,2 point, les prélèvements obligatoires atteignant 45,0 % du PIB. La part des dépenses publiques dans le PIB s'est accrue de 0,7 point pour atteindre 56,6 %.


Du solde effectif au solde structurel (% du PIB)




2011

2012

LPFP

Résultat estimé
par le Gouvernement

LPFP

Projet de loi
de règlement

Ecart

Solde public

― 5,2

― 5,3

― 4,5

― 4,8

― 0,3

Solde conjoncturel (*)

― 0,4

― 0,3

― 0,8

― 0,8

0,0

Mesures ponctuelles et temporaires

+ 0,1

+ 0,1

― 0,1

― 0,1

0,0

Solde structurel

― 4,8

― 5,1

― 3,6

― 3,9

― 0,3

(*) : En pourcentage du PIB potentiel


Source : loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 et projet de loi de règlement pour 2012.
Le solde structurel calculé par le Gouvernement s'améliore de 1,2 point en 2012 pour s'établir à ― 3,9 % du PIB après ― 5,1 % en 2011.
3. Les écarts à la programmation.
Les soldes structurels sont susceptibles d'être modifiés par plusieurs facteurs :
― des révisions du déficit public effectif ;
― des révisions de la part du déficit attribuée à la conjoncture du fait de révisions des chiffres du PIB ;
― des révisions du montant des mesures ponctuelles et temporaires.
Pour 2011 et 2012, le dernier de ces facteurs a eu un faible impact puisque le montant des mesures ponctuelles et temporaires a peu varié. En revanche, les deux premiers facteurs se sont traduits par des effets plus importants :
― le déficit effectif s'est dégradé de 0,1 point de PIB en 2011 et de 0,3 point de PIB en 2012.
― la croissance du PIB en 2011 est maintenant estimée à 2,0 % au lieu de 1,7 % précédemment. Elle est estimée à 0,0 % en 2012 alors qu'elle était prévue à 0,3 % au moment de la loi de programmation.
Les conséquences de ces révisions sur les soldes structurels de 2011 et de 2012 sont les suivantes :
― pour 2011, la réestimation du solde structurel de ― 4,8 % à ― 5,1 % du PIB reflète essentiellement la révision du déficit effectif des administrations publiques de 0,1 point et la révision du PIB de 0,3 %, qui minore de 0,15 point de PIB la partie conjoncturelle du déficit ;
― pour 2012, la révision du solde structurel de ― 3,6 % à ― 3,9 % reflète la seule révision du déficit public. La révision à la baisse de la croissance en 2012 compensant la révision à la hausse de l'année précédente, le niveau de PIB effectif en 2012 n'a pas varié. Le solde structurel est supérieur de 0,3 point de PIB aux objectifs de la loi de programmation.
L'évolution du solde structurel au titre de l'année 2012 est donc la même ― soit une amélioration de 1,2 point de PIB ― que celle prévue dans la loi de programmation.
Le Haut Conseil note cependant que deux phénomènes de sens opposés sont intervenus en 2012 : une croissance des dépenses publiques plus forte que prévu et un surcroît de recettes fiscales, le tout se traduisant par un impact de 0,05 point de PIB :
― en 2012, les dépenses publiques ont progressé de 1,0 % en volume contre 0,4 % attendu dans la loi de programmation des finances publiques. Cet écart de 0,6 point, soit 6 Md€ par rapport à la loi de programmation, s'explique pour moitié par la recapitalisation de Dexia à hauteur de 2,56 Md€, considérée comme une mesure ponctuelle par le Gouvernement, et le prélèvement supplémentaire au profit de l'Union européenne de 580 M€. Les autres sources de dégradation, qui représentent 0,15 point de PIB, résultent de dépenses publiques dont l'évolution ne fait pas l'objet d'une norme, notamment celles des collectivités locales et de certaines administrations de sécurité sociale ;
― l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, c'est-à-dire hors mesures nouvelles (7), a été légèrement plus rapide que celle du PIB en valeur alors que la loi de programmation avait retenu une élasticité égale à un. Cet écart contribue à améliorer le solde structurel d'environ 2,5 Md€, soit 0,1 point de PIB.


III. ― Conclusion


Au terme de son examen de l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2012 le Haut Conseil constate que :
― le solde structurel des administrations publiques qui s'établit à ― 3,9 % du PIB en 2012, est inférieur de 0,3 point au niveau prévu dans la loi de programmation ;
― l'écart de 0,3 point résulte pour une large part de révisions des comptes nationaux de 2011 et, dans une moindre mesure, de l'augmentation de certaines dépenses publiques, partiellement compensée par un surcroît de recettes fiscales ;
― cet écart ne peut être qualifié d'important au sens de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 puisqu'il est inférieur à 0,5 point ;
― cependant, l'écart de 0,3 point constaté sur l'année 2012 présente un risque s'agissant du respect futur de la trajectoire dès lors que l'écart sur les années 2012 et 2013 ne doit pas dépasser 0,25 point en moyenne chaque année.
Enfin, le Haut Conseil recommande de définir de façon claire et précise le périmètre des mesures ponctuelles et temporaires qui doivent être déduites du solde structurel. Il se prononcera le moment venu sur la pertinence des règles qui auront été définies.


*
* *


Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de règlement des comptes et d'approbation des comptes de l'année 2012.
Fait le 23 mai 2013.

  • Annexe



    A N N E X E 1


    ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D'APPROBATION DES COMPTES DE L'ANNÉE 2012 SOLDE STRUCTUREL ET SOLDE EFFECTIF DE L'ENSEMBLE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DE L'ANNÉE 2012


    EN POINT DE PIB

    EXÉCUTION 2012

    SOLDES PRÉVUS
    par la LPFP

    ÉCART
    avec les soldes prévus
    par la LPFP

    Solde structurel (1)

    ― 3,9

    ― 3,6

    ― 0,3

    Solde conjoncturel (2)

    ― 0,8

    ― 0,8

    0,1

    Mesures exceptionnelles (3)

    ― 0,1

    ― 0,1

    0,0

    Solde effectif (1+ 2+ 3)

    ― 4,8

    ― 4,5

    ― 0,3


    Source : projet de loi de règlement.


    A N N E X E 2
    LES MODALITÉS D'ESTIMATION DU SOLDE STRUCTUREL
    DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (8)


    Pour apprécier la trajectoire des finances publiques, il est usuel de considérer le solde structurel, qui correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des événements exceptionnels. Le solde public est ainsi séparé en deux composantes :
    ― une composante conjoncturelle qui représente l'impact du cycle économique sur les dépenses et les recettes de l'ensemble des administrations publiques ;
    ― une composante structurelle correspondant à ce que serait le solde public si l'économie se situait à son niveau potentiel.
    L'identification des composantes conjoncturelle et structurelle du déficit public repose fondamentalement sur l'estimation du PIB potentiel. Ce dernier représente le niveau de production que l'économie peut soutenir durablement sans faire apparaître de tension sur les facteurs de production capital et travail. La croissance potentielle, inscrite dans la loi de programmation du 31 décembre 2012 et reprise dans le programme de stabilité pour les années 2013 à 2017, s'établit à 1,1 % en 2011 et 1,3 % en 2012. Cela correspond, d'après le Gouvernement, à un écart de production de ― 0,4 % en 2011 et ― 1,6 % en 2012.
    Concrètement, l'identification s'opère en calculant séparément le niveau structurel et la part conjoncturelle des recettes et des dépenses publiques :
    ― du côté des recettes, seuls les prélèvements obligatoires sont supposés cycliques. Le niveau conjoncturel de l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés, des cotisations de sécurité sociales et des autres prélèvements obligatoires, est calculé séparément à partir des niveaux observés, de l'écart de production estimé et de l'élasticité propre à chaque catégorie d'impôt (9) ;
    ― du côté des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées dépendre de la conjoncture (10). La part conjoncturelle est estimée comme pour les recettes, à partir de leur élasticité à l'écart de production et du montant constaté chaque année.
    Le calcul du solde conjoncturel et du solde structurel découle alors directement de ces estimations.
    Une méthode simplifiée permet d'approcher le solde conjoncturel pour la France. Compte tenu du fait que les prélèvements obligatoires et les dépenses sensibles à la conjoncture représentent à peu près la moitié du PIB et que leur élasticité moyenne est peu différente de l'unité, le solde conjoncturel correspond à environ la moitié de l'écart de production.
    Une ultime correction est opérée sur le solde structurel afin d'exclure certains événements ou mesures qui, du fait de leur caractère exceptionnel, n'ont pas d'impact pérenne sur le solde public. A l'origine, cet ajustement a été introduit afin de neutraliser l'effet de la vente des licences UMTS à la fin des années 1990 et les diverses soultes perçues par l'Etat (IEG, La Poste, France Télécom) qui ont contribué à augmenter les recettes de manière exceptionnelle.
    Il n'existe toutefois pas de définition précise des mesures exceptionnelles et leur identification relève en partie de l'interprétation.

    (1) L'article 3 du TSCG définit les circonstances exceptionnelles comme « des faits inhabituels indépendants de la volonté des [Etats membres] et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou des périodes de grave récession économique [...] pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme. » (2) C'est-à-dire le niveau de production que l'économie peut soutenir durablement, sans tension sur les facteurs de production (capital et travail). (3) Seules dépenses publiques supposées sensibles aux fluctuations de l'économie. (4) Le Haut Conseil relève que ces mesures ponctuelles et temporaires sont improprement qualifiées de mesures exceptionnelles dans l'article liminaire du projet de loi de règlement de 2012 qui lui a été transmis le 17 mai 2013. (5) C'est le choix retenu par la Commission européenne. (6) Puisque le Gouvernement a choisi dans les deux cas de ne pas déduire le produit de la vente du solde structurel. (7) Dont le rendement, hors impact des contentieux fiscaux, a atteint le montant prévu par la loi de programmation des finances publiques de 20 Md€. (8) DGTPE, Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteurs des administrations publiques, in Documents de travail de la DGTPE, n° 2009/13 décembre 2009. (9) Les élasticités retenues sont celles estimées par l'OCDE. Pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, un délai d'un an entre l'évolution de la base taxable et l'impôt perçu est pris en compte. (10) S'agissant des autres dépenses, soit elles sont de nature discrétionnaire, soit aucun lien avec la conjoncture ne peut être mis en évidence de façon claire et fiable.


Pour le Haut Conseil des finances publiques :

Le premier président de la Cour des comptes,

président du Haut Conseil des finances publiques,

D. Migaud